浅议海口市城市外交

谷 宁

一、城市外交概述

城市外交是指“以地方政府为主体，在一国宪政框架下进行的旨在促进国家和地方利益的多元化对外交往活动”①，虽然学界对城市外交的界定尚难统一，但普遍认为其主体是地方政府；外事范围是非主权事物；既服务于实现城市的国际利益又以促进国家总体外交为目标等特点。

有关城市外交的研究起步较晚，但其相关实践却是自古有之，它的变化发展与城市地位的历史沿革密切相关。早在古希腊伯罗奔尼撒战争时期，雅典和斯巴达几乎具备全部的政治与行政权力，包括由其延伸出的外交权与军事权②。后来，中世纪欧洲出现的城市或城市联盟，如意大利的城市国家体系和汉莎同盟，也具有此类“主权式”的外交权力。但在1648年《威斯特伐利亚条约》签订后，民族国家逐渐成为国际体系中最重要（有时甚至是唯一重要）的行为体，城市渐渐淡出了以主权为基础的世界舞台。当前，虽然主权国家的权力边界已经受到了不同程度的侵蚀，但不容否认的是，其在国际体系中的主导地位还远未受到动摇。

第二次世界大战以来，特别是20世纪90年代之后，地区政府开始越来越多地参与到对外交往中来，城市外交蓬勃发展。究其原因，在多种复杂因素的共同作用之外，全球化趋势的不断加强是对其影响深远的时代背景。经济、信息网络、人员往来的全球化，乃至于全球问题的日益凸显，一方面冲击了民族国家的主权边界，使其在适应和应对全球化时代的新情况、新问题时，不是“对小问题显得太大，就是对大问题显得太小”［1］，于是不得不推动多层次的对外交往活动，或下放或上交一部分主权权力；另一方面则提高了城市发挥经济、社会与文化要素扩散聚合的节点作用的能力，放大了它们的国际利益。作为跨国公司、非政府组织、民间社会团体及其信息网络（知识）的中心，城市承接了国家下放的一部分经济与社会文化权力，具备相较以往而言更强的能力与更大的动力来开展对外交往活动。

我国城市外交的发展，与全球化的世界浪潮有着密切联系，同时也具有很多由自身发展水平决定的特点。改革开放以来，伴随着我国经济社会发展水平的不断提高，城市化进程逐渐加快，城市地位获得显著增强，一批大城市甚至大城市群日益兴起。同时，中央将所谓“低级政治”范畴中的部分权力下放，从而奠定了一些有条件的城市对外交往的主客观基础。20世纪90年代至今，中央更加重视“民间外交”“城市外交”与“公共外交”，谋求外交工作整体布局的多元化，从而给地方政府外事部门以更大的自主工作空间，促使其从简单的“迎来送往”式的工作模式，逐步转化成既配合中央整体外交布局又服务地方经济社会发展的多层次外事工作模式。以友好城市交往为例，我国自1973年开展友好城市活动以来，对外结好工作取得不断进展，到2012年7月27日，我国有30个省、自治区、直辖市（不包括台湾省及港、澳特别行政区）和395个城市与五大洲130个国家的433个省（州、县、大区、道等）和1317个城市建立了 1900对友好城市（省州）关系［2］。

外交实践的蓬勃发展要求理论研究的迅速跟进，本文的现实意义和理论意义也正在于此：笔者将以海口市城市外交为案例进行研究，总结特定地方政府城市外交的特点并针对其未来发展进行有益建言。进而谋求见微知著地反思现阶段我国城市外交的发展现状和发展前景。

二、海口市城市外交发展的基础与条件

海口别名椰城，位于海南岛北部，是海南省省会城市，也是全省名副其实的政治、经济、文化中心。截至2011年，海口市共有常住人口209.73万人，约占全省总人口的23.9%；2011年实现地区生产总值712.75亿元，约占全省地区生产总值的28.3%。这其中，第三产业占比68.2%，对GDP贡献率达到了70.4%③。综合来看，海口市是海南省的一个缩影，其经济结构有明显的海岛经济特点，社会人文风貌体现了一个发展中的现代化、国际化都会的特征。

一般说来，决定城市外交的重要因素包括一国的政治结构及城市的国际利益。而城市的国际利益又由其客观自然区位环境和主观对利益的认定与实现利益的规划（包括这些认定与规划的历史）密切相关。下面笔者将分别进行讨论：

首先来看政治结构因素。该因素对海口市城市外交的影响是全局的，也是相对稳定的。众所周知，我国是一个单一制国家④，这使得地方政府不仅在对外交往的过程中不能行使主权行为体才能行使的相关政治权力，也必然要求其对外交往的方略与内容，要与中央的整体外交目标相一致。当然，单一制这一稳定的结构并非一成不变，我国中央政府与地方政府的权力关系也经历了多次微调。1982年《宪法》第三条规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”［3］这是指“在坚持中央统一领导的前提下，让地方能够根据当地的具体情况和特点，自主地从事经济、社会、文化事务，因地制宜地贯彻执行中央的方针、政策和法律。”［4］这使得地方的相对自主性在根本大法上第一次有了依据。近年来，我国对公共外交的重视程度加强，反映了主观上谋求外交多元化的努力，也推动着城市外交的不断发展⑤。

政治结构对于国内各个城市的影响作用大抵相当，因此，由主客观条件决定的国际利益，成为一个城市区别化开展城市外交的决定性条件。海口市的国际利益建立在其自然人文特征的客观基础上，并与其主观建构，如国家的战略支撑，海南省、海口市依据发展形势所指定的经济发展规划有关息息相关，总的看来，海口市国际利益众多，在发展中的地位十分突出：

在客观基础方面，海口市位于北纬19°32′～20°05′，东经 110°10′～110°41′，全市土地面积 2304.84 平方公里。从自然条件来看，海口地处热带滨海，热带资源丰富多样；从地理区位来看，海口又是东南亚国家与我国内陆地区沟通交流的重要枢纽，具有对外开展交流活动的天然优势和历史传统。

如前所述，海口具有典型的岛屿经济体特征。一方面，岛屿较为封闭的经济环境，使其发展更需要依托外部环境。因此，面向国内和国际两个外部，形成广大的经济腹地是其发展的题中之义。另一方面，封闭的环境造就了某种相对独立性，使其经济发展有可能具备内陆经济体所不具备的特点和条件，形成一些特色经济模式和竞争优势。海口的地理位置决定了它在历史上就是著名的侨乡，为数众多的华侨主要分布在东南亚各国，是海口市与东南亚诸国发展各方面交往的天然纽带。

在主观方面，从经济社会发展规划来看，海口市的发展获益于国家对海南省发展的重视。1988年，海南建省并建立经济特区，对外开放进入了新的一页。2009年底，《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》公布实施，标志着海南建设国际旅游岛上升为国家战略。而在《海南省国民经济和社会发展第十二个五年(2011-2015 年)规划纲要》中［5］，推进海南国际旅游岛建设成为统揽海南社会经济发展全局的战略核心。由此，海口市的国际利益在发展中的重要性大大提高：无论是世界一流的国际旅游岛建设，还是国际经济合作与文化交流的重要平台，海口市在会展经济、国际游客入境旅游、举办各类国际体育赛事和大型论坛以及国际人才引进上，都需要更多的国际资源，其发展甚至在某种程度上取决于其国际化程度。因此，可以说海口市的国际利益巨大，开展城市外交的动力强劲。

三、海口市城市外交的开展及其特点

海口市的对外交往，就其目的来看，可以概略地分为“服务国家总体外交”和“服务地方经济发展与稳定”两个层面。前者主要包括配合中央外交主管部门，在博鳌论坛、金砖会议等重要外事活动中做好国宾的接待工作，以及在友城交往中积极开展地方援非工作等；后者则涵盖更为广泛，其中，在双边领域，友好城市外交是海口市外事工作的重点品牌。自1990年9月5日与澳大利亚达尔文市建立友好城市关系以来，截止到2011年12月，海口市已经与22个国外城市建立了友好城市关系，遍及世界各大洲。以友城交往为纽带，海口与国外友城开展不同层级的互访，推动各领域交流，树立了良好的城市形象；而在多边领域，海口市在2007年加入UCLG（世界城市和地方政府联合组织）后，于2010年继任UCLG亚太区理事会理事城市，并当选为UCLG世界执行局成员和理事会理事。2011年，海口还成为Metropolis（世界大都市协会）会员城市。此外，海口自2008年起，已经连续举办了四次“海口—东盟国家总领馆对话会”。除了多边与双边的外事工作，海口还积极引进海外高层次人才，在2009年4月创立了海口市海外智囊团，借助“外脑”建言献策城市发展设计规划⑥。

综合分析以上述而未尽的外事工作，不难发现海口城市外交有如下几个主要特点：

第一，城市外交服务经济社会发展的意识很强，促进作用明显。

一般说来，由于城市在外交领域不具备国家的主权属性，且我国地方政府落实中央以经济建设为中心的精神，以推动经济社会协调可持续发展作为工作重点，地方外事工作服务经济发展和社会稳定，应该是一个普遍特征。但是，因为国内各地区经济发展水平的不平衡、区位环境等因素导致的城市国际利益不尽然一致，且考虑到国家的外交布局有一个历史变化的过程，目前各城市外交工作的发展水平仍旧参差不齐，一些城市的外事工作还有很大发展空间。相较而言，海口市的城市外交比较充分地体现了“外交是内政的延续”这一论断：引智工作组建起海口市第一个海外智囊团，借“外脑”建言献策——建设轨道交通、主题公园、发展生态旅游等建议已经被列入海口市“十二五”规划；推广APEC商务旅行卡，方便企业走出去，促进其对外经贸交往；组织举办“海口—东盟国家总领馆对话会”，借这一定期的对话机制，寻求与华侨众多的东盟国家发展旅游、港口物流、现代高效农业等多领域的合作；借助友城交往和UCLG（世界城市和地方政府联合组织）、Metropolis（大都会）等国际舞台，推动并拓展文化与教育、经济与社会等领域实质项目等等外事工作品牌项目，有效服务了海口的发展。2012年7月20日，海口在广州举办了对外经济推介会，而这一活动由其外事侨务办公室负责推动，足见其外事工作的服务功能与服务理念。近日，海口市获得外交部首批授予的“服务国内发展突出贡献奖”，也是对此特点的有力佐证。

第二，海口市城市外交品牌众多，层次丰富有序。

“创品牌、树形象”是海口市外事侨务办的工作指导思想之一，这其中，打造地方外事工作品牌，既可以让精品外事工作有效传承下去，也可以构建展示地方对外形象的载体，是两个理念的核心所在。不难看出，前述众多海口市外事品牌，形成了层次丰富、清晰有序的整体结构，涵盖了外事有机体的方方面面。之前已经介绍了海口城市外交的双边、多边层次，事实上，虽然城市不能与国家进行对等交往，但海口外侨办在接待重要外国元首及其随行人员访问的过程中，也常常发挥主动性，把握机会介绍宣传海口的相关情况，为其他领域的进一步交流奠定了一定基础；从对外交流合作的领域来看，旅游、经贸无疑是发展重心，教育、医疗在合作中互相学习和促进，文化、体育等团体交流互访也十分频繁；在外事活动的参与者层面，既有城市领导者之间的高层互访，有各政府专门机构、民间团体的交流，也有不同城市市民间的互动。特别值得一提的是，城市外交工作不仅给海口市民打开了走出去进行教育交流、专业培训甚至就业的窗口，并提出了“外事+旅游”模式，还策划实施了“海南国际旅游岛·外国友人与我同行系列活动”，借助外国友人作志愿推广员宣传海口，助推国际旅游岛建设。

第三，在实践中注重总结工作经验、创新外事理论。

城市外交在我国乃至世界范围内，仍然是一个需要不断探索的新课题。特别是当前我国面临的外部环境多变，需要在新情况下应对的新挑战很多，这就要求各级职能部门有效地总结既往经验，努力汇聚形成可以指导以后实际工作的创新型理论。在中央放活地方外事工作的总体思路下，海口市提倡“大外事”模式，对内统筹外事、侨务、引智资源，对外协调各区和市商务、旅游、宣传、文体、教育和卫生等职能部门，形成了重视整体外事工作效果，重视促进推动各部门联动，重视外事工作的社会经济发展服务职能的工作思路和外交理念。新模式、新理念、新思路的形成，从研判如何协调中央与地方的外事工作诉求，在有限的资源中化解张力、实现共赢中得到了启示，从友城工作中挖掘经济与社会的配套项目时取得了经验，从全省、全市的发展需求中获得了指引。一言之，是在长久以来的外事工作中，深入领会中央外交思路，不断总结地方实践经验的过程中形成的。这些理论的循序渐进，持续创新，应可不断反哺海口市城市外交的具体实践。

四、对海口市进一步开展城市外交的建议

“十二五”期间，海南省将继续举全省之力，以国际旅游岛建设统领经济社会发展全局，打造开放之岛、绿色之岛、文明之岛与和谐之岛。这意味着作为省会城市，海口市的城市外交工作在海南省国际化的浪潮中将发挥更加显著的作用，服务经济和社会发展更加大有可为。站在新起点上，迎接新机遇与新挑战，把握国际国内两个大局，依据业已取得的成绩，针对其未来发展的方向，笔者对海口城市外交提出如下建议：

其一，海口城市外交的发展可以不断向下延伸，更加注重草根化。

更加注重草根化即是促进城市外交更加亲民。这意味着不仅要在外交目的层面为市民谋利益，还要在内容形式上与民众更贴近，促成市民更多地参与其中。当前，中央十分重视开展公共外交，这既得益于全球公民社会不断成熟的情势推动，也是我国更加注重社会管理、建设和谐社会的题中之义。公共外交的特点正是更加重视民间外事交往和公民个人作为外事活动的主体进行的互动交流，而城市外交则是公共外交的一个重要分支。城市作为与广大公众密切相关的中层行政单位，其外交工作应该在与公众息息相关的领域有序、广泛地开展。

如何让市民对城市外事活动“有感”，使外事主体不再局限于政府人员或政府机构，在利益推动和情感交互两个层面，海口城市外交都大有可为。海口市外侨办制作外事主题年历对市民分发，组织市民参与友城交往、特别是在友城交往中的教育合作和文化交流方面吸纳更多民众使其受益，延揽外国人做海南的对外宣传员等等做法，都取得了良好效果。在未来，可以考虑不断丰富形式，继续提高公民参与水平。例如，可以考虑与海口市青年志愿者工作实现联动，建立健全一系列配套保障机制，与团市委共同培养一批高素质志愿者（团体），促成青年志愿者参与、服务海口重要外事活动常态化。一方面，在海南进一步国际化的形势下，海口市的青年志愿者也需要面向国际不断提高自身素质；另一方面，城市外交需要公民参与，而海口市的外事行政资源也相对短缺，需要获得更大辅助。因此，在外事活动中向外界展现城市志愿者这张靓丽的名片，可以有效实现两者的结合与双赢。

其二，海口城市外交的发展可以不断向上拓展，逐步延伸至云端化。

云端化借用的是一个当下时髦的词汇，主要是指网络时代的数据共享和存储的云技术。网络时代，远在他方的人要了解海口，最直接的方式是通过互联网实现数字访问，因此，海口的吸引力可以是现实中的沙滩海岸，更可以是虚拟世界的3D动画，实景展示，人机互动。建造更生动，各部门网络窗口更协调的海口外事工作主题网站，将有利于城市外交点对点的宣传。

城市外交的数字化服务与网络虚拟社区建设，需要一定的智力支持和资源保障，建成远非一朝一夕之功。目前，可以先完善政府已有的网络窗口资源，并利用现有较为成熟的网络平台逐步加强与外界的数字化互动。对外侨办等职能单位的主页，要注意网上信息准确、及时的更新，并与上级和兄弟单位沟通，保持信息交互的同步；同时，利用海口市已有的一些全国知名的网络社区平台——如天涯等在国内外已有较强影响力的网络社区，开辟专门社区版块，扩大城市外交的影响力和知名度，动员更多的公民参与其中。

其三，海口城市外交的发展可以不断深入探索，继续加强理论化。

实践更新理论，理论反哺实践一直是海口外事工作的特点。在海口城市外交的进一步发展中，这个特点应该坚持并进一步加强。在对已有经验进行总结之外，海口市外事工作想要在新的发展阶段，保持创造性，就必须进一步加强理论的超前研究，紧跟时代发展步伐。笔者认为，这些研究可以依据理论视野分层进行：在全球层面，注重追踪全球公共外交相关理论的发展和国外其他城市在城市外交中的有益理论探索；在国内层面，注意探讨如何使中央与地方外事工作在具有一定张力的情况下，实现更大的共赢——地方将不仅满足于相对被动地服务中央外事，更要具备一定主动性，在可被允许的范围内积极作为，有效辅助中央的多元外交工作；在城市自身层面，充分了解各领域各部门的诉求，研判社会部门间及行政主体间资源进一步整合的可能，努力加强城市外交工作在内部的行政通畅性。总之，当前需要关注的理论热点很多，这些理论研究的突破，可以帮助一线外事管理者，不仅注意一地的诉求和利益，同时能在兼顾国际国内局势的情况下，作出政策判断。

草根化、云端化、理论化当是未来海口城市外交工作继续着力的重点。当然，此三个方面是相互联系的。举例来说，数字化社区正可以吸引更多的民众，特别是青年人参与到城市外交中来，也就加强了城市外交的活力，而理论研究无疑一直是任何实践的智力支撑和引导。

综上所述，笔者借对海口市城市外交工作的观察，分析了当前形势下城市外交对经济与社会发展的促进作用。虽然我国面临的国内外形势日趋复杂，但是经济发展的大局没有改变，外交多元化的进程仍在继续，趋势不断加强。因此，更加重视城市对外交往，拓展城市外交领域，维护并扩大城市国际利益，将不仅有利于拓展城市经济与社会可持续发展的国际空间，也将有利于推动国际社会向更加多元化、多样化的方向迈进。

注释：

①“城市外交”这一概念已引起广泛讨论并逐渐被外事部门和学术界普遍使用，如中国人民对外友好协会前任会长陈昊苏认为，城市外交是一种半官方外交，在总体外交中占有独特位置。参看陈昊苏《民间外交论》，相关学者观点参看龚铁鹰。《国际关系视野中的城市：地位、功能及政治走向》（《世界经济与政治》，2004年第8期）以及杨勇《全球化时代的中国城市外交：以广州为个案的研究》文章内容。

②值得注意的是，古希腊时期的城邦与我们目前的城市并不相同，它是涵盖城市和周围农村地区，具有一整套政治体制和朴素国家观念的某种政治实体，所以有的学者也称其为“城邦国家”。

③相关数据根据《2011年海口市国民经济和社会发展统计公报》以及《2011年海南省经济和社会发展统计监测结果》计算而来.

④需要特别说明的是，“一国两制”政策使香港、澳门作为特别行政区享有高度自治权，但该政策并不与国家的单一制相矛盾，“一国两制”的前提正是维护国家主权的统一和领土的完整。

⑤胡锦涛同志在第十一次驻外使节会议上发表重要讲话，指出公共外交作为总体外交的重要组成部分，是新形势下完善我国外交布局的客观要求，也是我国外交工作的重要开拓方向；杨洁篪也在《求是》杂志撰文指出，要努力开拓中国特色公共外交的新局面。

⑥以上内容根据近两年的《海口市国际交流大事记》总结得出。

[1]安东尼·吉登斯，周红云，译.失控的世界[M].江西：江西人民出版社，2001：9.

[2]中国国际友好城市统计[EB/OL].中国国际友好城市联合会网.http://www.cifca.org.cn/Web/YouChengTongJi.aspx.

[3]中华人民共和国宪法[EB/OL].人民网.http://www.people.com.cn/GB/shehui/1060/2391834.html.

[4]蔡定剑.宪法精解[M].北京：法律出版社,2006:17.

[5]海南省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[EB/OL].海南省人民政府网.http://www.hainan.gov.cn/data/news/2011/03/124176/.