推进我国机构养老的探讨

梁 卡

〔浙江财经学院 财政与公共管理学院，浙江 杭州310018〕

我国第一部社会养老服务体系建设规划《社会养老服务体系规划(2011—2015) 》已由国务院办公厅印发，这一规划的出台对“十二五”时期推进我国养老体系建设意义重大。第六次全国人口普查数据显示，截至2010年10月底，我国60 岁及以上老年人口已达1．78 亿，占总人口的13．26%。“十二五”期间，我国将出现一个老年人口增长的高峰，60 岁以上老年人口将由目前的1．78 亿增加到2．21 亿，老年人口比重上升到16%。随着低生育政策的继续实施，我国面临着人口老龄化快速增长的趋势，老年人口基数大、增长快并日益呈现高龄化、空巢化趋势，需要照料的失能、半失能老人数量剧增，［1］老年人的需求也日益多样化，我国养老形势严峻。因此，加强社会养老服务体系建设迫在眉睫、任务繁重。

我国需加强社会养老服务体系建设，分类推进、协调发展，以应对人口老龄化和养老模式变化的挑战。《中国老龄事业发展“十二五”规划》(国发〔2011〕28 号) 明确指出: “积极应对人口老龄化，建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。加快发展社会养老服务，培育壮大老龄事业和产业。”［2］

一、推进机构养老是新时期养老的客观需要

随着我国经济社会的快速发展，人民群众的需求日益提高并呈现多元化、多层次的发展趋势，传统以家庭为单位的居家养老功能逐步弱化，社区老年服务受制于城乡社区建设缓慢和完善程度不足而不能有效应对人口老龄化的压力，所以当前我国推进机构养老服务的建设和发展，对于分散养老压力、提升养老水平、满足多样化养老需求是一项重大的战略选择。

机构养老与居家养老、社区养老作为拉动我国老年养老服务的三驾马车，共同服务于老年群体。作为社会养老服务体系的重要支撑，机构养老与其他二者不是排斥关系，不是竞争关系，而是互补关系，是协调发展共同进步的关系。近年来，我国老龄事业取得了很大成绩，居家养老全面推进，社区养老网络普遍建立，养老机构迅速发展。［3］33现阶段，面对新形势、新任务，三种养老模式在服务老年群体过程中出现了一些新特点、新变化。

传统的家庭养老模式面临挑战。随着我国计划生育基本国策的实施以及经济社会的转型，人们的追求有所改变，受工作和抚养子女压力的影响，我国家庭规模日趋小型化，“4－2－1”结构日渐增多并呈现普遍化，空巢家庭不断增多，代际关系弱化，家庭养老功能削弱，来自家庭的照护已明显不能满足老年人日渐增长的需求。［3］32一方面，受社会生活环境的影响，年轻人的生活观念发生很大变化，愿意离开父母独立生活;另一方面，老年人或者即将退休的准老年人的家庭生活观念也发生了很大变化，为了子女的事业或家庭的和谐稳定，避免家庭矛盾，他们纷纷选择与子女分开居住。由于家庭规模和结构发生很大改变，来自家庭的温暖日渐减少，老年人的生活并不幸福，情感往往得不到慰藉，身心孤独。期待得不到满足时，少数老年人会选择绝路，中国城市老人在2000年后的自杀率超过2000年之前的平均水平。根据基于中国经验的相对剥夺理论①，不应该将自杀视为越轨行为，而应该把这个问题视为一种无奈的选择［4］。目前我国城市住房价格居高不下，远超出一般人的承受能力，老年父母处于愿与子女分开居住却需面对高房价的矛盾之中。总之，虽然由于健康或是其他的一些原因，家庭作为养老支柱的作用永远不会完全消失，但从发展趋势来讲，这种机制的作用力度和作用方式将会逐步转变。［5］

社区养老也存在诸多矛盾和问题。在我国，一个正常的社区机制尚未建立，社区自身在管理、运作、服务方面还不完善，例如社区内部治理、社区便民服务设施既不完善也不到位。作为一种新型的养老模式，社区居家养老服务②还只能停留在满足老年人基本需求的层面。［6］依托于社区而开展的社区养老虽在一定程度上能够缓解人口老龄化的压力，提供养老的支持，弥补家庭和社会养老的不足，但其在满足老年人个性化需求方面还存在明显欠缺。

机构养老在发挥养老服务方面有无可比拟的优势。机构养老能够为老人提供量身定做的个性化服务，满足老人个性化需求，丰富老人精神文化生活，提高老人晚年生活质量。机构养老依据其规模大小的不同，可以有效地节约社会养老的成本，养老院、敬老院、老年公寓、福利院、老年护理院针对老年群体，满足老年人所需，集约化经营管理，一方面节约了投资和管理成本，提高了资源的利用率，另一方面也节省了入住老人的花费。机构养老能有效地缓解老年人的精神空虚，许多老年人居住在一起，相互之间没有代际、言语的隔阂，可以聊天话家常，可以娱乐扭秧歌，可以互帮互助，共同寻找心灵慰藉; 社会团体、大学生群体、公益性组织和个人定期或者不定期地到养老机构进行志愿服务、慰问演出，能够给老年人送去关怀和温暖，使老人得到心灵抚慰，笑对晚年生活。机构养老能够有效地吸收社会闲散资本，动员社会力量关注关爱老龄群体，发展老龄事业，推动老龄产业，拉动老年消费，培育老年市场，有利于促进经济发展和社会和谐。

二、我国机构养老现状分析

1．我国养老机构发展成就

在我国，按照资本来源，养老机构分为公办养老机构和民办养老机构，根据服务对象和服务内容可划分为老年社会福利院、养老院或老人院、老年公寓、护老院、护养院、敬老院、托老所、老年人服务中心等。随着我国经济社会的快速发展、市场经济体制的逐步建立、政策的支持以及社会对老年群体的关注，“十一五”时期，我国各类养老机构都有了较大发展，养老机构的数量和规模、床位数和收养人数都有了明显的增加(见表1)［7］。

表1 “十一五”时期我国养老机构发展情况汇总表

首先，公办养老机构由于受到政府的极大支持一直处于优势地位，受到大多数人的欢迎。其次，面对日益上涨的老年人口压力和养老困难，近年来民办养老机构受到了政府和社会各界的关注，取得了较大的发展。目前，我国已经出台了《关于加快实现社会福利社会化的意见的通知》(国办发〔2000〕19 号) 、《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》(民发〔2005〕170 号) 、《关于加快发展养老服务业意见的通知》(国办发〔2006〕6 号) 、《中国老龄事业发展“十二五”规划》(国发〔2011〕28 号) 、《社会养老服务体系规划(2011－2015) 》(国办发〔2011〕60 号) 等政策法规，这些政策法规在养老事业规划、建设、税费减免、医疗、用地、用水、用电等方面提出了一系列优惠扶持政策，鼓励、支持和引导企事业单位、民间组织、个人等各种力量投资兴办养老机构。此外，养老机构中服务人员队伍和规模日益壮大，专业人才逐渐增多，服务质量和水平都在逐步提高。综上，政策的陆续出台以及政府、社会和个人对养老问题的关注，推动了我国养老机构的发展。

2．我国机构养老存在的问题

我国养老机构的数量增长与人口老龄化程度不断提高之间还不协调，供需矛盾突出。近十年来，我国养老机构的数量虽有一定的发展，但增长有限，公办养老机构处于巩固和提高质量的阶段，数量没有增加。有数据显示，目前我国每千名老年人拥有养老床位仅19．7 张，不仅远低于发达国家50‰至70‰的平均水平，也低于一些发展中国家的水平。［9］

养老机构的有效利用率与床位供给之间存在不协调。有关部门数据显示，我国养老机构的床位利用率基本徘徊在80%左右，在现有床位数不能满足老龄化需求的情况下，我国持续出现养老床位大量闲置的问题(见表1、表2) ，床位利用率不高。

养老机构的城乡布局和片区布局与各地区实际所需之间存在不协调。农村养老机构数量和入住老年人数均高于城市(见表2) ，养老资源城乡分布不合理，难以满足城市的养老需求。在城市内部也存在机构分布的不均衡问题，公办养老机构多集中在市区中心地带，而一些新建的民营养老机构大多布局在郊区，交通和医疗不便，老年群体所需要的养老环境与现实矛盾明显，不受老年人欢迎。

表2 2010年我国城乡养老机构发展情况统计表

重口号轻行动、重建设轻管理、重数量轻质量，产生综合不协调。随着中央等部委出台推进社会养老体系建设规划，各地方纷纷出台当地的指导规划，提出了行动、方案和口号，然而在具体执行过程中，存在着许多问题: 行动迟缓、效果欠佳，资金拨付不到位，用地审批慢且难，只重视外在宣传而忽视实效，投资人往往受损; 民办养老机构困难重重，与公办养老机构不能站在同一起跑线上公平竞争，更多的社会资本被挡在养老产业的大门之外。［10］

养老机构提供服务的一致性与部分老年人多样化、个性化需求之间存在不协调。工作期间收入较高或者退休养老待遇较好的老年人的需求往往较多、要求较高，入住养老机构希望享受养老的快乐，而现实是由于机构受成本和生存发展环境制约，往往不能满足部分老年人的较高层次需求，部分老人的生活质量难免下降。

三、发展完善我国机构养老的对策建议

现阶段，面对如此庞大的老龄群体和不断增加的老龄人口，养老已不仅是家庭和个人的事情，日益成为政府、家庭、社会和个人共同面对的课题。政府出台《社会养老服务体系规划(2011－2015) 》，动员全社会参与养老事业。在现实社会中，居家养老、社区养老、机构养老三者相互协调、密不可分，在全社会都在呼吁重视居家养老和社区养老之际，机构养老不能忽视。针对我国机构养老的现状，我们提出如下发展建议:

第一，明确政府职责，转变政府执政理念。发展养老事业，需要全社会共同参与，需要政府的引导和推动，这已成为共识。我国是社会主义国家，政府在保障民生和改善民生方面有不可推卸的责任。我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，市场在资源配置中起基础性作用，然而现实中，市场化的过程变成了政府推卸社会责任和逐步减弱公共投入的过程，尤其是地方政府走入了市场机制高效率的误区，重市场、轻政府。［11］市场不是万能的，市场也有失灵的时候，推动社会福利社会化建设，需要政府转变角色和职能，而不是政府退出社会事业领域。在政策法规层面，中央政府应该统筹社会养老服务事业，完善法律法规体系，为推动机构养老提供有效支撑;地方政府应切实负起责任，制定适合当地养老事业发展状况的体系规划和实施方案，加强宏观指导和调控。例如，合理设置养老机构的空间布局，对养老机构的建立要因地制宜、贴近群众，方便老年群体; 在新的小区建设和城市规划中，应要求预留养老用地。加强对养老机构服务质量和收费价格的监督和评估，规范机构运营，推出适应当地各类养老机构内部规范化运行的标准; 建立监督机制和沟通协调机制，拓展入住老年群体的利益表达渠道。合理规划养老机构的数量，满足养老需求，扶持社会资本进入养老中高端市场，鼓励个性化服务。在财政方面，政府要承担“托底”责任。针对特殊群体，尤其是失能、半失能老人要给予重点照顾;对提供该类照顾服务的机构和个人要给予奖励和补贴。对于公办养老机构和民办养老机构，财政要予以倾斜，尤其是向民办养老机构倾斜，要更加重视民办养老机构的发展。

第二，顺应市场规律，促进有序竞争。市场经济体制的一个显著特点是竞争性，推动社会福利社会化建设和社会养老服务体系建设，要顺应市场规律，推动养老市场规范有序竞争。除了个别需要照顾以外，公办机构和民办机构要站在同一起跑线上，公平竞争。要引入竞争机制，引导和支持社会力量以独资、合资、合作、联营、参股等形式参与养老事业，这样可以有效促进养老机构办出特色、办出水平，推进养老机构多样化发展，多形式发展，满足老年人多样化多层次需求，进而实现机构分类开放。要引入竞争机制，这有利于养老机构建立高效率高水准的管理机制，打造养老服务品牌。目前各地已经在积极探索养老机构的创新运营模式，如杭州文晖街道利用快捷酒店“借壳上市”，使倒闭的快捷酒店“变身”敬老院，一夜之间新添300 张养老床位，开创了杭州养老又一新的成功合作模式。［12］

第三，规范行业评估，加强社会监督。针对养老机构发展不平衡、不合理的乱象，机构要加强行业自律，开展行业规范化评估，杜绝恶性竞争，杜绝恶意粗暴对待入住老人，杜绝变相收费等。要加强专业化的培训、教学以及职业资格制度建设，培养合格的高水平的行业人员。要引入监督机制，一方面卫生、工商、民政、建设、食品等部门要定期开展监督检查，另一方面要鼓励和动员媒体、公益组织等社会力量参与监督。

在我国人口老龄化程度日益提高的情况下，发展和完善机构养老是一项重要的战略决策。针对现实情况，我国应尽快探索出一条社会养老机构发展的新路子，形成政府主导、社会多方参与、行业运行规范、服务对象多层次、服务内容多样化的新型机构养老机制。［13］

注释:

①相对剥夺理论属于社会科学理论中久经考验的中层理论之一，最早提出者是英国社会学家Water Runciman，该理论可概括为:人们的期待获得值和实际获得值之间的距离越大，相对剥夺感也就越大。

②社区居家养老服务是以家庭为核心、社区为依托、专业化服务机构为载体，通过政府购买服务、社会参与、非政府组织实体承办的运作方式，采取上门、日托或邻里互助等服务形式为老人提供生活照料、医疗保健、心理慰藉为主要内容的社会化服务。

［1］国务院办公厅．社会养老服务体系规划(2011－2015)．国办发〔2011〕60 号．

［2］国务院办公厅．中国老龄事业发展“十二五”规划．国办发〔2011〕28 号．

［3］杜鹏．从六普数据看中国人口老龄化新形势［J］．人口研究，2011(4) :32－33．

［4］景军，张杰，吴学雅．中国城市老人自杀问题分析［J］．人口研究，2011(3) :88－93．

［5］马忠东，周国伟．市场转型下的老年供养研究［J］．人口研究，2011(3) :27．

［6］章晓懿，刘帮成．社区居家养老服务质量模型研究——以上海市为例［J］．中国人口科学，2011(3) :83－92．

［7］姜向群，丁志宏，秦艳艳．影响我国养老机构发展的多因素分析［J］．人口与经济，2011(4)．

［8］民政部．民政事业发展统计报告［EB/OL］．http: //www．mca．gov．cn/article/zwgk/tjsj/．

［9］陈毅华．发展养老服务业: 破解人口老龄化加剧难题［EB/OL］．http: //www．cncaprc．gov．cn/info/17988．html．

［10］刘翔霄，朱国亮，王骏勇．走进养老业——社会资本亟待撬动［J］．半月谈:内部版，2011(9)．

［11］徐月宾，张秀兰．中国政府在社会福利中的角色重建［J］．中国社会科学，2005(5) :86－89．

［12］张炜，赵海旭．快捷酒店将“变身”敬老院［N］．杭州日报，2011－11－09(A2)．

［13］孙树菡，葛英．我国社会机构养老发展探讨［J］．中华女子学院学报，2004(4) :30．