关于对社区有需求家庭实施儿童托管服务的探讨

张书颖 杨 晨

（张书颖系北京政法职业学院社会法律工作系教授；杨晨系北京教育学院科研处教师）

党的十八大报告中指出：“加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。”这就要求，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城市社区服务功能，建立更加便民快捷的服务体系。

我国城市社区居委会是社会服务的组织者、协调者，应充分调动政府、市场和社会资源，提供多样化、多层次、便捷、高效的社区服务，以优质的服务建立起与驻区单位和居民的亲密联系，赢得广泛的信任和信赖。

一、实施社区有需求家庭儿童托管服务的必要性分析

（一）实施有需求家庭的儿童托管服务，是提升现代社区服务功能的新路径

从我国各地近三年来开展的社会服务来看：社区居委会的服务活动主要集中在老年人和寒暑假的少年儿童社会实践身上；政府购买的社会组织服务也主要集中在老年人、妇女、残疾人、流动人口、城市新居民以及个别社区的关于少年儿童的“四点半课堂”等方面。这使得社区社会服务的面还很狭窄，没能关注到更广大的上班族，尤其是家里有上幼儿园和小学低年级的儿童的年轻父母们因为工作或其它原因导致无法正常接送孩子上下学的实际困难。据不完全调查，现在90%以上的年轻父母们存在上述问题，尤其是双职工家庭表现的更为严重。多数家庭的解决办法是将一方老人接到家里或者雇佣钟点工来解决这个问题。即使这样，一旦遇到老人生病或保姆有事等各种情况也会使得双职工家庭正常的工作秩序和生活秩序被打乱，何况多数老人和保姆只能起到接回家中的简单作用，对于孩子放学后和父母下班前这段时间的安全和教育情况多数是属于疏于管理的，没能很好地利用这段黄金时间，切实解决这部分家长的后顾之忧。

（二）实施有需求家庭的儿童托管服务，是降低新生代生产生活压力的有效措施

众所周知，自我国在上世纪七十年代实行计划生育政策以来，第一代独生子女已经成为我国不容忽视的新生代的生产力，他们既是生产第一线的主力军，也是生产力再造的主力军。他们既承受着工作与竞争的沉重压力，同时也承受着赡养老人和抚育后代的生活压力，尤其是面对大城市生活成本的增加、居住空间日渐狭小，多数人在近乎于“蜗居”的状态下，为了一份工作的维持忽视养育后代的需要，还不得不将已经非常狭小的生存空间挤出来让给老人和保姆以照顾未成年子女，这既增加了生活经济成本，同时也挤压了精神空间。同时在劳累了一整天的情况下还要负责子女的课业辅导等工作，使得生活处于“压力山大”的状态下，这必然影响到工作、学习和创新能力，长久下去就会造成我国社会的生产力效率低下，缺乏在国际社会的竞争力。如能实现社区对“有需求家庭”的儿童托管服务，必将在很大程度上解决他们的后顾之忧，从而减轻新生代生活压力，促进整个社会劳动生产率的提高。

（三）实施社区有需求家庭的儿童托管服务，是整合社会服务资源和细化社会分工，促成儿童安全教育和健康成长的社会环境形成的必然要求

对“儿童托管服务”是崇尚“专业的人做专业事情”的价值理念，可以把有需求的家庭在社区层面进行调研，并把能提供专业服务的机构由社区居委会引入，搭建服务平台，规范服务内容，弥补一般家庭在教育上的不足。如果我国城市社区能全面普及“儿童托管服务”，可以在全社会范围内形成有“引导性”的主流的课后安全教育和成长环境，形成一个“家长安心、社区放心、社会齐心”的儿童托管环境，对我国下一代的健康成长增加一道厚重的“防火墙”。

二、社区有需求家庭实施儿童托管服务的基本范围

（一）关于“有需求家庭”的界定

所谓有需求的家庭可以分为以下几种类型：一是孩子已经上了小学，平日里在正常情况下，家庭能够有较为固定的人员承担起接送孩子上下学的任务，但对孩子放学后课业辅导、安全教育、良好习惯的养成等，因老人或保姆能力的限制无法满足家庭的这方面需要；二是有一部分上小学或者幼儿园大班的孩子家庭正常情况下上述需要都能满足，但遇到老人或者其他固定接送人员因病或因事临时形成的不能满足家庭的上述急切需要；三是某些上小学孩子的家庭因各种原因形成的经常性不能接送孩子上下学的情况，急需社会提供公益服务的帮助；四是对某些上幼儿园大班的孩子家庭因各种原因形成的经常性不能接送的类似情况。本提案中之所以把上幼儿园中小班的孩子排除在社工服务之外是从安全性和可操作性等角度综合考虑的结果。

（二）关于儿童托管服务的界定

所谓“托管”是特指那些专门需要孩子在放学后家庭或学校认为有必要在机构中接受社工服务的儿童，这种托管服务是有时间限制的，即所谓的“限时”性。其具体的含义是指社区居委会或社工机构承担的对有需求家庭孩子照料时间的约定，分为两个层次的内容，一是每天有固定的时间，即晚上放学后至家长正常下班的时间，一般最长为午后四点到六点，不可随意延长；二是根据有需求家庭的实际情况签订服务天数和服务类型。

综合分析，“儿童托管服务”，它不同于有些地区的“四点半课堂”。现在普遍流行的“四点半课堂”更趋向于课业辅导，是学校学习的延续。而对有需求家庭的儿童托管服务既包含对儿童的课业辅导，也包含儿童成长过程中的心理陪伴、良好习惯养成、人际相处、社会公德及城市融入等多方面内容的全方位社工专业服务。

三、社区有需求家庭实施儿童托管服务的主体选择

（一）社区居委会应成为组织者、协调者、资源的整合者和服务的监督者

本提案内容涉及到的是社区的公益服务内容，它不同于一般的“四点半课堂”，社区仅仅为社会组织提供方便即可，本项目要求社区居委会必须做好以下几个方面工作，才能把这项利民服务做扎实，真正免除家长的后顾之忧。

1.社区居委会作为组织者，应该做出细致的实施方案并向社区居民做好宣传工作。首先，要做及时掌握社区需求信息情况，建立社区服务目录，通过合适的信息发布渠道发布服务消息和服务内容；其次，要安排专人负责，明确服务的主体、服务的流程和服务的标准。

2.社区居委会作为协调者，要为有服务需求的家庭和愿意提供服务的社会组织以及辖区内的学校和幼儿园之间架起桥梁和纽带。现在多数家庭都是独生子女家庭，孩子成为家庭关注的核心，社会上也经常发生拐骗和虐待少年儿童现象，很多家长不放心把孩子交给陌生人，学校和幼儿园也不敢让固定接送人之外的其他人接走孩子，所以在沟通和保障机制短路的情况下形成了人与人之间的不信任，使得有需求的家庭和愿意提供服务的机构之间不能很好的合作，所以社区应该在三者之间建立良好的保障机制以确保服务顺利实施。

3.社区居委会作为资源的整合者，要体现本项目的志愿服务特点，使得本社区居民之间、家长之间以及居民或家长与社区居委会、服务站或社会组织之间构建起一个稳定的、顺畅的志愿服务链条，搭建社区学校、幼儿园与居民和社会组织的互信平台，组织丰富多彩的交流活动，为项目的顺利实施打下基础。

4.社区居委会作为监督者，要对社会组织和志愿者以及社区服务站相关人员提供的服务予以必要的监督，以确保服务安全与质量。尤其是在接送环节和对幼儿园小朋友提供服务的安全性上，来不得一丝一毫的马虎与大意。

（二）社会组织尤其是专业的社会工作机构应成为服务实施的主体

1.不能将“有需求家庭的儿童托管服务”与社区居委会、社区服务站的常规工作内容相混淆

（1）社区是现代城市社会的基本单元，也是实施社会管理、递送社会服务的基本平台。社区居委会是社区居民的自治组织，根据《中华人民共和国居委会组织法》和《北京市社区居委会主要职责》的有关规定其职责共有六大类33条，其中第四条是扶持和发展社区各方力量，积极推动社区的共驻共建；第五条是协助政府做好有关工作，提高社区服务水平；这里的四、五两大类中明确表明社区居委会要扶持和发展社区各方力量，提高社区服务水平。其中在目前很重要的一个方面就是扶持社会组织的发展，社区服务主要集中在公共事务和公共服务，对公益服务是组织、协调和引导。所以社区居委会下设的各委员会要明确自身的职责，不可越主代庖。

按照《居民委员会组织法》和中办［2010］27号文件精神要求，居委会主要承担依法组织居民开展自治活动、依法协助基层政府或者派出机构开展工作、依法依规组织开展监督活动等三大职责。具体而言，居委会要发挥好行政辅助功能，协助政府将社会管理和公共服务职能延伸到社区，确保社区居民最终受益；要发挥好民主自治功能，组织、推动和实践社区自治，提高社区的自我管理、自我教育和自我服务能力；要发挥好服务社区功能，将工作重心放在为民服务上，在服务中获得认可，赢得地位；要发挥好监督反馈职能，当好居民的“带头人”和“代言人”，维护居民的切身利益。

（2）社区服务站是新形势下首都社区建设的探索和实践，通过建设社区服务站，使政府在基层社会事务管理中更加标准和规范，在一定程度上减少了居委会的工作压力，促进了自治功能的发育。社区服务站作为专业服务机构，要在社区党组织和居委会的统一领导下提供专项服务，合理设置服务站业务事项、优化办事流程、加强规范化建设，发挥专业服务优势，提高服务质量。

社区服务站主要职责的七、八、九大类中明确规定社区服务站是对公益活动和便民服务活动的组织、培育和壮大。

通过上述分析，应该得出明确的结论：不能将“有需求家庭的儿童托管服务”与社区居委会、社区服务站的常规工作内容相混淆。

2.不能把“有需求家庭的儿童托管服务”交由企业按照市场化模式去运作

所谓企业，顾名思义，一般是指以营利为目的，运用各种生产要素向市场提供商品或服务，实行自主经营、自负盈亏、独立核算的具有法人资格的社会经济组织。如果将“有需求家庭的儿童托管服务”交由企业按照市场化模式去运作，必然形成以下几个结果：

（1）企业必然以追逐盈利为其目的，不但会使其变为收费的服务项目，而且收费额度会根据所承担的风险情况设立比较昂贵的标准。

（2）社区居委会无法对企业自主经营行为进行干涉，使其背离社会服务的本质，无法完成对其服务内容和标准的监督，同时也造成社会志愿服务资源的极大浪费，加重有需求家庭的经济负担，而且一旦出现闪失，后果不堪设想。

（3）使得项目的性质发生了变化，背离了社会管理创新以及增加社会福利投入的初衷，极大地弱化本项目设立的社会效益。

3.社会组织尤其是专业的社会工作机构的使命决定其必须成为“有需求家庭的儿童托管服务”项目的主体

社会组织尤其是专业社会工作机构，秉承“助人自助”的价值理念，恪守社工伦理道德和职业操守，以“做公益，学雷锋”为自己的行动准则，力所能及的去帮助需要帮助的人。因其机构的使命和价值所决定，他们提供的服务必然具有以下几个特点：

（1）注重社会效益，弱化经济效益，不收取或较少的收取服务对象的费用。从专业社会工作组织在北京发展的情况来看，目前很少有专业社工机构向服务对象收取报酬的，即使有收费情况发生，也是很低廉的，使社区居民感受到政府对民生和百姓需求的切实关注，利于构建社区邻里和谐的良好氛围。

（2）社会组织尤其是专业社会工作机构在提供服务时必然通过与社区居委会或服务站的工作人员进行良好沟通，并借助社区资源进行服务，自觉地接受社区居委会或服务站的监督。

（3）社会组织尤其是专业社会工作机构在提供服务时会使用专业的社会工作方法，建立志愿者队伍，用先进的理念提供专业服务，开展丰富多彩的活动，为孩子养成良好习惯奠定基础。

所以，非市场化运作和公益性服务成为社区有需求家庭儿童托管服务的鲜明特点。

（三）政府购买社会组织专项服务成为其特有的形式和资金来源

1.政府购买社会组织专项服务是我国社会管理创新的必然选择

中国社会管理创新的起源正是由于中国社会改革进程中遭遇的一些严重的社会问题，呼唤着政府和基层组织着力进行社会管理与创新，以化解社会矛盾，调动社区居民参与热情，提升社区自治能力，同时也是转变政府职能，构建新型社会管理格局，倡导以群众需求为导向，以基层社会服务为切入点的社会管理理念。而政府购买社会组织专项服务既满足了“小政府，大社会”的社会治理格局的需要，又解决了社区作为基层自治组织自身服务能力不足的问题，同时也适应了社区整合资源、拓展服务范围的内在要求。

2.“有需求家庭的儿童托管服务”的公益性目标决定了其必然由政府购买

近几年来，我国政府购买已经尝试利用专项资金向社会组织购买公共服务、公益服务和便民服务。以北京为例：北京市自2009年以来已经连续四年开展“社会组织服务民生行动”，主要围绕“扶贫救助、扶老助残、医疗卫生、文体科普、妇幼保护、服务三农、法律援助、支教助学、生态环境、促进就业”等关系民生的十大领域开展服务活动，采取政府引导扶持和社会化运作相结合的方式，整合社会组织公益资源，树立社会组织公益品牌。如：2009年北京政府部门购买社会组织服务5385项，全市给予社会组织各种项目补贴达5.79亿元；2010年，市政府购买300项社会组织公益服务项目列入为民办实事工程，市区两级投入1亿资金购买社会组织公益服务。所以，“社区有需求家庭的儿童托管服务”的公益性目标决定了其必然由政府购买。

综上，对“社区有需求家庭的儿童托管服务”的路径选择已经非常明了，其必然走向是由社区居委会搭台、政府专项资金购买、社会组织提供服务的特有模式。

［1］坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报，2012-11-18.

［2］中华人民共和国城市居民委员会组织法[Z].北京：中国法制出版社，1998.

［3］北京社区服务站职责[EB/OL].http://www.doc88.com/p-196104161663.html