规范行政执法行为提高政府公信力

□黄仕红，宋小娥

（成都行政学院，四川成都610110）

规范行政执法行为提高政府公信力

□黄仕红，宋小娥

（成都行政学院，四川成都610110）

提高政府公信力是建设人民满意的服务型政府和法治政府的必然要求。行政执法是依法行政的重要环节，执法行为是否规范，直接关系到政府的形象和政治文明的实现。提高政府公信力应把规范行政执法行为作为行政法治建设的重中之重，应在深化执法理念、提高执法能力、强化执法监督和营造执法环境等方面下功夫。

政府公信力；行政执法行为；依法行政

公信力是构建和谐社会的重要组成部分，也是落实科学发展观的必然要求。而规范行政执法行为是增强政府公信力、建立人民满意的服务型政府的根本保障，是维护人民群众合法权益、实现社会公平正义的关键环节。基于此，笔者对此问题进行探讨，以求教于同仁。

一、政府公信力的涵义及其价值功能

公信力一词来源于英文Accountability，最初普遍运用在大众传播中，主要是指公众对媒体的一种信任，这种信任来自于媒体必须自觉地维护公众利益，要“为公众的利益、方便和需要服务。”公信力是媒体生命力和竞争力的基础。因此，普遍意义上的公信力就是某个组织在社会上被接受和信任的程度。

政府公信力是指政府的诚信力、威信力、影响力和号召力，是政府获得社会及人民信任和支持的一种能力。它体现了民众对政府的信任程度，包括两方面：一是政府行为的客观效果。政府的行为所带来的客观效果是政府公信力的决定因素，即政府做了什么，这些做法是否符合最广大人民群众的根本利益，其客观效果是否符合“三个有利于”的标准。二是公众对政府行为的主观感知。公众的认识程度、主观感知也是体现政府公信力的重要因素，也许在最初公众并不能认知政府行为的正确性，但只要能收到很好的客观效果并得到公众的充分理解，最终也会得到公众的认同。实际上，政府公信力体现了政府工作的权威性、民主程度、服务质量和法治精神。政府公信力的价值与功能主要包括：

第一，政府公信力是政府行政合法性的根源。在现代民主政治条件下，政府公信力产生的根源来自于对政府合法性的确认，合法性与政治现象相生相伴，它是指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。西方启蒙思想家主张，国家权力来源于人民与政府之间的协议或契约。笔者认为，国家权力的合法性基础就是某种信任。合法性的获得，一方面取决于政府的活动，包括国家权力为强化自己的统治地位而运用意识形态的、法律的和道德伦理的力量为自身所作的种种论证；另一方面，其更为实质的内容是，国家政权在大众中赢得了广泛的信任和忠诚，从而使人们自觉地把对政府的服从当作自己的义务。因此，政府公信力集中体现了政治合法性的实质内容。

第二，政府公信力是社会信用系统的核心。现代社会是一个由众多社会组织和个人及其活动构成的庞大系统。首先，政府信用的范围广、内容复杂。因此，政府信用对社会各个方面的影响更具广泛性、深远性，一旦信用流失，就具有很强的扩散性、长久的破坏性和巨大的毁灭性，修复成本也往往比其他信用要高得多。其次，政府信用是其他信用得以存在和发展的基础和前提。政府作为社会公众观念与行为的引导者，作为国家管理的实体，其活动和形象对于全社会来说有着重要的指导意义和符号意义，容易引起公众的关注和效仿。正如孔子说的那样：“政者，正也，子帅以正，孰敢不正。”“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”总之，在社会体系中，政府作为行政权力组织，其行为和形象都具有非常广泛的社会影响，这就决定了政府公信力在现代公共生活和社会信用体系中也必然起着基础性、决定性、导向性的作用，对社会系统信任以及社会生活的良序建构起着不可替代的作用。同时，我们还必须看到，公众的主体意识和权利意识越是自觉，对政府的要求就越高，政府信用就会受到越来越普遍的关注。

第三，政府公信力是建立社会主义市场经济秩序的基础。我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，市场经济是法治经济，是一种依靠秩序、规则、信用维系其存在与运行的经济。市场经济离不开竞争，市场中各竞争主体之间的竞争行为既要严格依法进行，也要严格依信用规则进行。但市场竞争中信用规则的确立、维系单靠竞争者的自身行为往往是无济于事的，因而必须依赖于政府和政府公信力。一是政府要为市场竞争制定“游戏规则”或“信用规则”。二是市场“游戏规则”或“信用规则”的遵守与履行离不开政府。三是政府公信力是市场经济信用的表率与楷模。政府作为“信用规则”的制定者，如果自己不恪守诚实信用原则，将会对整个社会的信用体系产生负面影响。换言之，在一个政府信用缺失的社会，不可能建立起诚信的市场经济，没有政府信用的规范引导作用，市场经济不可能得到良性运行与发展。［1］

二、执法行为不规范影响政府公信力

“徒善不足以为政，徒法不能以自行”。法律是需要“执行”的。行政执法是依法行政的重要环节，是建设法治政府、构建和谐社会的基础。行政执法行为是否规范，直接关系到广大人民群众的切身利益，关系到党和政府的形象。改革开放以来，我国政府公信力随着经济的稳定增长、人民生活水平的不断提高而提高，随着行政体制改革的深化、政府社会管理与公共服务水平的不断提高而提高。但不可否认，由于认识与理念上的偏差，与群众切身利益联系最直接、最经常、最广泛的行政执法还存在一些突出问题，特别是偏离法治轨道的一些不规范的执法行为严重影响了政府公信力。不规范的执法行为主要表现在以下几方面：

第一，“暴力执法”。近年来，有关暴力执法的新闻不时出现在各大新闻媒体上，公安、工商、城管等行政执法机关的某些工作人员在执法过程中，服务意识淡薄，工作方式方法简单，把管理当作管人，重处罚、轻服务，特别是在一些涉及群众基本生存、生活保障如拆迁、征地等问题上，其实施的执法行为严重损害了人民群众的利益。暴力执法行为的频繁发生，社会负面影响较大：一是侵害了相对人的人身权利及财产权利，既与我国依法行政的目标背道而驰，也与我国人民当家作主的社会主义国家性质相悖；二是破坏了执法机关及执法人员在人民群众心目中的形象，加剧了执法机关、执法人员与人民群众的矛盾，不利于和谐社会的构建。三是损害了我国在国际上的形象。在网络技术日益发达的今天，信息的传播速度极快，暴力执法行为很可能传播到网络上，使我国在国际上的形象受到影响。由此可见，暴力执法的危害极大，消除暴力执法，是依法行政的必然要求。［2］

第二，“运动执法”。在日常生活中人们经常看到“专项治理”、“集中整治”、“××战役”、“特别行动”、“百日行动”、“专项行动”等词汇见诸报端。其中，一些执法行为实际上是少数行政执法机关以“公共利益”为名，在群众不理解、不知情的情况下所进行的“突击式运动执法”。所谓运动式执法，是指由公权力机构为实现特定目的，集中人力、物力、财力在特定时间、空间进行飓风式大检查、大整顿的行政执法活动。虽然运动式执法可以在很短的时间内集中资源推动某一方面的工作，客观上也会取得一定效果，有时甚至会取得明显效果，比如为了迎接卫生城市检查，突击整治环境，把小商小贩赶走，使路面变得宽敞整洁，但结果通常是检查组前脚走，后脚又情形如故。由于运动式执法多为突击式执法，因此，不仅极易违背执法的规范化和程序化，而且缺乏稳定性和连续性。如此循环，既增加了行政执法的成本，降低了政府及执法机关的威信，也弱化了国家法律法规的威慑力，令依法办事成为反常，而违法犯法成为经常。

第三，“趋利执法”。行政执法是“政府管理社会的一种规范化、正当化的法律活动，就其本身来说不应以追求经济利益为目标”。［3］（p236）但在我国，目前的行政执法趋利行为已成为某些行政执法机关的一大痼疾和顽症。所谓行政执法趋利化是指行政机关在行政执法过程中忽视或轻视相对人、社会公共利益而运用行政权力谋求或追求本地区、本部门甚至个人不恰当利益的执法行为。行政执法的趋利化，颠倒了处罚与教育的关系，破坏了依法行政的基本原则，影响了行政执法的统一性和公正性，侵犯了人民群众的合法权益，也容易产生行政权力腐败问题，如“不给好处就重罚，给了好处就不罚”等腐败现象。

第四，“任意执法”。随着现代社会经济和科技的发展，政府组织和调整社会生活的功能和权限范围不断扩大，行政机关享有的自由裁量权也随之增加。行政权力扩张的表现是行政机关拥有行政自由裁量权，它的存在是提高行政效率之必需。在现代法治社会，行政自由裁量权的行使必须符合法定目的，即为了实施法律。但在我国，行政执法违反法定目的的情况还不同程度地存在，最为典型的是滥用行政自由裁量权，具体体现为一些行政执法机关和执法人员在实施执法行为时背离法的精神和公正、公平、过罚相当的原则，随意进行处罚，存在不平等对待、责罚不相当等问题。

第五，“机械执法”。行政执法不仅是一项社会管理工作，更是一门学问和艺术。执法是一项与社会稳定、经济发展、群众利益密切相关的社会活动，必须统筹考虑具体公平正义和社会公平正义以及执法的导向作用，反对只讲法律效果不讲社会效果的机械、单纯执法和只讲社会效果而不讲法律效果的执法行为。作为行政执法者应当把准确理解法律作为正确执法的前提。但一些行政执法人员对依法行政理解得比较片面，有的机械地依法律条文进行执法，忽视法律原则和精神的指导；有的认为依法行政仅要求行政行为合法，甚至狭隘地将依法行政理解为“行政行为不违法”等。

三、规范执法行为以提高政府公信力

行政执法的实质是一种行政活动，行政执法人员代表国家和政府行使执法权力，任何不规范的执法行为都可能降低政府在百姓心目中的威信，使公众对建立法治社会失去信心。因此，应该规范执法行为以提高政府公信力。

第一，在深化执法理念上下功夫。思想是行动的先导。理念决定思路，思路决定行为，行为决定结果。执法行为的失范，主要在于执法理念的错位。因此，要通过富有成效的形式，促使行政执法人员特别是执法部门的领导进一步强化社会主义法治理念，坚持依法行政，公平、公正执法，切实维护人民群众的合法权益。因为“法治必须尊重和保障人的权利，而不是轻视人、蔑视人、使人不成其为人”。［4］（p92）具体而言，所有行政执法机关及其执法人员都必须牢固树立“阳光执法”理念，把执法依据、执法程序和执法结果向社会和当事人公开，以便于群众监督；必须牢固树立“有限执法”理念，既要履行好法定职责，又要按照政府职能向经济调控、市场监管、社会管理和公共服务转变的要求，坚持有所为、有所不为，杜绝滥用执法权力的现象；必须牢固树立“执法为民”理念，带着对人民的深厚感情执法，把执法与服务有机结合起来，在行政执法中体现人文关怀，树立良好的执法者形象。

第二，在提高执法能力上下功夫。“法是人的行为的一种秩序”。［5］（p3）法律是靠人来执行的，法律秩序是靠人来维持的。行政执法人员是政府公信力的主要载体，社会公众对政府的评价在很大程度上来源于对每个执法人员的具体执法行为的认知及评价。执法人员要赢得社会公众的信任，不仅要树立执法为民的法治理念，还应具备良好的职业操守和公正执法的办事能力。针对目前执法队伍的实际状况，相关部门不仅要对其加强思想政治教育、职业道德教育，切实提高执法人员的政治素质和道德修养，而且要努力提高其执法专业素质，保证执法者能够领会法治精神、正确适用法律。“法律是一种规则。它明晰社会制度，明晰人世秩序。司法官的职责就是信守规则，领悟规则，从法律规则的真谛出发，去处理案件。”［6］执法者要做到公正执法，仅有党性、民心是不够的，还须具备过硬的业务本领以及相当的法律知识。惟其如此，才可达到“辨法析理、奖罚皆服”的境界，避免或减少当事人对执法公正的无端猜疑和不必要的申诉上访，降低执法成本，节省执法资源，这样，社会才能更加和谐。

第三，在强化执法监督上下功夫。孟德斯鸠在《法的精神》中说：“一切有权力的人都容易滥用权力。这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界线的地方才休止。”［7］（p154）由于行政执法权力同样有被滥用的危险，因而必须受到严格的监督和制约。要形成一个以各级党组织和人大监督为核心的上下、左右、内外相结合的、全方位的监督制约机制。各级党委要加强对政府行使职权的监督，人大及其常委会要通过听取工作报告、开展执法检查等形式对政府行使权力给予监督。要改善和加强上级政府对下级政府、政府对所属各职能部门、上级执法部门对下级执法部门的行政监督。要完善重大具体行为备案、行政执法检查和行政赔偿等制度，用制度监督权力。当然，行政执法也必须接受新闻媒体和社会各界的监督，要不断完善投诉、举报、信访的受理、调查、处理和反馈工作机制。为了确保公正、文明执法，必须加大执法过错责任追究力度。要强化司法对行政执法权力的监督功能，督促行政执法人员规范执法行为，以维护人民群众的合法权益，提高政府的公信力。

第四，在改善执法环境上下功夫。改善行政执法环境是推进依法行政，加快建设法治政府步伐的重要前提，是提高行政执法质量，确保法律法规正确实施的关键。因此，规范行政执法行为与改善行政执法环境是分不开的，行政执法环境的好坏是行政执法质量的最终体现。一是加强组织保障。各级行政机关尤其是主要领导务必把规范执法行为、提高政府公信力摆在十分重要的位置，定期听取汇报，掌握执法情况，研究并解决重大执法问题，为执法工作提供有力的人、财、物保障。二是落实经费保障。通过改革现行的财会制度，规制预算外资金，切断执法者罚没款与执法单位及个人利益之间的纽带，切实解决行政执法部门在执法办案中存在的利益驱动问题，使行政执法工作逐步走上可持续发展的良性运行轨道。三是强化安全保障。在行政执法过程中，行政执法人员遭遇人身攻击和人格侮辱的现象时有发生。因此，要建立健全对行政执法人员的人身、财产安全保障制度，加大对威胁行政执法人员人身、财产安全的各种违法犯罪行为的打击力度，以使行政执法人员能够放心大胆地投入工作，积极主动地提高行政执法活动的效能。［8］

［1］舒小庆．政府公信力：价值、指标体系及其实现途径［J］．南昌大学学报，2008，（06）．

［2］王青斌．论执法保障与行政执法能力的提高［J］．行政法学研究，2012，（01）．

［3］杨解君．走向法治的缺失言说：法理、行政法的思考［M］．法律出版社，2001．

［4］高鸿钧．法治：理念与制度［M］．中国政法大学出版社，2002．

［5］（奥地利）凯尔森．法与国家的一般理论［M］．沈宗灵译．中国大百科全书出版社，1984．

［6］刘佑生．司法三境界［J］．方圆法治，2006，（6月下半月刊）．

［7］（法）孟德斯鸠．论法的精神（上）［M］．张雁深译．商务印书馆，1961．

［8］黄仕红．浅谈行政执法存在的问题与对策［J］．中共杭州市委党校学报，2004，（02）．

（责任编辑：高静）

Standardizing the Action of Administrative Law Enforcement Improving the Credibility of the Government

Huang Shihong，Song Xiaoe

Improving the credibility of the government is the inevitable requirement of the constructing a satisfying service－oriented and the rule of law government．Administrative law enforcement is an important part of administration according to law．Law enforcement norms directly relate to the government’s image and political civilization．Standardizing the action of administrative law enforcement is the most important task of the building of the rule of law．Improving the credibility of the government should start from the following aspects：deepening enforcement philosophy，improving the law enforcement capabilities，strengthening supervision over law enforcement and creating a law enforcement environment etc．

credibility of the government；administrative law enforcement；standardized the action

D630．1

A

1007－8207（2012）09－0020－04

2012－03－28

黄仕红（1963—），男，四川南部人，成都行政学院法学部教授，研究方向为行政法学；宋小娥（1968—），女，四川南部人，中共成都市委党校、成都行政学院国际合作交流部副教授，研究方向为行政管理。