基于SWOT分析的城市社区养老保障体系研究※

赵东霞

（辽宁师范大学，辽宁 大连 116024）

基于SWOT分析的城市社区养老保障体系研究※

赵东霞

（辽宁师范大学，辽宁 大连 116024）

我国已跨入老龄化社会，在“未富先老”的现实情境下呈现出新特征、新问题。选择社区养老是目前满足城市老人养老意愿和解决老人养老难题的理想选择。因此，本文利用SWOT分析方法，对社区养老保障的内部条件和外部环境进行研究，在剖析社区养老保障自身的优势、劣势和外部机会、威胁的基础上，提出创建社区养老保障体系的新策略。

SWOT分析；城市社区；养老保障

人口老龄化已经成为全球现象，给国民经济和社会保障带来巨大压力，是全世界很多国家面临的重要问题。即使是人均国民生产总值达到20000美元以上，物质积累雄厚的发达国家和地区也在积极探索解决人口老龄化带来的社会养老保障问题的战略。而我国进入老龄化社会时，人均国民生产总值约为1000美元，典型的“未富先老”，这无疑增加了破解老龄化问题的难度。本文对此进行了探索性研究，提出完善我国社会养老保障体系的新路径和有效策略。

一、我国人口老龄化的现状分析

1.老化速度快，人口数量大。20世纪70年代末，我国开始实行的独生子女政策使生育率长期保持较低的水平，而随着医疗技术水平的不断提高，公众预期寿命正不断延长，导致人口老龄化的速度比其他任何国家都要来得快。人口统计年鉴的数据显示，2000年前后，我国60岁以上人口的数量达到1.34亿，占人口总数的10.2%。2005年60岁以上老龄人口达到1.44亿，65岁以上老龄人口总数达8811万人。到2010年，我国60岁以上老年人口达到1.78亿，占到人口总数的13.6%。发达国家60岁以上人口所占比重从5%上升到10%，一般需要40年的时间，而我国老龄人口从 1982年的 4.9%上升到 1999年的10%，却只用了18年时间［1］。受计划生育政策的影响，未来老龄人口比重增长速度仍以较快速度发展。同时，受20世纪50年代和60年代两个生育高峰的影响，我国人口的规模已经由解放初的5.4亿上升到2010年第六次人口普查的13.70亿多，增长了近3倍。而这两个年代出生的人现在都已经进入老年化阶段，造成了庞大的老年人群。

2.未富先老。发达国家是先进入工业化，后进入人口老龄化，社会财富积累到人均大约1万美元的程度后进入老龄社会，是“先富后老”，有充裕的财力支持建立养老保险制度和医疗保险制度。而我国工业化还没有完成，在国内生产总值人均仅仅1000美元时，老龄化就提前来到，是典型的“未富先老”［2］。这样的结果是，国民经济将制约着老龄问题的解决，如无法满足养老金费用增多的现状，会出现巨大的资金支付缺口；医疗保障供给减少，支出增加，会出现老人看不起病的无奈；保险基金不堪重负，会出现老人的晚年生活无法得到保障等。

3.区域发展不平衡。我国先进入老龄化社会的是经济较发达地区，如上海早在1979年就进入老龄化社会，目前老龄化程度达到13.4%。此外，其他三个直辖市和浙江、江苏、山东、湖南、湖北、安徽、辽宁等省份也先后进入了老龄化社会。这在一定程度上缓解了我国欠发达地区养老问题的困难。同时，劳动力跨地区的流动将减小地区之间人口老龄化程度的差异。但是，如果劳动力从不发达地区流入发达地区的速度很快，也会衍生出新的老龄问题，如目前已经出现的留守老人、空巢老人的养护问题、城乡老人养老资源差异越来越大等问题。

4.家庭养老功能正在削弱。与西方国家代际关系不同的是，中国素来就有“养儿防老”的传统孝道观念，特别是农村老人依赖子女养老的现象特别普遍。但是受低生育率、人口流动、住房条件、家庭结构小型化、老龄化速度加快等因素的影响，老年社会负担系数正在上升，家庭照顾能力日益削弱。表现在：首先，传统上作为照顾老人日常生活主力的女性已大规模地进入劳动市场，这使女性为老人提供的照顾越来越少；其次，激烈的社会竞争使不少子女忙于打拼事业，无暇顾及老人的生活；再次，城市子女工作的流动性和农村劳动力外出谋生造成了大量的 “空巢老人”、“留守老人”。有关资料显示，我国目前至少有2360多万老年人独守空房，城市地区中49.7%的老人独自居住［3］，甚至很多农民工将年幼的孩子交付老人照顾，在得不到子女赡养的状况下还要为其照看孩子，晚年生活无法保障。此外，我国绝大多数农村老人没有养老保险、医疗保险，在丧失劳动能力后无基本生活来源，只能靠儿女赡养，而由于社会变革给新旧两代人在伦理道德、价值观念等方面造成的代际隔阂，“重小轻老”现象严重。有调查显示，52%的儿女对父母感情麻木，不赡养甚至虐待老人的现象时有发生［4］。

5.机构养老问题重重。机构养老就是老人生活在养老院、老年公寓，社会福利院等养老机构，除了得到基本的生活护理外，还可以享受到保健、娱乐等多样化的服务。调查显示，城市和农村分别有20.5%和15.4%的老年人愿意入住养老院［5］，而截止到2010年底，全国城乡有各类养老服务机构39546个，总床位266.2万张，平均每千名老人拥有床位数16.9张［6］。可见，对养老机构的需求和现实形成了很大的矛盾。主要表现在：首先，养老机构总量不足，供不应求。与发达国家平均每千名老人拥有床位数50张－70张，发展中国家20张－30张相比，我国养老服务机构有效数量不足，养老床位“缺口很大”，导致老年人“入住难”。其次，部分地区养老机构又面临养老床位空闲的状况。由于设施简陋，医疗卫生条件较差，服务项目内容单一，服务专业化水平低，社会覆盖面很小等因素，不能满足老年人多层次养老生活的需要，造成无人入住的局面。再次，缺乏竞争，政府对民办养老机构支持力度和优惠政策不够，资源主要集中在公办养老机构中，形成垄断。第四，地区发展不平衡，特别是城乡差异。农村的养老机构服务发展明显落后于其他地区，在养老机构的资金投入、人员素质、管理水平和服务质量方面都严重滞后，农村老人所享受的养老资源远远低于城市老人。第五，养老服务行业缺乏统一的行业标准，有关法律法规不健全。目前我国养老机构建设还处于无法可依的阶段，老年公寓引发的纠纷屡见不鲜，已经出台的相关法律权威性不足，缺乏基本的约束力和执行力。第六，从业人员素质低，缺乏专业知识，人员亟待培训，同时从业人员待遇较低，工作的价值认同感不强，对其服务质量缺乏评估标准。最突出的问题是专门技术人员严重缺乏。按照老年人与护理员的比例为3∶1来推算，全国至少需要1000万名护理员，但是目前全国老年福利机构的职工只有22万，取得养老护理职业资格的也仅有2万多人，不仅与我国几千万失能老人的潜在需求相比差距巨大，而且不能满足现有200万进入养老机构的老年人的护理需求。

二、社区养老保障体系的SWOT分析

（一）社区养老保障的优势（strengths）分析

社区养老保障的理念主要体现在两个方面：一是不使老年人脱离他所熟悉的社区，在本社区内为他们提供服务；二是动员社区资源，运用社会人际关系资源即社区支持体系开展服务。与机构养老和家庭养老相比，社区养老的优势在于：（1）符合中国传统思想。中国老人一直以来都受“落叶归根”传统思想的影响，希望自己的晚年生活能在家里得到全方位照顾，充分享受儿女亲情的温暖。社区养老继承了中国传统，能充分发挥社区的优势，使老人不离开自己的家庭依然能享受到全方位周到的服务，不仅生活环境熟悉，与周围的亲朋邻里仍能保持情感关系，而且还大大方便了子女的照顾，忙于工作的子女可以放心社区对老人健康和安全的保障，回家看望时在老人的住处就可以尽到孝心。对于 “空巢老人”、“留守老人”、“鳏寡孤独”老人也没有被亲人“抛弃”的心理压力，在子女不能达到完全赡养的情况下，社区养老可以实现老人的所有生活需求。（2）服务针对性强，适合各种老年人群。在社区内开展老人照顾，能够更好的了解老人各种情感需求和生活需要，有针对性地提供老人所需的多种多样的服务，避免有效供给不足、浪费资源的情况。如子女在家，就可以告知社区服务人员不必上门服务；需要家政服务，就不需提供心理疏导、情感慰藉服务；需要法律援助，就可以到社区咨询律师志愿者；需要医疗保健，就可以到社区诊所找医护人员上门服务。社区养老方式灵活多样，总会满足老年人的不同需求。（3）养老成本低，适宜所有老人的经济承受能力。一方面，我国正处在“未富先老”的状态，国家财力不可能短期内花巨资兴建大量的养老机构。而社区养老可以利用老人现有的住房条件，减少新建养老院的费用，降低硬件投入的成本；同时服务人员可以通过培训社区内下岗、失业人员来照顾老人，既解决了他们的就业问题，减少了劳力成本，又因生活在同一个社区彼此熟悉，可以更好的沟通情感，有安全保障。另一方面，成本低、社区养老的费用也会相应降低，再通过政府补贴可使中低收入的老人在家里就可以享受到与养老机构同样的生活照料，从而有效地解决了这部分老人的养老问题。（4）充分利用资源，促进经济增长。社区养老涉及到如家庭服务、医疗保健服务、文化娱乐服务等各个领域，与之相关的行业有商业、金融保险业、旅游业、教育产业、房地产业、信息咨询业等。这些服务行业能够有效发掘和利用社区内闲置资源，诸如低龄老人的“余热”、空房、生活设施、消费耐用品和便民利民服务等，刺激微小经济的发展，使其成为我国经济增长的又一主力军。

（二）社区养老保障的劣势（weaknesses）分析

社区养老服务近10年来才得到学者和政府的重视，在我国还处于初级阶段，老年人对社区服务的利用频度不高，社区养老保障与老年人的迫切需求仍存在着一定差距，具体表现在：（1）政府作用不力。在脱胎于街道式管理体制下的社区养老服务带有浓重的行政色彩，缺乏社区性，导致目前我国政府包揽或过多干预社区养老服务，社区没有自主能力满足居民的各种需求，从而使老年人更多依赖政府，缺乏参与意识，社区养老认同感和归属感降低。另一方面，社区养老服务的开拓和健全，需要非营利组织的积极参与，因为它能弥补政府组织、市场机制力量的欠缺或失灵，通过运用自身的资源和能力提供各种专业性的服务，满足不同老年人群的特殊需求。但政府对其培育不到位、投资社区养老服务的民间资本所应享有的相关优惠政策不完善。如鼓励民间资本开办社区老年公寓，一些减免或免征企业所得税、放宽注册条件、免交注册手续费、降低土地使用费等还不给力。（2）有效供给不足。随着生活水平和老年人基本素质的提高，老年人需要的照顾，不再仅仅局限于吃饱穿暖等生活照料的层面，而是扩展到精神慰藉、文化娱乐、社会交往、旅游出行等更多精神层面的需求。而受经验和资金的限制，目前城市社区服务和社区照顾却呈现服务对象少、服务项目单一的状况；政府对少数高龄、特困老人给予适当照顾，而对大量普通老人所需的设施服务（如日间照料中心、日间护理中心、社区活动中心）还没有建立健全；农村老人的社区服务资源更加匮乏，社区养老还处于空白阶段。（3）缺乏专业、高素质的服务人员。掌握专业养老知识的高素质养老服务员短缺和养老服务员队伍流动性大是目前整个养老服务市场的普遍问题。社区养老同样面临这样的难点。老人服务需求，既有生理性的，又有社会性的；既有物质的，又有精神的。真正为老年人提供比较好的社区服务，就要求实施这项工作的人员具有一定的专业素质，至少要了解老年人的心理，具有一般的病理知识、卫生知识，以及心理方面的慰藉知识。但是目前为社区老人服务工作的人员大多来自社区工作人员、居民骨干以及文化程度较低的下岗失业人员，虽然经过短暂培训上岗，但也仅仅了解点浅显的常识，社区居家养老服务队伍人员的专业素质还有待提升。

（三）社区养老保障的机会（opportunities）分析

社区养老之所以会成为适应我国国情和民意的养老模式，是由于它所面临的外部机会决定的。表现在：（1）人口老龄化带来的巨大的市场需求。人口老龄化和传统养老观念推动了社区养老服务市场的壮大，具有众多的潜在服务对象和广泛的发展前景。社区养老以其低成本、灵活多样的养老方式、符合老人传统观念、有针对性地满足需求等优势无疑会迅速成长，成为不可或缺的重要的养老场所。（2）政府的政策支持。2000年8月，中共中央、国务院发出的《关于加强老龄工作的决定》中明确指出，要加强社区建设，依托社区发展老年服务业，进一步完善社区老年服务功能，要鼓励社会力量兴办老年福利服务设施。2001年，民政部下发［2001］145号文件，决定在全国范围内启动“社区老年福利服务星光计划”，将彩票福利金的80%用于资助老年人福利。2010年温家宝总理在政府工作报告中提出要 “加快建立健全养老社会服务体系，让老年人安享晚年生活”。2011年2月民政部下发了《社会养老服务体系建设“十二五”规划》，致力于社会养老服务体系的建设。这些政策大力推动和促进了我国社区养老服务事业的发展。（3）国外先进的经验成果可供借鉴。如美国的社区服务和救助、日本的“老人回归社区”、英国的社区老人活动中心，都已经通过具体的实施而收到了较为显著的成效，这一方面印证了社区养老是世界各国都在追寻的必然选择；另一方面可以成为我国探索社区养老的宝贵经验。

（四）社区养老保障的威胁（threats）分析

虽然家庭养老功能弱化，但家庭养老一直是我国主要的传统养老方式，在相当长的时期内会继续保持，注重亲缘关系的老人们大都希望和子女生活中在一起。以上海市闸北区一项关于城市独生子女家庭养老的调查为例，被调查独生子女父母希望在家中养老的占70.9%；在社会养老机构（包括社区老年公寓、社会福利院、民办养老院等）养老的占5.4%；选择在家里养老的原因，不愿意离开儿女的占70.8%［7］。这些数据说明，老年人对家庭养老依赖性仍然很强，会占据一部分养老服务市场。机构养老虽然存在问题，但公办养老机构最大的优势就在于其资本优势。由于是政府出资兴建和运营，不存在自负盈亏的问题，导致公办养老机构的收费较低，价格优势使其在市场竞争中处于有利地位。同时作为我国最早的社会化养老方式，公办养老机构的发展相对成熟，其规范运营管理和日常护理常识等方面也积累了丰富的实践经验，在政府的政策和待遇支持下，专业的护理人员大多会选择公办养老机构，这些能够满足老年人对正规的管理和专业服务的需求，也成为老年人的选择之一。此外，越来越多的民办养老机构的介入，凭其质量、效率、服务多样的优势也吸引着老年群体的青睐，分割了一定的市场份额。这样竞争因素的影响会给处于成长期的社区养老带来挑战，使其发展面临威胁。

三、基于SWOT分析的战略选择

1.开发服务项目。老人生活照料服务主要体现在建立老年服务中心、照顾中心和家政服务中心，通过上门和日托等服务形式，为居家且需要帮助的老人提供日常生活方面的护理服务、生活照顾等，同时引导或激励社区组织开办银色产业，如设立托老所、老人食堂等设施，为老人提供优质、低价和专业服务。医疗保健服务依托卫生服务站为老人提供医疗、康复、护理和健康教育于一体的便捷就近的基本医疗卫生服务，完善上门医疗服务功能，在社区内为老人形成一个老年疾病预防、医疗和康复的三重功能医疗网络，实现健康老龄化。文娱旅游服务是老人不可或缺的精神文化生活，社区根据调查的老人实际需求状况，通过免费向老人提供活动场所和设施、组织日常文体活动、定期开展低价近郊游等方式，鼓励和提高老人精神文化参与度，实现积极老龄化。据调查，老人一般需要的权益保障服务主要有法律保护，通过开展法律咨询、调解、援助等活动帮助老人解决各种纠纷，依法处理和打击侵犯老年人合法权益的不法行为；除此之外是生活保护，帮助对生活失去信心和安全感的老人树立生活勇气，保护那些因重视身体健康容易上当受骗的老人。老人除了有物质和生活照料的需求外，还需要与人交流、谈心、读书看报等精神慰藉，社区要选派一些懂得心理知识的专业陪聊员，为老人，特别是“空巢老人”、“留守老人”提供一些积极的、引导性的、咨询性的服务和临时性的情感服务。

2.专业化管理。满足老人多方面需求的关键是要有一支能提供全方位高质量服务的专业化的服务队伍，这体现在职业的专业化和知识的专业化上。首先，着力培养从事社区养老服务工作的专业人才，通过高校或中等专业学校设立社区工作专业，逐步形成大学专科、学士、硕士及博士等多层次的学历教育系统，向基层社区输送专业社区工作人才。其次，高薪留住人才。通过政府专项基金、社区筹款等方式给予专业人才较高的待遇和发展空间，使其对社区服务有归属感和满足感。再次，培训从事社区养老服务工作的人员，通过开办社区工作专业培训班或进修班、聘请专家学者进行授课等方式，向服务人员讲授养老服务组织管理、老年心理知识以及老年医疗护理常识等内容，提高他们的知识水平和服务水平。第四，建立社区服务从业人员的资格认证制度，参与社区工作的人员必须要通过职业资格考试，获得职业资格证书，达到职业岗位的要求，才能就业上岗。第五，建立绩效评估机制，根据目前老年人最关心的生活问题，以家庭照料、医疗保健、文化娱乐以及维护老人合法权益、精神慰藉五大方面为主要内容，分别制定服务标准，提高服务品质，作为衡量服务人员的服务质量。此外，还需建立信息管理网络，主要保管社区中供给双方资料和提供相关信息。如老人健康档案、老人信息档案、管理和服务人员信息档案等。

3.资源保障。社区养老资源来自两个方面：一是物质性资源，如资金、设施的筹集和建设。在国家财力不强的现状下，采用社会筹集为主，政府资助为辅的方法较为适宜。政府主要为无支付能力的老人提供基本服务保障，投资兴建一些示范性老年公寓。鼓励社区内各企事业单位、社会团体和个人等社会各界对社区养老服务提供资金援助，特别是个体经济、私营经济进入社区养老服务，推动社区养老服务产业的发展，探索民办公助、公办民营等方式建立社会福利机构，鼓励民营、私人创办托老所、家庭养老院。此外，加强宣传，通过向社会呼吁、筹集捐款，捐物或提供无偿服务，如慈善会、红十字会、志愿者协会等慈善组织可以从社会募集资金来资助社区养老。二是制度性资源，通过制定优惠政策、制定有关法规和制度、运用激励机制等，对社区养老服务从根本上给予支持和保障。如减免一定的营业税，加快养老、医疗保险和社会福利制度改革、建立强有力的监督机制等。

4.养老产业化。依靠社区居委会的站、点和街道的中心平台，鼓励民间资本进驻，通过实地调查将养老服务内容逐步扩展到住养、入户服务、紧急援助、日间照料、保健康复、文体娱乐等多种项目，入户服务逐步覆盖家政、生活照料、送餐、陪护、陪聊等方面，为老人建立服务需求档案，使其由初级阶段的零散型、个体型走向集团化、规模化，充分发挥其辐射作用，创造品牌效应，从而使社区养老服务更具产业化特色。如上海、天津、济南等地通过设立覆盖全社区的服务求助系统，把各经营服务网点连结起来，在交流信息、调剂余缺、平衡供需等方面实现网络化、连锁化经营，以点带线，连线成面，从而实现规模经营、投入产出收益的良性循环，值得推广和借鉴［8］。

［1］［2］刘晓明.我国人口老龄化背景下社会养老保障体系存在的问题及对策［J］.中共济南市委党校校报，2010，（4）.

［3］中国老年人口状况调查：都市老人家庭近半是空巢［EB／OL］.中国人口网 ［2007－12－19］.http:／／www.chinapopgov.cn／rkzh／rk／rksh／t20071219－151122796.html.

［4］政协官员称农村养老是社保体系中最薄弱环节［2007－03－17］.http:／／news.qq.com／a／20070317／

［5］张鑫.老龄化趋势下机构养老问题研究［J］.现代商贸工业，2010，（17）.

［6］秦瑶.对目前我国机构养老现状的思考［J］.中国集体经济，2011，（7）.

［7］王婷婷.现阶段发展城市社区养老的制约因素分析［J］.党政干部学刊，2007，（6）.

［8］曾昱.人口老龄化与城市社区养老服务模式探析［D］.福建师范大学，2005：41

责任编辑 侯 琦

F320.2

A

1672－2426（2012）01－0052－04

赵东霞（1979－），女，辽宁师范大学管理学院讲师，博士，主要从事公共管理与社会保障研究。

※本文系辽宁省社会科学基金项目“辽宁老龄事业发展中的难点问题与社区福祉研究”（L10BRK003）阶段性研究成果。