服务型政府视阈下公共政策公共性的回归

徐敏娜

（中共丹东市委党校，辽宁 丹东 118000）

服务型政府视阈下公共政策公共性的回归

徐敏娜

（中共丹东市委党校，辽宁 丹东 118000）

公共政策是政府实施公共管理的重要途径，公共性是其本质属性。但在现实运行中，公共政策却由于政策主体自利化、价值取向两难化、问题认定偏差化和推行手段异化而偏离了公共性的要求，如何对公共政策进行矫正以促使其公共性回归成为重要课题。

公共政策；公共性；服务型政府

随着市场经济的深入发展、社会结构的深刻变化、公民意识的逐步觉醒，我国一直推行的传统管制型政府管理模式弊端频现，政府管理变革和创新成为当务之急。在现实需要的推动下，在理论和实践的双重影响下，服务型政府成为我国政府改革的重要方向和首选目标。

关于服务型政府的概念，学术界并没有统一的界定，但大致可以理解为：服务型政府以公民本位、社会本位为指导理念，以市场化、社会化为改革导向，以为社会和公众提供公共产品和公共服务为重要职责，以有限、责任、民主、法治、透明为基本价值，以公共利益的表达和最大化实现为伦理目标。这是一种根本区别于传统管制型政府的新型政府管理模式，更加符合我国当前行政生态环境的要求。

服务型政府的构建与公共利益的最大化实现密切相关，公共利益简要概括就是社会和公众的共同需要。在服务型政府建设中，需要将公共利益置于核心地位，实现好、维护好和发展好人民的公共利益［1］。可以说，公共利益是服务型政府行政活动的逻辑起点和价值归宿，最终需要通过政治系统输出物——公共政策来加以实现。公共政策是实现公共意志、满足社会需要的公共理性和公意选择，是规范、引导公众和社群的行动指南或行为准则，是由特定的公共权力机构制定并由社会实施的有计划的活动过程［2］。其本质要求恰恰也是追求具有明显公共性特征的公共利益价值取向。公共政策作为一种正式的制度安排，作为政府实施公共管理、维护公众利益的重要手段，应该也必须通过构建服务型政府的有利契机追求公共利益的最大化表达和实现，以有效矫正并最终回归公共政策公共性要求。

一、公共性是公共政策的本质属性

正如日本学者药师寺泰藏所指出的，“公共政策”的意思与其字面意思相同，即为“公共”而制定的政策。［3］公共性是公共政策的本质属性，这也可以从公共政策所必须涉及的几个要素：公共权威组织、公共利益、公正公平、公共问题、公共权力中得以窥见。

（一）公共政策制定主体：公共权威组织

公共政策的直接制定主体是公共权威组织，“社会公共权威是一个较为宽泛的概念，它既包括国家政府或执政党派，又涵盖宗教团体或宗族势力，泛指具有特殊权力，能够制定公共政策的政治实体。”［4］基于我国行政管理现实，公共权威组织通常被直观理解为政府。按照社会契约论的观点，公共权威组织是公众出于共同利益需要让渡个人权力的结果，其公共性体现在以下两方面：一是公共权威组织建立在公众“一致的同意”基础上的合法性，即在一定程度上它是代表公共利益的；二是公共权威组织是公选的社会上最大多数人利益的代表者，不能为私利而压制、歧视、损害部分社会成员的合法权益。因此，作为公共政策直接制定主体的公共权威组织就是根据其所代表的社会上最大多数公众的需要来制定公共政策，以实现公共利益最大化，具有鲜明的公共性特征。

（二）公共政策价值取向：公共利益

公共权威组织通过公共政策对某种社会价值和社会利益进行合理调节、分配、整合，最终服务和增进公共利益。公共政策以公共利益为价值取向，公共利益具有明显的公共性特征：一是公共利益是一个与私人利益相对应的范畴，作为共同体利益和公众利益，不是简单的个人利益相互叠加，而是一个社会整体的共同利益；二是公共利益具有社会共享性，即相对普遍的共同受益性，可以理解为它不是特定的、部分人的利益，也不一定表现出直接的、明显的“正受益”，正是通过这种社会共享性，公共利益影响着共同体内所有或绝大多数成员。公共利益是一切公共政策的出发点，公共政策一经产生就以公共利益为价值取向，其所蕴含的公共性特征也由此得以彰显。

（三）公共政策目标追求：公正公平

公共政策是政治系统为弥补市场缺陷、保证经济效率、维护社会公正公平而输出的一种正式制度安排，支持和保障社会公正、公平是公共政策的首要目标追求。公共政策在对公共利益进行合理调节分配和有效整合的过程中，既要合法又要平等。合法要求公共政策在内容上能够协调、平衡公共利益，能被公众所认可并接受；在形式上要求必须按照法定程序进行公共政策的制定、执行、评估、调整。平等要求公共政策既要统筹社会绝大多数人的共同需要，又要优先考虑弱势群体的利益诉求；既不能对特权阶层政策倾斜，更不能对部分人或群体持有政策歧见。公共政策正是在追求公正公平的过程中体现和维护了其公共性本质。

（四）公共政策指向对象：公共问题

公共政策因公共问题而起。所谓公共问题，是与那些“影响有限、只涉及到一个或少数几个人的”私人问题相对的“影响广（包括对不直接相关的人有影响）的问题。”［5］公共问题不是一般性的社会问题，只有涉及甚广影响较大时才能引起公共权威组织重视。由此可见，公共政策解决的是社会上绝大多数人而非个人的利益诉求，是社会共同体而非小集团性质的利益诉求，公共政策的指向对象——公共问题具有鲜明的公共性特征。

（五）公共政策推行手段：公共权力

公共政策的推行需要借助于公共权力。按照社会契约论的观点，公共权力是人们出于维护社会公共利益和维持社会公共生活秩序的需要，从个人权力中让渡出部分权力而形成的。公共权力来源于公众，公众是公共权力的所有者，作为一种大众的共同权力，它是一种“公意”的体现，凝聚和体现着公共意志的力量，公共权力的公共性有效地维护了公共政策的公共性。

二、公共政策公共性的现实偏离

从理论层面看，公共性是公共政策的应然属性，但在政治现实中，公共政策的公共性却发生了严重偏离，出现了政策主体自利化、价值取向两难化、问题认定偏差化和推行手段异化等现象。

（一）政策主体自利化

政策主体（主要指政府）自利化是指政策主体在推行公共政策、实现公共利益的过程中，也存在追求自身利益（政府利益）最大化的现象。“政府利益是由社会公共利益、政府组织利益及其工作人员的个人利益共同构成的复杂综合体。［6］”其中，政府及其工作人员对于自身利益不合理的诉求谓之政府失常利益，它在很大程度上折损了公共政策的公共性，且有不断扩张的趋势。主要表现为三个层次：从微观层面而言，政府工作人员存在自利化倾向，理论上客观公正地行使公共权力在现实中却演变为对政绩、薪金、职位等个人利益的追求。从中观层面而言，地方政府和部门存在自利化倾向，理论上服从国家利益分配格局在现实中却演变为对部门利益、团体利益的追求。从宏观层面而言，政府作为一个整体存在自利化倾向，理论上是公共利益的最高代表在现实中却演变为对特权地位、经济待遇的追求。在现实的公共政策过程中，政府已非纯粹代表公共利益，其客观存在的自利化倾向大大折损了公共政策的公共性本质。

（二）价值取向两难化

公共政策价值取向是指政策主体在公共政策制定过程中对所要遵循的价值准则的选择，其中，公平和效率是公共政策领域中最受关注的两种价值。公平可以理解为对政策资源的合理性配置，效率可以理解为对政策资源的有效性配置。理论上我们希望公平和效率两种价值能够相互统一，但在公共政策制定过程中，两者表现出的更多是相互对立。追求公平要求社会成员对资源的享有是无差别的，机会平等且结果平等。而追求效率强调的激励性差别资源分配机制必然会导致结果的差别。因此，就公共政策领域而言，选择公平在一定程度上必然会牺牲效率，而选择效率也会不同程度地损害公平。公共政策公共性要求公共政策以社会公正公平为目标追求，而现代公共管理又要求以效率作为首要价值准则，要求“效率优先，兼顾公平”，公平和效率两种价值取向的对立使公共政策公共性面临两难化困境，严酷的现实使公共政策公共性偏离了公平偏向了效率。

（三）问题认定偏差化

政策问题是指那些引起政府关注并纳入政府议程的社会问题。公共政策问题的认定，是一个政府在纷繁复杂的社会问题中进行选择的过程。理想状态下，政策问题的认定的结果应该是：社会公众普遍关注的社会问题确立为公共政策问题；被确立为公共政策问题的社会问题是社会公众最需要解决的社会问题。然而在政治现实中，首先，我国政策制定过程中利益表达与综合的主导形式是政策议程的 “内输入”议程，即在公共权威组织的积极关心和密切关注下，使特定的社会问题被纳入政策议程中。这种政策问题的界定过程是与政策直接制定主体和决策官员的价值、规范和利益冲突紧密联系在一起的，不可避免地带有主观性。其次，公共政策信息存在非共享性，一方面，公众不能掌握充分的政策信息，不能在同一信息平台上与政府平等对话；另一方面，有效沟通渠道的缺乏使政府难以获知公众真正的政策需求。因此，政策问题的认定受到政策主体主观性和信息非共享性影响而产生偏差，最终导致公共政策公共性出现偏离。

（四）推行手段异化

公共权力是公共政策制定过程中有效推进的重要手段和可靠保障。公共权力是公众权力让渡给政府的结果，是“公意”的体现。但在公共政策过程中由于法律制度的不完善，在监督不力的情况下，公共权威组织用社会公共利益的损耗换取自身失常利益的最大化满足，公共权力发生异化，并且导致寻租和腐败现象频出，严重削弱了公共政策的公共性本质。

三、服务型政府视阈下公共政策公共性的回归路径

公共政策作为政府实施公共管理的重要手段，作为一种弥补市场不足的制度安排，最终目的是维护公共利益，追求社会公平与公正，体现和承担社会责任。从服务型政府的视阈来看，公共政策公共性的回归是一个系统工程，服务型政府的构建为其提供了有效载体。

（一）在建设透明政府中，推进政策过程公开化

建设透明政府要求全面推进政府工作的公开透明，实现阳光管理、执法、服务、运作，最大程度维护和保障公众的知情权、参与权和监督权。首先，在理念层面要实行阳光行政，使政策过程公开化，减少政府暗箱操作行为，鼓励公众积极参与，以便在政策问题认定中将公共议程有效纳入政策议程；在政策方案拟定中弥补政府有限理性；在政策方案选择中克服集团利益和寻租行为；在政策执行中矫正偏差行为；在政策评估中对政策进行有效跟踪、创新和调整。其次，在技术层面要发展电子政府，为政策过程公开化提供技术平台和有力保障。电子政府能够完善公共政策的信息传播机制，确保信息的透明性、公开性，满足民意上达的需求，促进政府与公众顺畅互动，使公众有效参与政策过程，实施有力监督，确保公共政策公共性回归。

（二）在建设责任政府中，推进责任追究机制完善化

建设责任政府要求政府要对人民高度负责，对自身行为必须切实依法承担法律责任和道义责任。首先，建设责任政府要重视内部自律机制 （行政伦理）的建立。就政府官员自身而言，必须以加强美德教育为重点，提高道德操守和政治责任感，以实现公共目标为目的推行公共政策。就政府整体而言，必须以加强行政文化建设为核心，树立起为纳税人服务的观念，把公众利益放在首位，以追求公共利益为导向推行公共政策。其次，建设责任政府要重视外部他律机制的建立，完善行政责任追究机制。在公共政策过程中，为保障、维护和实现公共利益最大化，克服公共权威组织对非公共利益追求的倾向，必须追究公共政策决策失误的责任，公共政策制定对公共性损害的责任，公共政策执行偏差的责任，并真正做到有责必究，提高行政责任追究的刚性，确保行政责任追究机制切实发挥作用，实现公共政策公共性最大程度回归。

（三）在建设民主政府中，推进公民参与制度化

建设民主政府要求充分尊重人民的选择，无论是政府还是非政府层面，只要涉及人民利益的决策，都要充分保证人民的知情权和参与权，由人民进行充分协商后再作出决定。首先，建设民主政府需明确积极有效的公民参与是提升公共政策公共性的必由之路，缺乏公民参与的公共政策从酝酿到终止势必不能完全代表公共利益。其次，建设民主政府需建立、健全公民参与机制。要从总体上增强公民参与意识，在社会上普及平等观念、自主原则、责任意识、法制理念，广泛营造公民参与整体文化氛围；要针对公民参与制度性供给不足的现实，积极审慎地借鉴发达国家成熟经验，探索出符合我国国情的公民参与机制，从法律上明确规定公民参与的内容、方式、途径，使公民参与经常化、制度化、可操作化，从形式上丰富公民参与的手段和方式，拓宽参与渠道，保障参与畅通，在公共政策制定过程中，公民制度化参与与非制度化参与并举，实现公共政策公共性回归。

（四）在建设法治政府中，推进公共政策法治化

建设法治政府要求政府从决策到执行及监督的整个过程都纳入法制化轨道。法治政府是一个公共权力受到制约，有权必有责，权责统一的政府。在公共政策制定过程中，公共政策法治化的实质就是对公共权力的合理约束和对政策程序的适当规定。首先，完善以权力制约权力的内部监督机制，充分发挥人大、司法与纪检的监督作用。其次，建立以权利制约权力的外部监督机制，强化大众媒体、社会团体、公民个人等社会成员对公共权力的监督。在建立完善政府运行监督机制的基础上，积极推进公共政策法治化，对公共权力的运用实施有效监督，防止公共权力异化，增强公共政策公共性。

［1］邢华.论公共利益与服务型政府建设［J］.中国行政管理，2009，（7）.

［2］陈潭.公共政策学［M］.海口：海南出版社，2002.

［3］［日］药师寺泰藏.公共政策：政治过程（张丹译）［M］.北京：经济日报出版社，1991.

［4］谢明.公共政策导论［M］.北京：中国人民大学出版社，2004.

［5］王乐夫，陈干全.公共管理的公共性及其与社会性之异同析［J］.中国行政管理，2002，（6）.

［6］叶麒麟.公共政策过程中的政府利益分析［J］.甘肃行政学院学报，2006，（3）.

责任编辑 侯 琦

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1672－2426（2012）01－0073－03

徐敏娜（1985－），女，辽宁建平人，中共丹东市委党校教师，研究方向为公共政策。