村民民主选举的法律问题研究

陈纯柱 韩 兵

村民民主选举的法律问题研究

陈纯柱 韩 兵

在村民自治视野下，村民有“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”的权利，有管理村里事务和决定村里重大问题的多种权利。在这些权利中，其中最重要的权利就是村民的民主选举权，它是村民自治重要的前提。从20多年的实践来看，村民自治工作虽然取得了很大成绩，但也要指出，村民民主选举在我国还是一个年轻的民主制度，在法律设计上还有很多缺陷。搞好村民民主选举，法制建设刻不容缓。用法制规范民主选举的程序和方法，用法制解决和处理好村民民主选举中的宗法家族势力影响问题。加强村民法制教育，保障村民民主权利。

村民;民主权利;民主选举;法律规范

村民民主选举的法律问题一直是村民自治研究中一个重要问题。在20多年的实践中，这个问题长期困扰着村民自治的健康发展。为了保障村民民主选举权的健康运行，必须从多方面进行法律规范。有权利就必须有救济，没有救济的权利是不完整的权利;村民的选举权和被选举权更是如此。〔1〕只有这样，村民民主权利才能有效行使。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》指出:近年来，村民委员会选举工作在全国各地农村深入开展，对保障村民实行自治、发展农村基层民主发挥了重要作用。但也应看到，有的地方村民委员会选举竞争行为不规范、贿选现象严重，影响了选举的公正性;有的地方没有严格执行村民委员会选举的法律法规和相关政策，影响了村民的参与热情;有的地方对村民委员会选举中产生的矛盾纠纷化解不及时，影响了农村社会稳定。〔2〕本文就村民民主选举的法律问题作一些探讨，以引起更多的学者关注。

一、村民民主选举的本质和合法性依据

村民自治是中国农民的伟大创造，是中国民主政治的希望工程。在村民自治中，村民的民主选举是村民自治工作的基础。只有把村民的民主选举搞好了，才能为村民自治健康运行提供重要的前提。

第一，村民民主选举是现代民主的重要诉求。民主，从国家形态来讲，是指人民的统治。作为国家形态民主的重要形式就是管理者必须实行人民的选举。人民真正拥有选举权是现代民主国家的重要内容和标志，也是人民当家作主的重要体现。什么是选举权呢?我国《宪法》第三十四条规定:“选举权是指公民选举代表机关代表、国家机关公职人员的权利，它也包括公民被选为代表机关代表和国家公职人员的权利。”村民自治虽然不属于国家形态上的民主，而只是社会意义上的民主。一方面，它在理论上表现为社会成员对社会管理权力的满足程度的一种内在要求;另一方面，它在实践上表现为社会委托不同的成员去负责不同的社会工作。人人受社会委托而参与对社会的管理，人人又都向社会负责，接受社会的选择。这种社会意义上的民主和国家形态的民主一样，它是以民主作为构建的基础，因此，它必须体现村庄内多数人的意志。这种体现村庄内多数人意志的民主包含着一个重要内容就是村民的民主选举，它是村民自我教育、自我管理和自我服务的重要体现，也是现代民主在社会形态管理方面的重要标志。在村民自治视野下，村民民主选举是农村基层民主的重要内容，是村民的最重要的民主权利。搞好村民民主选举是现代民主的重要诉求。

第二，村民自治的本质和村民民主选举的合法性依据。我国《宪法》和《村民委员会组织法》对村民民主选举作了很多原则性的规范。这种规定指出了村民自治的本质，即村民自治是村民自我教育、自我管理和自我服务。我国现行《宪法》第111条对村民自治的性质和村民民主选举作了规定: “城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会主任、副主任和委员由居民选举。”《村民委员会组织法》第2条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”我们认为，我国《宪法》和《村民委员会组织法》对的规定，明确指出了我国村民自治的本质，并为村民选举指出了合法性依据。村民自治本质决定了村民民主选举的性质，村民的民主选举是实现村民自治的重要一环，它是人民当家作主问题在农村基层民主中的重要体现，也是我国民主法制在新形势下的重要进步。同时，也要指出，村民民主选举不仅仅是村民委员会的选举，还应当包括村内的一切选举工作。比如按照《村民委员会组织法》的规定，村民民主选举除了村民委员会的选举外，还可能有村民代表选举;在有些地方还可能发生《村民委员会组织法》第25条规定的村民委员会下属治安保卫、人民调解、公共卫生等委员会的选举和村民组长的选举。所以，从本质上说，村民民主选举涵盖村内所有的选举，是村民自治体内部的选举，村民民主选举是村民自治的重要前提。

二、村民民主选举在实践中的法律缺失和制约因素

江泽民指出:“要积极推进农村民主制度建设，完善村级民主选举制度、村民议事制度和村务公开制度，让农民群众依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活。”〔3〕从村民自治20年的实践来看，总的情况是好的，它推动了农村基层民主政治的发展，使我们在民主法制方面迈出了重要的一步，有很多好的经验值得总结。但是，由于我国是一个有2000多年封建传统的国家，在这样的国度里，封建的等级特权比较多，民主法制意识薄弱。村民自治工作虽然取得了很大的成绩，但也要指出，村民民主选举在我国还是一个年轻的民主制度，在法律设计上必然还有很多缺陷。这正如民政部长李学举指出的“有的地方村委会选举竞争行为不规范，贿选现象严重，影响了选举的公正性;有的地方没有严格执行村委会选举的法律法规和政策，影响了村民参与热情;有的地方对村委会选举中产生的矛盾纠纷化解不及时，影响了农村社会稳定。”〔4〕

第一，现行法律缺乏对民主选举准备阶段的规制。选举准备阶段的设计非常重要，它直接涉及到选举的健康运行。在选举的准备阶段就通过一定的方式规范候选人的竞选行为，既要发挥候选人的民主权利，又能把竞选行为纳入规范化的轨道。选举前的准备包括对选举领导机构和工作机构的设立、选举教育和培训工作、选举方案的制定、选举时村民领票、写票、投票、唱票等环节的设计以及怎么来规范候选人的竞选、“竞选纲领”的审查等等，都需要制度设计。而目前这一系列的制度设计都还不规范。《村民委员会组织法》和中办国办《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》虽然提出了一些要求，但还没有制度性的规范，造成一些地方村民民主选举混乱，村民无所适从，候选人不知道怎么竞选的情况。有的候选人提出自己的施政纲领很不规范甚至相当部分是有违村民自治要求的，有的候选人为了拉选票，承诺当选后不搞计划生育、多分宅基地、多分发集体财产;有的承诺当选后要做慈善事业、公共事业，当选后这些承诺又往往没有兑现。由于法律法规并没有规定候选人必须把自己的竞选纲领书面递交选举委员会审核，这些承诺即使违法违纪或者不能实现也不用承担责任。

第二，民主选举工作机构的建立不规范。选举机构是保证民主选举有组织、有领导地进行，选举工作依法健康展开的组织保证。但一些地方在建立选举工作机构的时候，却出现领导不重视，随意确定机构的领导人选，使选举工作缺乏组织保障。选举程序规制问题不完善。现代民主政治运行的重要标志，就是必然有合理的程序规范。民主选举作为现代民主的重要诉求，如果没有科学合理的程序，民主选举只能停留在理论的设计上，流于形式。村民民主选举作为一种农村基层民主的重要内容和事项，必然有法律程序保障，否则，村民的民主权利也是一纸空文。但目前的《村民委员会组织法》却对村民民主选举程序缺乏详尽的规定，给民主选举留下了许多法律的空白和漏洞。

第三，对民主选举中选民登记缺乏科学的规范。选民登记是确认村民有无选举权和被选举权资格的一项严肃而重要的工作。《村民委员会组织法》虽然对选民资格作了三个方面的规定:即年满十八岁;是本村村民;必须是法律规定享有选举权和被选举权的人。由于现在的流动人口大，组织、统计和审查相当的困难，有些地方就出现组织力度不大、审查不负责的情况;有的选举出现走过场的现象，一些选举在形式上表现出既合法又合程序，但事实上因选民对各个环节的了解和参与程度不够，存在着相当多的盲目投票和符合条件的又没有投票的情况，造成了选举结果的不公正性和公平性。

第四，村民民主选举中村委会候选人的提名缺乏科学规范。《村民委员会组织法》第十四条规定:选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额。这种规定提出了村委会候选人的条件有两个:一是必须由本村有选举权的人提名产生;二是差额选举。但是，一些地方在确定候选人时出现上级领导干预确定候选人的情况。有的乡镇干部凭个人好恶，主观内定村委会人选，违背选举程序，暗箱操作，指派村委会候选人。有的不搞差额选举，只强调经济能人，或者借口用经济能人，而忽视政治条件。当选举结果不随自己心愿时，有的乡镇干部不让宣布选举结果，不颁发《当选证书》，引起群众上访告状。对这种领导干部干扰和影响村民民主选举的行为，目前《村民委员会组织法》和有关法律都还没有具体规定惩罚措施，只是在有关文件中提出了要惩罚的要求，这应是制度上的遗憾。

第五，民主选举的程序没有得到科学的规范。没有科学合理的程序，选举只能停留在纸面，流于形式。规范选举的程序，包括规范村民选举委员会产生程序、规范村民委员会成员候选人提名方式、规范候选人的竞争行为和规范投票行为等等。目前《村民委员会组织法》中缺乏详尽的程序性的规定，给贿选留下了许多法律的空白和漏洞。有的地方不重视民主选举，更不依法组织选举;有的地方在投票、计票等方面缺乏制度性规范，程序混乱，越俎代庖现象严重。一些村民因各种原因，政治参与性不强，投票时借故不到场，随意找人代投;有的一人代投10多张票，甚至20多张票，有的在选举的操作上搞欺上蛮下，随意改动村民的投票结果等。有的地方甚至不召开村民大会直接选举村委会，而是采取以户为代表进行选举，或者采取流动票箱形式进行选举;有的“换届不换人”。这些现象既破坏了选举法，又破坏了农村基层民主建设。

第六，现行法律对竞选监督主体的规定不科学。在现行《村民委员会组织法》中，对竞选监督主体缺乏明确的规定。村民民主选举的监督主体是谁，从村民自治的本质来讲，应该是广大村民。当然在选举时吸纳各乡镇人大代表、媒体工作者、民政等部门工作人员作为观察员参加，专门负责监督村委会选举工作，但这一问题没有在组织法中明确规定，造成了目前在村委会换届选举中充当“监督”角色的实际上是乡镇政府，由于当前村委会在某些方面具有“半行政”性，乡镇政府与村委会存在千丝万缕的利益关系，同时也容易导致乡镇政府借“监督”为名变相“干涉”村委会选举。

式中,中心尺度c∈{2,3,4},s=c+δ,且δ∈{3,4}。中心尺度c和四周尺度s的差计算用符号Θ表示。

第七，现行制度没有规定对新旧村委会进行审计。村民作为村集体的一部分，最关心的就是村里的公共财务开支情况，这也要对村委会进行财务审计。而目前《村民委员会组织法》没有对此做出规定。村委会选举后，村民必然要求公布前任村委会的账本，清查账目。但是，往往受到干涉和阻挠，很多新任村委会干部为了便于交接工作，也往往息事宁人，造成账目越来越乱，漏洞越来越多，亏空越来越大。正因为没有规定对新旧村委会进行审计，候选人参加竞选时才敢进行贿选并试图在当选后利用手中的权力收回投资。

第八，现行法律对贿选界定不清。贿选就本质上来说，它是与民主政治相伴而生的，是民主政治的副产品，也是民主政治的一个“副性”标志。〔5〕对于贿选，我国《村民委员会组织法》在第15条中规定:“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，当选无效。”这是该法中惟一涉及到贿赂行为的条款，严格来说，该条款并不是要为贿选提供一个明确的定义，而是规定了处理贿选的手段。而对贿赂做出明确解释的是全国人大常委会、国务院、民政部印发的《＜中华人民共和国村民委员会组织法＞条文释义》，“所谓贿赂，是指用金钱或者其他物质利益收买选民、候选人、选举工作人员，使之违反自己的意愿参加选举或者在选举工作中进行舞弊活动。”目前对于贿选的处罚，有关方面只能对选举结果宣布无效，但由此造成的损失和后果，无法追究贿选者的责任。这些规定至少存在两个方面的问题:一是村民可以向五个机关举报贿选行为，即乡人大、乡政府、县人大常委会、县政府、县民政局，结果造成五个机关职责不明，处理效力不清，要么互相推诿，要么不同机关做出不同的处理结果，无法决定哪一个机关的处理决定效力优先。〔6〕二是对贿选行为处理过轻，除了宣布当选资格无效外，没有追究贿选者的其他法律责任，贿赂了最多也只是当选无效，没有其他的处罚措施，结果可能助长贿选行为的蔓延。现行法律本身对贿选行为的解释和处罚难以操作，特别是处罚的力度缺乏刚性，不仅使买卖选票的行为得不到及时有效的处理，而且还助长买卖选票的邪气。

三、村民民主选举的法治化审视

选举制度是宪政建设的一个重要制度环节。村民自治中的民主选举制度非常重要，它是保证村民民主权利是否能够实现的重要手段和重要途径。搞好村民自治工作，法制建设刻不容缓。

第一，加强村民的法制教育，保障村民的民主权利。要想解决民主选举中存在的问题，必须加强对村民进行民主法制意识教育，要让村民确立权利意识。在今天，村民自治作为村民的重要权利，就是要动员村民参与村里的选举和管理。村里的事务没有村民的参与，村民自治就失去了应有的自治性质。因此，保证村民的政治参与是村民自治中非常重要的一环。为此，一是必须大力地加强村民自治这一新型治理模式的宣传教育，让村民了解自身利益与自治中的政治参与的关系，唤醒农民的政治参与意识，增强他们参与政治生活的能力，引导他们更加积极有效地参与各个层面的民主政治，使他们从单纯的动员性的政治参与向自主性政治参与转变，促进农村基层民主政治的制度化和法制化建设。二是必须在农村大力加强《村民委员会组织法》和有关法律、法规的宣传教育，要利用报纸、广播、电视、基层文艺宣传、墙报等一切农民群众喜闻乐见的方式进行持久的灌输，使得农民群众通过村级民主选举这一实践，增强民主法律意识，使他们知法、懂法，自觉守法。在当前，要引导农民正确行使自己的民主权利，摆脱宗族家族势力的影响和束缚，严格依法办事，逐步提高农民当家作主的水平和能力。

第二，用法制规范民主选举的程序和方法，切实完善村民民主选举制度。农村村民民主选举制度是村民自治中“四大民主”的基础和重要前提，对搞好村民自治工作非常重要。要搞好这一工作，首先必须依法治理，完善村民民主选举制度。一是要依法规范选举的各项制度和程序。《村民委员会组织法》中缺乏详尽的程序性的规定，给贿选留下了许多法律的空白和漏洞。在程序上完善村委会选举必须制订《村民自治法》，细化选举程序，要以专门程序法的形式规范村委会选举程序。二是严格按照选举法的要求在全体选民中来讨论和确定候选人，不得走过场，不得随意以某某领导人的意志来代替法律，更不得超越法律之上。三是要建立候选人与选民的联系制度、对话交流制度，并为竞选创造条件。四是要完善代表与选民联系制度，由代表定期向选民汇报工作和活动情况，以便选民监督。村民民主选举是村民直接选举。由于村属社会最基层，影响面有限;村的人口相对较少，范围较小，选举成本也不高，完全可以试行竞选制。适当的时候，相关的立法机关可以就竞选程序、竞选规则、竞选方式、竞选人资格等以法律法规的形式加以完善，以减少各种非民主、非法治的因素对村民民主选举的影响。以养成中国最基层直接民主的好习惯。〔7〕只有按照法律的规范来完善民主选举的各种制度，才能保证农村村民民主选举制度健康运行。

第三，规范村民选举委员会产生程序和候选人提名方式。中办国办《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》指出:村民选举委员会成员必须依法推选产生，任何组织或个人不得任意指定、撤换。提倡按照民主程序将村党组织负责人推选为村民选举委员会主任，主持村民选举委员会工作，发挥村党组织的领导核心作用。村民选举委员会成员依法被确定为村民委员会成员候选人的，应当退出村民选举委员会，所缺名额从原推选结果中依次递补。村民选举委员会成员不履行职责的，经村民会议、村民代表会议或者村民小组讨论同意，按照原推选结果依次递补或者另行推选。同时，村民委员会主任、副主任和委员候选人由本村有选举权的村民直接提名产生，候选人的名额应当多于应选名额。在符合法律法规规定的前提下，各地要对村民委员会成员候选人的资格条件作出规定，引导村民把办事公道、廉洁奉公、遵纪守法、热心为村民服务的人提名为候选人。〔8〕

第四，规范候选人的竞争行为和投票行为。在村民民主选举过程中，村民选举委员会应积极主动、客观公正地向村民介绍正式候选人的情况。有条件的地方，提倡组织候选人同村民见面，介绍治村设想或竞职承诺，回答村民提出的问题，禁止候选人或候选人指使的人私下拉票。同时，在选举过程中，要设立秘密划票处，普遍实行秘密写票制度，保障村民在无干扰的情况下自主表达选举意愿。严格规范委托投票，限定选民接受委托投票的人次，禁止投票现场临时委托。严格控制流动票箱的使用，确有必要使用流动票箱的，其对象和人数应由村民代表会议讨论决定，并张榜公布。切实维护选举大会的现场秩序，禁止任何人实施向选民展示钱物等扰乱选举现场秩序、影响选民投票意向的行为。投票结束后，应当公开唱票、计票，当场公布选举结果。〔9〕

第五，用法制解决和处理好村民自治中民主选举的宗法家族势力影响问题。在中国的一些农村地区，宗法家族势力问题还非常严重，在民主选举中，这一问题必然充分的暴露出来。由于村委会干部在村民自治中有着一些实权，村委会干部的位置必然就成为宗族家族代表人物争夺政治、经济权力的目标，因而就出现了各种宗族利益之间的明争暗斗，互相拆台，互拉选票，其至出现不同程度的贿选，大户操纵选举等问题，个别地方矛盾激化，甚至出现殴打选举人员、冲击选举会场、砸坏票箱、撕毁选票等恶性事件，给选举工作带来很大困难。也有的恐怕本宗族家族的候选人选不上，而拒不参加选举，造成选举过不了法定的票数，选举工作难以进行。从我国农村村民民主选举情况的实际来看，选举出现问题的因素很多，但有一个重要的因素就是因为宗族家族势力干扰的原因，应引起高度重视。

第六，在公布民主选举结果之后，对村委会干部进行离任审计和上任审计。村委会选举之后，必须公布前任村委会的账本帐目，实行“离任审计”，这是保障村干部清正廉洁的重要手段。中办国办《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》指出:要“加强村级财务审计工作。乡级党委和政府要认真组织开展对现任村民委员会成员的民主评议，做好村级财务清理和村民委员会成员任期届满审计工作。村集体财务收支情况、集体财产管理使用情况、生产经营和建设项目的发包和管理情况、土地补偿分配和使用情况、村级债权债务情况，以及农民群众反映集中、强烈要求审计的其他内容，要列入审计范围，并及时将审计结果公之于众。”〔10〕为此，可以通过立法将“离任审计”和“上任审计”列为村委会选举必经程序。有了“离任审计”，就不会累积财务问题，也便于追究前任村委会的财务责任;有了“上任审计”，对新任的村委会就有了考核和监督的依据，确保“当选时清清白白，离任时清清楚楚”，即使“贿选者”当选，也无法牟取私利，侵犯集体资产。〔11〕

第七，村党支部带头学习村民自治法律是村民依法进行民主选举的政治保障。村民民主选举虽然已经在一些地方推行多年，但在实际工作中，仍有—些领导干部对此认识不足，法制观念淡薄，认为农民素质低，民主意识差，在农村搞直接民主选举搞早了，不符合中国国情;有的把民主选举与农村稳定对立起来，认为村民直接选举搞不好会影响农村稳定和经济发展;有的怕新选上来的干部不听话，难领导，缺乏农村工作经验，影响党在农村政策的贯彻落实等等。因此，有些村党支部对村委会换届选举工作重视不够，领导不力。个别地方的领导以村情复杂、矛盾突出为借口，等待观望，久拖不选。这些问题虽然发生在少数地方，但由于领导不力，严重影响了农村村民直接民主选举工作的顺利开展。因此，要贯彻执行好《村民委员会组织法》，依法搞好村委会直接选举工作，必须首先解决好各级领导的认识问题，切实加强党对这项工作的领导。

村民民主选举是村民自治的基础和重要前提。只有在村民全面推行直接的民主选举，才能保证村民直接行使法律赋予的民主权利。在选举工作中，必须坚持民主、竞争和择优的原则，严格按照法定程序进行选举，从选民登记、产生候选人到正式选举，都应当公正、公平和公开，保障村民依法充分行使民主权利。实践证明:村民自治中的农民民主选举制度搞好了，就能为村民自治中的“四大民主”创造一个好的前提，为村民自治工作打下基础。

〔1〕〔11〕胡健．村民自治中“贿选”法律规制和综合治理．盐城师范学院学报〔J〕．2005，(3)

〔2〕〔8〕〔9〕〔10〕中办国办．关于加强和改进村民委员会选举工作的通知〔N〕．人民日报，2009－05－31

〔3〕江泽民参加河南代表团审议《政府工作报告》时的讲话〔N〕．人民日报，1998－3－14．

〔4〕李学举．把村委会民主选举实践进一步推向深入．〔EB/OL〕．http://www．mca．gov．cn/article/zwgk/mzyw/ 200905/20090500031377．shtm l

〔5〕刘金海．村民自治绩效评估〔J〕．社会主义研究，2000，(2)

〔6〕宋春红，等．村民自治中贿选现象的成因及其遏制措施〔J〕．黄冈师范学院学报，2004，(8)

〔7〕程乃胜．中国村级民主选举的宪法学思考．〔EB/OL〕．http://www．pk．yfzs．gov．cn/gb/info/mzzz/2003－03/29/ 1331490790．html

〔责任编辑:刘彦武〕

D921．2

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1008－9187－(2012)01－0057－06

2008年中国法学会部级法学研究课题“村民民主选举的法律问题研究”(D0809)

陈纯柱，重庆邮电大学法学院教授，硕士生导师;韩兵，重庆邮电大学法学院副教授，博士，重庆 400065。