国家在保障普通劳动者的权利中复兴——罗斯福新政劳工立法的启示

张建红

(重庆文理学院 公共管理学院，重庆 402160)

国家在保障普通劳动者的权利中复兴
——罗斯福新政劳工立法的启示

张建红

(重庆文理学院 公共管理学院，重庆 402160)

罗斯福新政劳工立法从法律和制度的层面保障了普通劳动者免于恐惧、免于迫害、免于暴力而主动争取权利的能力，使美国劳工群体可以通过真正属于自己的工会有组织有力量地合法展开工人运动，合理表达、适时实现同经济社会发展相一致的利益诉求，既不断改善了自己的境遇，也促进了美国经济的复兴。新政劳工立法的实践表明:没有国家和政府对劳工权利保护的有效行动，就没有普通劳动者利益和资本利益的共同增长，而所谓国家复兴也将无从谈起。

罗斯福新政;劳工;权利

发生于20世纪30年代的罗斯福新政对美国乃至全世界影响深远，其研究价值更是难以估量，以至后来不同历史时期，总有来自中外不同领域的研究者对此展开不同视角的探讨，其中劳工立法就是重要内容之一。比较而言，国外学界对新政劳工立法的研究比较深入，而我国学者的研究却大都从宏观调控、维护稳定、社会保障、扩大内需、促进就业等经济方面入手。这些固然重要，但笔者同意赵修义教授的观点“危机不仅仅是经济的”，并且以为新政劳工立法更加深刻的要义还在于阐释了这样的逻辑:国家与其坐以待毙地目睹自由放任的丛林法则导致权利失衡的野蛮倒退，还不如顺时应势地保障以劳工为主的普通劳动者权利，在彰显民众利益中走向文明复兴。因为，综观造成那场灾难的种种原因，普通劳工权益备受剥夺与抑制，即使在经济繁荣时期也日趋贫困的悲惨境遇导致财富过度集中、需求匮乏等等恰恰也是经济危机的重要原因，且罗斯福总统不惜二次新政誓将劳工权利维护到底，目的就是要切中要害、对症下药摆脱危机。

一、失衡的权利与国家危机

关于经济危机的原因，经济学界众说纷纭，但基本可以达成这样的共识:需求匮乏导致了危机的发生，而与实体经济脱节的金融市场则成了问题的爆发点。本文无意探索产生那场经济危机的原因，但罗斯福新政在劳工立法方面的浓墨重彩本身就雄辩地表明，经济危机与劳工问题紧密相联，不解决劳工问题就不能化解危机。事实上，早在危机前普通劳工群体孤立无援、任人宰割的贫弱状况和资本主义自由放任、竭泽而渔的发展模式就已经预示着危机的必然到来。

正如吉尔伯特菲特在《美国经济史》中所言，在上世纪20年代初，经济的不利因素就已出现:农业始终未从一战后的萧条中恢复，农民贫困，所谓工业部门工资水平较高的说法也掺了水，因为新机器把大批工人排挤掉了。在1920至1929年，美国工业总产值增加了50%，而工人数量却未增多，工农作为消费主力，其收入降低必然导致国家总需求减少。但是大量普通劳动者因为贫困导致的消费能力不足，却被按揭贷款、信用消费、分期付款所掩盖，加上股票、证券等金融业务的过度投机大大刺激了市场的虚假繁荣。“一方面，商业企业集中到更少的人手中，各类垄断非常普遍，‘做大做强＇成为主导的口号;另一方面，贫富差距急剧扩大。从1920年到1929年，这10年间企业主的收入成倍增加，而工人的周平均工资在10年间虽时升时降，却基本上没有什么变化。1929年为25.03美元，还不及1920年的26.30美元。顶层的平均收入是底层群众的630倍。1929年收入超过10万美金的2.4万个家庭的总收入，是600万个最穷家庭的3倍。失业、贫困、不安全感普遍存在。”［1］

面对悲惨境遇，众多劳工不是不知道抗争，也不是没有争取过应有的权利，更不是不知道要靠有组织的集体行动和力量才能增加胜算的几率，而是根本因为那时的劳工权利主体与资方权利主体在力量对比上已经严重失衡——软弱无力的劳工组织处处受到傲慢强悍的资方打压。艾伯特·布卢姆曾指出，“新政”以前，资方对劳工的态度，“一般说采取两种方式:一是严厉镇压工会运动;二是自己尝试改善工人处境。许多公司两种方式兼用，而且肯定地说，他们改善工人处境的原因之一，是增加工人对公司的忠诚，以便对付工会。个别公司或同业公会则通过庞大公共关系计划，运用工人间谍、黑名单、黄狗契约(工人与雇主订立的为取得与保持工作宣誓不参加工会的契约)、破坏罢工者、工贼以及……催泪弹与军火武器以对付试图组织工会的工人等办法，严厉打击劳工组织。对许多董事、总经理来说，工人是像机器一样的商品，他们对待工人也就像对待商品一样。”“对于这样的劳资关系，当时的政府由于实行自由放任政策，一般说是不管的;如果管，也是站在资方一边。”［2］比如，虽然早在1890年，美国国会就通过了《谢尔曼反托拉斯法》，限制资本垄断势力，然而，这个法律却首先被资方用来限制工会的发展。资方的律师争辩说，工会组织是对劳动力市场的垄断，阻止了劳动力市场的自由竞争。美国法庭也多次依据该法禁止罢工者阻止他人上班，并且要求工会赔偿资方因劳资冲突引起的损失。

总之，工会运动要么因资方从内部破坏、迫害而夭折，要么因保守政府的残酷镇压而停滞。失衡的权利主体必然导致失衡的利益冲突，乃至演变成大规模的社会动荡。因为普通劳动者总要生存，问题总要解决。当人们不能以合法的方式争得应有的权利时，必然在迫于生存的压力下本能地走上更大规模的强烈抗争。“1929－1933年，美国共发生了近3000多次罢工，罢工人数由90万增至156万。”［3］农民的抗议活动也此起彼伏，暴力事件层出不穷。更危险的是，在大危机的混乱状态中，美国的法西斯势力蠢蠢欲动。可见，当时的美国不仅仅是在经济方面遭遇到严重危机，还陷入了社会、政治、信仰的多重危机中，标榜自由民主的资本主义正站在十字路口。

二、新政与有尊严的权利

1933年，危机的转机终于到来。民主党人富兰克林·罗斯福就任美国第三十二届总统。他清楚地意识到，“饥肠辘辘的、衣衫褴褛的劳动大军不仅很难为它(资产阶级)带来高额利润，连它自身的生存也会受到威胁。”［4］因为，能够推动经济发展的巨大消费需求其实来自劳工大众这些普通劳动者。但长期以来，在政治和经济的双重打压下，他们尊严尽失，“居室简陋，恶衣恶食”，在与既得利益集团的斗争中屡屡处于下风，很难自己改变自身悲惨的境遇。与之紧密相联的是，固化的畸型经济利益结构无从打破，既得利益集团与经济强权的垄断和控制已严重窒息了社会发展和经济活力，国家危机日益严峻。现在，是该以国家和政府的力量扭转这种局面的时候了。他说:“在现代文明社会中，政府对公民负有某些义不容辞的责任，其中包括保护家庭和住宅，建立一种机会均等的体制，以及对不幸的人提供援助。”［5］12为此，罗斯福就任总统伊始便大刀阔斧地推行新政。一方面大力整顿银行业、稳定经济、恢复生产，另一方面为普通劳动者提供大规模的国家救助和帮扶，如，成立劳动促进委员会，为失业者提供就业岗位;组织民间资源保护队，招募年轻人保护国家自然资源;设立田纳西河流域管理局，吸纳大量劳动者修建堤坝、疏通河流、植树造林和在南方修建水电站等。这些，不仅在短期内提供了大量的工作岗位，而且采用以工代赈的方式，让受助者通过劳动体面地解决生存危机，保证了他们的尊严。

不过新政的丰富内容远非于此，罗斯福和他领导的政府对大危机有着更为深刻的洞见和体察。从一开始，新政就不仅仅是疗救资本主义的外伤，而是渗透进它溃烂的躯体。关于这一点，马克思主义者基本认同这样一个道理:资产阶级和无产阶级的矛盾是资本主义社会的主要矛盾。罗斯福当然不是马克思主义者，但他知道，美国的溃烂正是始于这种矛盾激烈冲撞导致的极度不公平。长久以来，这种不公平已经赤裸裸地表现在放任资本肆虐形成的经济专制和它对普通劳动者的经济奴役上。对此，罗斯福指出:“对这样一种经济专制，美国公民只有求助于有组织的政府权力”，迫使既得利益集团“在必要的地方牺牲这种或那种个人利益，通过相应的自我克制来谋求普遍的利益”，如果“他们拒绝合作来谋求公益，政府则出面加以限制”。［5］12基于这种理念，1933年6月16日，新政颁布了《全国工业复兴法》。该法规定了各企业的生产规模、价格水平、市场分配、工资标准和工作日时数等。要求资方保证最低工资、最高工时与改善劳动条件，资方不能干涉工人组织工会和行使集体谈判权，也不能以加入公司工会作为雇佣条件。《全国工业复兴法》保护工人有组织、有力量、有尊严地合法争取权利，为千千万万普通劳动者带来希望，尽管其被保守的最高法院裁决违宪，但罗斯福政府保护劳工权益的立法并没有停滞下来，在第二轮新政中，一些操作性更强的劳工保护法律被制定出来。1935年初，罗斯福在国情咨文中指出:“尽管我们作了努力并发表了谈话，但我们还没有清除享有过多特权的人，也没有有效地提高无特权者的地位，这两种不公平现象阻止了幸福的实现。”［6］116—117因此要以社会正义为目标按照美国传统和宪法精神实行变革。美国人民要求断然放弃那种通过过分得利以攫取财富，从而使私人权力足以阻止整个社会进步的思想。同年6月，罗斯福在国会两院领袖会议上拍着桌子强势要求国会迅速行动，支持政府更加系统地进行全面改革和制度建设。在紧迫的情势下，仅1935年国会就通过了后来对整个西方社会都产生了重要影响的两部法律。一是《全国劳工关系法(瓦格纳法案)》，该法重申了被联邦法院否决的《全国工业复兴法》中劳工权益保护条款，并要求企业雇主承认工会，政府监督工会选举和企业用工不公平问题，支持工人通过工会进行集体谈判。二是《社会保障法》，该法旨在提供“防范重大生活灾害的保障”，以“关注人的需要，同时为美国提供更加健全的经济结构”，其开启了西方福利制度的基本体系。1936年，罗斯福在大选中再次以绝对优势的多数选票和选举人票赢得连任，民主党也在国会中获得了更多席位。获胜的罗斯福和民主党更加坚定地推行新政，维护劳工权益，改善美国经济利益结构。1938年6月25日，政府颁布了《公平劳动标准法》，规定了最低工资标准和最高工时制度，以利于人力资源的最大限制和节约利用，从而使普通劳动者都有可能共享美国经济发展成果。这正如他日后所明白揭示的那样，“所有的人”，都有权“从事有益的工作和获得酬报”，“保障自己和家庭在生活上过得去”。［5］467

综上所述，如何保障劳工权益以让普通劳动者更有尊严一直是贯穿于罗斯福新政始终的问题。事实上，新政捍卫普通劳动者有尊严的权利也是标本兼治，既通过直接救济、社会保障和提供工作机会的方式满足劳工群体起码的生存权，也通过立法和政治改革有序规范并切实捍卫普通劳动者联合起来争取合理权益的权利，尤其是后者更为至关重要。正如劳工关系法颁布后，罗斯福自己所言，“除了《社会保障法》之外，它大概是这个国家或者是任何国家为了工人的利益而采用过的法案当中最有远见的一项计划。”［6］118因为它从法律和制度的层面保障了普通劳动者免于恐惧、免于迫害、免于暴力主动争取权利的能力，使美国劳工群体可以通过真正属于自己的工会有组织有力量地合法展开工人运动，合理表达、适时实现同经济社会发展相一致的利益诉求，既有利于不断改善自己的境遇，客观上也有利于实现整个社会相对的权利平等和利益平衡，最终形成一个国家健康发展所必需的安全经济结构。

三、权利保障与大国复兴

毫无疑问，任何国家的发展和复兴都需要安全稳定的环境。可是，出于对破坏稳定的担忧，一些人总是习惯于将矛头指向多数人的劳工大众，因为他们往往更倾向于通过游行、示威、罢工、群体运动等表达诉求。诚然，失去控制的劳工运动会像导火索一样引发动荡与不安，但霸道的既得利益集团看似平静的暗箱操纵同样会带来巨大的灾难，甚至它本身就是动荡的根源。动荡起于不安，不安源于不稳，不稳则是因为社会中存在着利益的严重冲突和失衡。所以，国家治理问题归根结蒂是如何在普通利益群体与既得利益集团之间作出中道的权衡，而不是简单的压制表象。

20世纪30年代，面对因危机逼迫而发生的退伍军人反抗运动，胡佛总统派出的是联邦军队，罗斯福总统派出的却是他的夫人和夹肉面包，迥然不同的两种方式源于二人不同的治理理念。胡佛是顽固的社会达尔文主义者，反对政府干预经济和联邦救济，企图让地方政府、工业界等“负责”自愿救济。他丝毫没有意识到自己作为商业部长时实行的自由放任政策，已经使美国垄断利益集团发展到了极端，严重受损的普通劳动者的悲惨状况也已不是简单的施舍式救济就能改变的，而贫困的劳工大众如果得不到有效保护将会引发更大的混乱。关于这些，罗斯福显然睿智得多。他主张:为了克服当前经济危机，要关心和寄希望于那些压在“经济金字塔底层的被遗忘的人”。并谴责那些大资本家及其代理人，说:“他们只知道追求私利者一代的法则，他们没有远见，而没有远见的人必将灭亡。”对此，“政府必须迅速干预并保护公众利益”。可见，“罗斯福就任总统时有一个明确的新政方向，即大力加强国家对社会经济生活的调节与管理，要求限制垄断资产阶级与改善广大工农群众和小资产阶级的处境。”［7］在政府保护下，美国立足于平衡劳资双方的权利关系，通过社会救济条例、经济法规、劳资关系法案、社会保障法案、公平劳动标准法等措施，极大地保障了美国劳动人民的权利，工人阶级和工会比以前有了较多的自由。美国工会组织得到极大发展，1933年全美工会会员不到300万人，1939年已达900万人。工会组织冲破了行业界线，建立起有利于吸收广大蓝领工人的产业工会;还冲破了基础工业大资本家阻碍工会发展的壁垒，使工会运动大规模地进入钢铁、汽车等基础工业。［8］随着工会组织的不断壮大，工人运动积极发展，美国劳资力量的对比发生了变化，资方对劳方的剥削在方式与程度上也发生了变化。垄断资本再不能恣意妄为，而是被迫限制其过分剥削行为，承认工会权利，增加工资，提高工人购买力，并部分地致力于实现工业民主。事实证明，美国工会组织的壮大和工人运动的发展不仅没有引发人们惯常担心的革命，相反，它将工人运动合理地纳入到法律和秩序的范围内并有效发挥积极作用，部分地改善了普通劳动者的生活困境，使国民经济免于彻底崩溃，社会也在劳工和资方的双赢中恢复了生产力，并为二战的胜利奠定了坚实的经济基础。如果美国工业生产指数以1929年为125计算，1932年只有58，1936年则回升到121。工人失业人数比1932年减少了一半。国民总收入1929年危机前是1044亿美元，1933年为740亿美元，1937年恢复到1090亿美元……新办的工程和福利事业共有3万项以上，全国新建了10%的公路、35%的医院和65%的学校。［9］到1939年，美国的工业生产水平创历史新高，农业生产保持稳定，农民收入有所提高;对外贸易趋向活跃，失业人数减少，人民生活水平得到恢复和改善。1940年，美国国民收入基本恢复到大危机爆发前的水平。

尽管，后来人们对新政的评价褒贬不一，但即使是它的批评者也不得不承认是罗斯福新政阻止了美国走向彻底崩溃。的确，以劳工立法为重要内容的罗斯福新政不独克服了30年代经济危机，还奠定了战后美国经济可持续发展的可控福利国家模式。罗斯福执政伊始就坚决地主张公民的政治经济权利，认为联邦政府有义务保障公民“免予匮乏的自由”，即必须以国家之力保障公民的就业权、受教育权、就医权、合理收入权、公平竞争权等等。它关于劳工权利的立法保障对美国以后的劳工政策产生了深远影响，如杜鲁门的公平施政，肯尼迪、约翰逊的民权政治以及卡特的人权运动等都体现了国家自觉重视平衡社会利益关系的思想。这些均为普通劳动者的权利成长注入了强劲的生命力，使美国民众可以适时共享经济社会发展的繁荣成果。从那以后到现在，美国普通劳动者的工资收入一直随着物价水平逐步攀升，其工资水平并非由政府制定，而是由工会组织通过集体商议、仲裁，最终以看得见的方式实现。自从集体谈判成为法律以来，美国的罢工事件不断减少。今天的美国只有极少部分劳资冲突导致罢工，大部分都是在谈判桌上解决的，这些都应归功于新政对劳工权利的立法保护。不过应当强调的是，美国政府注重保障劳工权利并不意味着可以随意侵犯资方的利益。相反，资方同样可以组建自己的联合会、协会，通过院外活动等方式捍卫自己的利益，这是他们和劳工一样受到平等保护的自由和权利。劳工权益的不断增长最终造就了美国庞大的中产阶级队伍，使美国国民的消费力和国家的生产力相匹配，经济持续发展，社会平衡稳定。与此同时，由于强大的工会压力和政府在劳资关系上的强力推动，资方不得不最大限度地发挥企业家精神，开拓创新，积极采用新技术，转变经济增长方式，降低非劳动力成本，提高效益，努力实现美国企业的真正成长。而这一切都有利于美国逐步发展为民富国强的超级大国。

结语

以上对罗斯福新政劳工立法的分析表明:没有国家和政府对劳工权利保护的有效行动，就没有普通劳动者利益和资本利益的共同增长，而所谓国家伟大复兴也将无从谈起。他山之石，可以攻玉。实现中华民族的伟大复兴是我们正在努力建设的事业，虽已取得举世瞩目的成就，但发展中也存在许多问题。当前我国普通劳动者收入偏低的现实已是制约国民经济健康发展的关键因素之一，党和政府高度重视，已经颁布的新《劳动合同法》和《企业劳动争议协商调解规定》便是对该问题的积极回应。可是“徒法不足自行”，根据经验和业已存在的事实，要将法律文本中的权利落实为现实中的权利，我们要破解的难题还有太多。特别是“有些领域，社会上层所形成的‘利益圈’环环相扣、层层联结，形成一种‘权贵主义’的社会结构态势，‘权力资本化’和‘资本权力化’共存，左右着社会秩序的建构，而社会中下层权益却屡遭侵蚀，形成资强劳弱、官强民弱、上强下弱的阶层关系”。［10］在这种状况下，改变普通劳动者命运的努力注定要有如罗斯福新政般大刀阔斧、壮士断腕的勇气和魄力。

［1］赵修义.危机不仅仅是经济的，也是社会的和观念的［J］.探索与争鸣，2009，(9).

［2］刘绪贻.罗斯福“新政”、劳工运动与劳方、资方、国家间的关系［J］.美国研究，1992，(2).

［3］王斯德.世界现代史［M］.北京:高等教育出版社，1988:318.

［4］吴必康.英美现代社会调控机制［M］.北京:人民出版社，2001:190.

［5］罗斯福选集［C］.关在汉，译.北京:商务印书馆，1982.

［6］刘绪贻，杨茂生.美国通史(第5卷)［M］.北京:人民出版社，2003.

［7］刘绪贻，杨生茂.富兰克林·D·罗斯福时代(1929－1945)［M］.北京:人民出版社，1994:71.

［8］刘绪贻.20世纪30年代以来美国史论丛［M］.北京:中国社会科学出版社，2001:202.

［9］黄安年.罗斯福新政的地位和阶级实质［J］.北京师范大学学报，1982，(4).

［10］赵慧珠.协调阶层关系:构建和谐社会的重中之重——访著名社会学家、中国社会科学院荣誉学部委员陆学艺研究员［J］.中国党政干部论坛，2007，(2).

【责任编辑:张亚茹】

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1002－7408(2012)09－0110－03

张建红(1979－)，女，湖北枣阳人，重庆文理学院公共管理学院讲师，政治学硕士，研究方向:人民代表大会制度、宪政与公民的权利。