论我国社会养老保险基金保值增值管理

王 宇

〔浙江财经学院 财政与公共管理学院，浙江 杭州310018〕

近几年，随着我国人口老龄化的不断加剧、CPI的快速上涨、社保基金隐性债务缺口的逐渐扩大，我国社会养老保险基金(下称“养老金”) 面临着巨大的给付压力，银行存款、国债等传统的低收益低风险投资工具已不能满足其通过投资达到保值增值从而达到养老的需求。就在社会各界热烈探讨养老金保值增值渠道之时，今年3月20日，国务院批准全国社保基金理事会受广东省政府委托，投资运营广东省城镇职工养老金1000 亿元，此举引起社会各界广泛的热议。我们从分析我国养老基金保值增值所面临的诸多现实压力出发，指出目前养老金保值增值面临的问题，并结合国内外的经验提出了相关建议。

一、背景

人口老龄化是指总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态过程。近几十年来，人口老龄化日趋严重，受到世界范围的广泛关注和重视。国际上通常把60 岁以上的人口占总人口比例达到10%，或65岁以上人口占总人口的比重达到7%作为国家或地区进入老龄化社会的标准。目前，全世界60 岁以上老年人口总数已达6 亿，有60 多个国家的老年人口达到或超过人口总数的10%，进入了人口老龄化社会行列。

由表1 可见，我国总体于1999年年末进入了老龄化社会，2010年65 岁及以上老人更是达到了11894 万人，占总人口的8．9%。据2010年第六次人口普查公报，我国60 岁及以上人口占13．26%，比2000年人口普查上升2．93 个百分点。人口老龄化年均增长速度达到3．28%，约为总人口年均增长率0．66%的5 倍。另据联合国老龄化议题资料，2013年，全国60 岁以上老年人口将超过2 亿，预计2013年至2033年，平均每年增加1000 万老年人口，2033年突破4 亿，2050年达到峰值4．83 亿，比重高达34．1%，分别占届时亚洲老年人口的2/5 和全球老年人口的1/4，比发达国家老年人口的总和还要多出1 亿。

表1 我国各年份65 岁及以上人口数及占总人口比例

老龄化进程的加快对我国养老保险制度的财务可持续性构成了严重的挑战。据统计，1998年全国养老保险基金首次出现赤字，缺口为53 亿;1999年缺口扩大到150 亿;2000年缺口达到300 亿。另据中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文于2010年7月透露，中国养老金个人账户“空账”规模约1．3万亿，若延用现行制度，未来二十多年将出现收不抵支的情况，养老基金缺口将达到1．8 万亿。而近年来，CPI 的持续上涨和银行利率、国债利率的一再下滑更是加重了我国的养老保险金的给付危机。

因此，人口老龄化、物价快速上涨、社保基金隐性债务缺口不断扩大等因素，导致我国养老金给付面临着巨大保值与增值压力。

二、我国养老金保值增值管理中存在的问题

1．养老金投资渠道限制过严

我国社会主义市场经济虽取得了较快发展，但还处于初级阶段，资本市场的发展也尚未成熟与完善;另外，为了防止地方社保基金的挪用和流失，国家从基金安全的角度和保险基金的特殊性考虑，在其保值增值渠道的选取上倾向于保守和稳健。

1997年国务院出台的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》和1999年国务院印发的《社会保险基金财务制度》，都规定养老金只能投资于国债和银行存款。在这样相当长的一段时间里严禁基金涉足资本市场这一投资的重要渠道，是导致养老基金运营缺乏效率的重要原因之一。而且，由于近年来我国养老保险制度的迅速发展、覆盖面的不断扩大，养老金的规模也在迅速扩大，由图1 可见，我国历年来基本养老金的收入、支出以及结余都在持续增加。若按照当前银行利率和CPI 测算，结余基金每年将损失200 多亿，几乎每两天就有1 亿多的基金从财政账户中悄然“蒸发”。如此大额基金的保值增值显得尤为迫切，仅以国债和银行存款作为养老金的投资方式，是难以实现保值增值目标的。

图1 我国历年基本养老金收支及累计结余(单位:亿元)

目前，广东省在养老金投资方面做了一个新的尝试。国务院于今年3月20日批准广东省政府委托全国社保基金理事会投资运营广东省城镇职工养老金1000 亿，但表示“委托投资运营不等于委托入股市，该项资金将主要用于国债、银行存款等固定收益产品”，以回应外界的争议。

2．监管者角色混淆导致挪用的发生和管理的非专业化

政府履行社会管理、服务职能，在社保基金方面只应发挥国家监督职能，其他职能如基金的保管、保值增值的营运等应交给专门机构，在实现管理专业化的同时又确保相互制约、相互监督，减少舞弊、腐败现象的发生。

而在我国社保基金管理模式中，地方政府社保部门既当监管者，同时又是委托人、投资人和资产管理者，角色模糊，政企不分，这种行政权、事权和财权“三权”高度集中的管理模式，不仅起不到互相约束和监督的作用，还将大大增加“寻租”的可能性，为基金管理者滥用资金创造了条件。这直接导致两个后果:一是基金挪用现象时有发生。政府是养老金投资运营的主体，政府行为时常涉足基金管理，过多的行政干预会使基金处于较高的风险中，不能有效防范基金运营中的欺骗、侵吞、挪用等腐败现象，如一些地方政府擅自动用养老保险基金，将老百姓的养命钱不合法地用于投资安全性未知的房地产行业、基础设施建设和有价证券等。二是管理的非专业化。养老金的事务性管理和运营都由政府组建的事业性机构即政府社保部门来管理，没有引入专业的资产管理公司，这是一种行政化而非市场指导下的专业化运作。在此管理体系里的人员，并没有专业化基金运作的经验，缺乏现代化金融产品的投资理念、投资技能和相应的风险管理能力，客观上难以胜任基金增值的重任。

3．信息披露制度不健全

我国养老金信息披露存在着内容不全面、可靠性差、透明度低、渠道狭窄等问题。不健全的信息披露制度，使公众无法获知自己的“保命钱”是如何被管理的，也不利于相关信息使用者对基金财务报表的分析和使用，会对基金运作的有效监督产生不利影响，而不完善的监督机制又给基金利用率低、挤占和挪用等现象的发生提供了机会，进而损坏基金收益人即广大老百姓的利益。

4．法制监管不完善，法律法规缺位

在社保基金投资管理立法方面，国家只出台了一些行政法规，以应付过渡时期的需要，不具有权威性;笼统性的规定又导致法律效率很低，实施机制弱。法律宣传工作不到位，也使得单位和个人缺乏社保基金法律意识。人力资源和社会保障部基金监督司司长陈良认为，社保基金之所以出现问题，首先是基金监管法规的不完善。

之前，对社保基金的管理只有《劳动法》中有概括性规定。此外，还有一些文件和规定，但法规层次都不高，缺乏对违规行为的有效制约。2001年12月国务院颁布施行的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》对全国社保基金的投资运营和保值增值作了具体规定。该办法是专门针对具有社会保障总准备金性质的国家战略储备基金——全国社会保障基金的，并不适用社会养老保险基金。2010年，国务院颁布《中华人民共和国社会保险法》，这是新中国成立以来第一部社会保险制度的综合性法律，使中国社会保险制度的发展全面进入法制化轨道。该法对社会保险基金列有专章，对基金的筹集、支付、投资等方面做了比较完整的规定，但仍旧笼统化，也未有针对性地阐述社保基金的投资运营方式。规范社保基金管理的《社会保险基金监督管理条例》目前仍在起草制定之中。

三、其他国家和地区的经验及启示

养老金保值增值不仅是中国社会保障乃至中国经济发展面临的严峻问题，也是近年来养老保险以基金制为主的其他国家面临的共同处境，其他国家或地区在养老金投资运营方面的有益经验，对我国养老金保值增值的管理有一定的参考借鉴意义。

1．多元化投资，分散基金投资风险

许多国家的养老金投资强调分散化，短期证券、股票地产、资本风险资产和长期固定资产都是养老基金的投资对象，如表2，发达国家的养老基金投资呈多元化趋势，以确保基金投资能够分散风险，获得合理收益。另外，从表2 还可以看出，这些国家也比较注重单个投资工具的风险，风险较大的股票以及流动性资产所占比重则较小，因为养老金投资注重的是长期稳定的回报率。

2．政府管制取向主要是制定养老金有效运营规则，而不是直接参与养老金运营

一般来说，政府管制是市场失灵的结果。因此，政府对养老金的管制应是制定运营规则，如资产分离、投资限制、信息披露等，并保证其有效实施。如我国香港的强积金制度，政府强积金管理局只担当监管者角色，并不参与具体事务。但是强积金管理局在行政监管方面的作用非常明晰、有力，包括监督企业强制性养老公积金制度的落实情况，负责审批强积金计划，监察信托人及资产管理人的行为等等，有效保障参保者的利益。

表2 部分发达国家养老基金的资产组合(1970－1990年) 单位:%

3．养老金运作寻求专业资产管理机构

专业化运作养老金也是近年来国际养老保险基金投资运作的另一个趋势。如在香港，负责养老金投资的资产管理公司主要由全球著名的投资银行、商业银行或保险公司设立。但其预先设定的投资目标、投资工具的权重以及其他方面的限制性条件都要报强积金管理局审批，并有专门的风险管理系统和金融人才来管理市场风险和信用风险等。

4．依据国情，顺势调整投资策略

从表2 也可以看出各国养老金在资产组合上迥然不同，这说明每个国家养老金的资产组合都是根据各自资本市场的不同约束条件所作的选择。从表中还可以看出，高风险、高收益投资工具所占的比重，随着这些国家的资本市场的日益成熟逐渐提高，即一国会因其资本市场的日渐成熟而逐渐放宽对养老金投资品种和规模的限制。这也是近几年国际养老保险基金运作出现的新趋势之一，如智利政府对养老保险基金投资于私人企业的债券和股票的限制越来越少，投资比例越来越大。近年来一些国家政府甚至还允许本国养老基金资产组合向国际多元化发展，如表3，其中a 表示外国证券占全部股票、债券的百分比，b 表示外国股票占全部股票的百分比。由其数据可知，20 世纪90年代以来各国养老基金资产组合中的外国资产比例迅速增加。这说明各国在根据本国的实际情况选择投资工具，并适时调整策略以实现养老基金的保值增值。

表3 1996年主要发达国家养老基金资产组合的国际多元化 单位:%

四、相关建议

1．适度放开投资渠道，建立多元化的养老金投资机制

要实现养老金保值增值，科学合理的投资机制是至关重要的。目前我国养老金的投资渠道过于单一，过分严苛地强调安全性原则，在通胀和物价高涨的今天，难免出现保值增值不力的局面。我国的老龄化预计在2037年达到峰值，其老龄化速度比美国快2．7 倍。在这种情况下，巨大的保值增值压力迫使我国的养老金必须走出银行战胜通胀。

因此，在保证一定安全性的条件下，政府应尽快调整基金投资政策，放宽投资限制，鼓励养老金投资渠道多元化，如允许其进入资本市场、投资符合政策导向的项目、投资开放式基金、发行定期保险基金的国债、委托银行抵押贷款、购买公司或企业债券、放宽境外高成长性和高科技领域的股权投资等。这样不仅有利于养老金合理分散投资风险，增加基金的中长期收益，达到保值增值的目的，也有利于提高养老金管理效率，使基金的总体运行稳健而又有活力。当然，由于目前我国资本市场尚不完善，且养老金还存在较大的隐性债务，投资于风险较高的资产应保持较低比例。待各种条件成熟时，再根据具体情况调整比例。

2．加快探索专业化运营，确保养老金保值增值

从目前的现实看，政府社保部门受其职能、资本运作专业化人才和资本市场管理水平等因素的限制，很难建立起规范的会计审计、有效的信息披露制度、风险防范机制和监督管理机制，其管理下的养老金很难实现保值增值的目标。

考虑到养老金的收益目标、风险偏好以及未来的投资趋势，应加快探索基金管理的专业化运营，聘用专业化人才，这就需要对目前养老金的运营模式给予必要的修正。比如参考智利等国家的经验，通过委托和代理关系，把基金委托给多家具备专业投资技能的机构，按市场法则投资运作，政府的主要职能是负责制度的建立与完善，专注于管理工作，监督投资机构，并不直接参与基金的投资。专业化的运作在兼顾安全的同时还能注重优化基金资产组合结构，更有利于基金的保值增值，而且基金管理的透明度高，便于更好地监督。

具体地，可以选择或培育优质的机构投资者，如建立完全独立的基金法人，委托其对养老金进行投资管理，组织有关投资理财专家，从风险角度出发，进行科学、合理的种类选择和比例配置;通过竞争机制选择专业化的证券公司和信托投资机构对养老金进行投资管理，并定期进行绩效评估与考核，在规定时间内没有达标或者违规者可以取消其资格; 资质较好的商业银行与商业保险机构也可以成为养老金投资管理的主要竞争者。市场竞争化的委托投资，将是养老金保值增值的一个有效途径。

3．建立健全养老金投资运营监管体制，确保养老金投资安全

为了确保养老金投资运营的安全与有效，防止人为的养老金挪用和违规操作，需建立一个健全的基金监管体系。监管不是单纯的束缚，更不能角色错位，基金的监管主体与运营主体必须保持独立，各负其责，各尽其能。形成相互协调，相互促进，相互制约的分权制衡机制，才能有效地堵塞漏洞，抑制养老金运营中的违规违法现象，共同管理好养老金，造福于民。

健全养老金监管制度至少做到两个方面: 完善的法律制度和切实有效的信息披露机制。

第一，养老金的监管必须有法律制度作为支撑，以规范养老金监管的基本原则和方法等，确保养老金投资运营的合法与效率。不仅要制定行政法律法规，还可增设刑法条款，加大惩罚力度，对违规动用或操作养老金造成严重后果的，追究其刑事责任。例如《美国联邦刑法典》第664 节规定的“侵占养老金与福利基金罪”，对违法者处以严厉的刑罚，只有这样，才能最大限度地保护基金资产的安全。

第二，完善养老金信息披露制度，提高基金投资管理的透明度。信息披露制度是为了保护受益人的合法权益，在养老金运营和管理过程中，拥有信息优势的政府、投资管理者和其他信息拥有者必须向监管部门报告、向社会公众公开养老金运营管理的具体情况(如基金运行情况、资产分布情况和收益情况等) ，并保证信息的真实完整和及时有效。而缴纳基金的老百姓作为基金所有人，也有权要求基金运营管理的公开和透明，获悉自己财产营运的状况，对自己未来养老金的投资、受益和亏损等情况做到心中有数。现在，社保基金理事会每年都会公布全国社保基金的年度财务报告。养老金投资运营的信息披露，也应该用公众易懂的方式增强与公众的信息沟通，加强披露力度，每月或每季度一次，向社会公布资产、收益等财务状况。除了网络，还可以在指定场所如社保管理中心定期发布相应的报告或报表，供公众随时查阅，自觉接受监督。

［1］林义．社会保险基金管理［M］．北京:中国劳动社会保障出版社，2002．

［2］林义．东欧国家养老保险基金管理的启示［J］．经济学家，1999(3)．

［3］李珍，孙永勇．多元化—养老社会保险基金管理的合理选择［J］．经济评论，2001(6)．

［4］王雪峰．中国养老保险基金入市研究［D］．南昌:江西财经大学，2004．

［5］袁军，杨成．国外社保基金保值增值经验及启示［J］．浙江金融，2010(1)．

［6］卢纯佶．社保基金管理之重—保值增值［J］．中国劳动保障，2010(2)．