“吃空饷”源于制度缺陷

王建民

王建民 北京师范大学教授、博士生导师，博士后合作导师

浙江永康曝晒“吃空饷”公职人员名单于阳光之下，轰动全国。在这样一个县级市，竟然有多达192名公职人员在“吃空饷”。好在还有“纪委”这样的“纠偏—防腐—惩戒”机制存在，构筑了抵御公职人员和机构违规乱纪行为暗流奔涌的最后防线。

我们不禁要问，此类事件，在浙江其他地方有没有？在全国有多少？

公职人员“吃空饷”，“在编不在岗”、“拿钱不干事”，在制度设计上存在不合理的环节。

第一，干部人事管理制度执行不力。一些公职人员长期病事假，超假不归，擅自离岗，受到刑事处罚等，为什么管理部门没有及时调整薪酬发放？现行干部人事管理制度再不完善，也有对发生任职变动者调整薪酬福利待遇的基本规定，问题是这些规定没有得到及时、有效的执行，对执行规定者又没有相应的制约机制。这显然是管理者不负责任，而管理者之所以不负责任，是因为对负责任与不负责任者的激励与处罚机制扭曲、疲软，行之不力。

第二，“编制”制度落后，脱离现实“需求”。为什么机关事业单位要雇佣“临时工”？为什么上级部门要“借用、借调、抽调”下面单位的人员？因为有工作需要做但人手不够；那为什么不招聘？因为没有“编制”。

“编制”是什么？从战略人力资源管理角度看，“编制”只是一个服务于事业发展规划环节，要根据事业发展中对人力资源的需求作出规划和部署。“编制”为满足人力资源需求服务，为实现事业发展目标服务。如果“编制”被“编制者们”拍脑袋决策，如果“编制”沦为“编制者们”博弈权利的手段，那结果自然是“编制”与“需求”脱节。“编制”是必要的，但“编制”要追随“需求”的变化而变化。

第三，公共权力的配置和行使制度不合理。公共权力，以上级党委组织部门任命的方式配置给某些公职人员，而获得公共权力的人员，特别是“一把手”，在行使权力的过程中有十分宽松的自由度，没有严格的要求和原则，缺乏有效的激励与制约机制。规划中清清楚楚，文件里白纸黑字，讲话时明明白白，但群众没有实际的监督权，上级平时不监管，政策执行起来就打了折扣，这是机关事业单位权力配置与行使的实际状态。在这样的体制下，出现“少数人”“吃空饷”问题，自然不是什么“大不了”的事，更要紧的是“吃空饷”过去不是上级和领导关注的事。今后有领导、媒体、民众的“关注”，吃空饷问题自然手起刀落、迎刃而解。

第四，“所有者”缺位，没有人对单位的未来负责。中国建设社会主义市场经济，最大的问题是产权问题。公有制的产权主体，表面上明确，实际上缺位。全民所有、集体所有，形式上是人人有份，但实际上人人无权，所有各项权能的行使最后落到了一期一期上级组织任命的“代理人”——单位“一把手”的股掌之上。是否实现公共资产——有形资产和无形资产——的“保值增值”，主要凭“一把手”及其领导班子成员的法制观念、党性原则、职业道德和个人素质决定。公共财政的所有者缺位，监督不力，形成了公职人员“吃空饷”的经济基础。

一些人认为，国家的钱，大家的钱，不要白不要；拿到单位，装到腰包，才是自己的钱。“吃空饷”问题，在非公有制企业里不会发生，在所有者在位的非营利组织里也不会出现，是因为资产的所有者不仅名义上清楚，而且所有者的监督直接、到位，在制度上杜绝了“拿钱不在岗、在岗不工作”现象发生的可能性。

由此引申，涉及数千万人利益的中国事业单位改革，关键就在于构建有效的所有者代理人直接、到位的监督机制。