我国乡村治理结构的演变及启示

廖冲绪 肖雪莲 胡 燕

我国乡村治理结构的演变及启示

廖冲绪 肖雪莲 胡 燕

乡村社会各治理主体在各自权力、职责范围基础上的行为模式以及相互之间的关系形成乡村治理结构。建国以来，我国的乡村治理结构的演变大体可以划分为“区-乡 (村)-组”结构 (1950-1953年)、“区-乡镇-组”结构 (1954-1958年)、“人民公社制”结构 (1958-1982年)和“乡政村治”结构 (1983年-现今)四个阶段。我国乡村治理结构的演变历程启示我们：在统筹城乡发展战略的大背景下，构建乡村治理结构不仅要与时俱进、因地制宜，而且构建的乡村治理结构还应该是多元互动的，如此才能实现城乡和谐发展和乡村社会的善治。

乡村治理结构;统筹城乡;人民公社制;乡政村治

从理论和现实来看，乡村治理结构不仅直接关系到乡村治理的成效，而且直接关系到我国中央和地方政府的重大决策部署和各项政令能否在农村社会贯彻落实。1949年新中国建国以来乡村治理结构的演变历程及其经验，为统筹城乡发展战略大背景下构建新型乡村治理结构提供了有益的启示和借鉴。

一、乡村治理结构的内涵分析

“乡村治理”是由“乡村”和“治理”两个关键词构成。“乡村”指中国的最基层社会“场域”，“乡”更多地指“国家权力”，“村”更多地指“自治权力”，所以，“乡村”本就是一个非常特殊的词语;“治理”更多地是指对公共事务的管理。简单说，乡村治理就是指对乡村公共事务的管理。具体看，乡村治理是指在乡村社会场域下，国家权力主体与乡村社会自治主体，在一定制度架构下，依据国家法律和村规民约对乡村社会的公共事务进行管理，以推动乡村政治民主、经济发展、社会进步、生态良好，实现乡村社会现代化的过程与结果。乡村治理结构，则是指各治理主体在各自权力、职责范围基础上的行为模式以及相互之间的关系。乡村治理结构有时也称为乡村治理模式或者乡村治理体制，三个概念没有实质上的区别，可以互换。其具体含义如下：

治理主体的多元性。乡村治理主体主要包括党的农村基层组织 (如村党支部)、村民自治组织 (如村委会)、村级权力机构 (如村民代表大会)以及村级自治次组织 (如村小组全体会议)等。

行为模式的特定性。乡村治理行为模式主要体现为各治理主体在乡村治理过程中的职责权限、角色定位和功能发挥等。

相互关系的复杂性。乡村治理主体相互之间的关系包括村级党组织与村民委员会之间的横向关系，村民会议 (或村民代表会议)与村民委员会之间的“议行”关系，村民委员会与村级次组织之间的纵向关系等等，因此，乡村治理主体之间的多向关系表现为错综复杂性。

二、我国乡村治理结构变迁的回顾

1949年新中国成立后的半个多世纪以来，乡镇基层治理结构随着乡镇政权设置的变化而相应发生深刻变化。关于建国以来我国乡村治理结构演变的阶段划分，国内学者根据不同的视角和研究侧重点，有不同的划分。主要有二分法，即将建国以来我国乡村治理历史分为乡村治理结构的重建阶段 (1949-1978年)和演变阶段 (1978以来)两个阶段;〔1〕三分法，即分为建国时期(1949-1958年)、人民公社时期 (1958-1982年)以及乡政村治时期 (1982年以来)三个阶段;〔2〕四分法，即分为乡-村政权并存时期 (1950-1953年)、乡政权制时期 (1954-1958年)、人民公社时期 (1958-1983年)和乡政村治时期(1983年以来)四个阶段。〔3〕为了对建国以来我们乡村治理结构的发展演变有个更加清晰的脉络并对各个不同阶段进行深入分析，我们将建国以来我国的乡村治理结构演变大体划为四个阶段，即“区-乡 (村)-组”结构、“区-乡镇-组”结构、“人民公社制”结构和“乡政村治”结构这四个发展阶段。

(一) “区-乡 (村) -组”结构 (1950-1953年)

建国以后，乡村治理作为新中国农村基层政权建设的重要内容是从土地改革开始的。土地改革结束后，各级农会很快被改建为农村基层政权组织。根据政务院于1950年12月颁布的《区各界人民代表会议组织通则》、《区人民政府及区公所组织通则》、《乡 (行政村)人民代表会议组织通则》和《乡 (行政村)人民政府组织通则》等法规、法令，我国农村基层政权体制主要实行区、村两级政府体制和区乡建制。这两种体制反映了建国初期县以下的农村基层组织体制的两种现实状况：一是已经完成了土地改革的东北、华北、内蒙等老解放区实行的是区政府-行政村体制，行政村是最基层的政权组织，由人民直接选举产生的代表组成人民代表会议行使最高权力，一般规模较小，通常每个行政村不足900人。在农村基层组织改造过程中，是将行政村逐步改为乡，并适当扩大规模，以促进经济的发展;二是还没有进行土地改革的其他地方特别是新解放区则大多沿用民国时期的区公所-乡 (镇)政府-保-甲体制，华东、中南、西南以及各省的新解放区在解放初期仍保留着国民党统治时期的大乡制。〔4〕县以下实际存在区乡保甲四个管理层级。这些地方大多是通过土地改革改造区乡政府，并逐步废除保甲制，以使人民民主制度深入到农村。同时，两种体制在乡的设置上，主要依据便于生产、便于联系群众的原则，适当照顾地形和交通条件，一般是以2-4保划为一乡。在乡以下设立村(就是过去的甲)，一般以过去的1-2个甲合并划为1个村。〔5〕

1950-1953年，是建国初期，由于新生的人民政权还很脆弱，还需要进行巩固，因此，为有助于政府集中管理和对乡村社会的政治控制，这一时期的乡政体制及农村基层组织建设更多地是与土地改革、民主建政紧密联系在一起的。当然，因为当时整个国家政权都处于改造时期，所以，这时的乡村治理结构也有着临时性和权宜性的特点。

(二) “区-乡镇-组”结构 (1954-1958年)

1954年，随着农业合作化和集体化的发展，国家决定对乡政权做出新的调整，试图加强乡政权以适应新的局势。为此，该年年初政务院内务部发布了《关于健全乡政权组织的指示》。同年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，宪法取消了建国初期区村制和区乡制两种体制并存的制度，以宪法形式确立了乡镇建制的法律地位。到1957年底，全国除广东、山东等省份外，基本上都实行了大乡制。

这一时期乡政权的基本特征是：一是撤消原“行政村”建制，原来的乡、行政村统一为乡建制 (在少数民族聚居的地方设立民族乡)，设立乡政权;二是规定乡人民代表大会是乡、民族乡的权力机关，由其选举产生乡人民委员会作为执行机关，执行机关要对本级人民代表大会以及上一级人民委员会负责并报告工作。同时还规定了乡人民委员会的职能部门的人员配备、机构设置、工作制度和11项职权;三是规定每届乡人民代表和乡人民委员会任期为两年。

在乡政权以下的治理单位是自然村。村党支部和上级下派的工作组行使村公共权力。同时，村庄社区还存在着其他的治理组织，包括合作社、青年团、妇女会等。这种治理结构是乡村共治模式的发展，适应了当时乡村社会发展的需要。但执政的中国共产党很快发现，由基层政府直接统治分散的、个体经济的农民，管理成本太高。加上1956年我国社会主义改造完成后，国家确立了优先发展重工业的战略选择，这就需要从农村汲取大量的资源。经过探索，找到了一条有效控制乡村社会且汲取乡村资源更为有效的模式——人民公社制。

(三)“人民公社制”结构 (1958-1982年)

从1958年8月公布《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》(简称“建社决议”)到1982年颁布宪法，全国农村普遍建立了人民公社，一直实行的是政社合一、三级治理的体制。三级管理体制是对人民公社实行的以公社、生产大队、生产队三级管理体制的概称，实际上不论在制度设置还是在实际操作上，人民公社都不是只有三级管理的一种体制。在制度设置上，1958年8月公布的“建社决议”并没有对管理体制进行明确规定，只笼统提到： “在并社初期可以采取‘上动下不动’的方法，首先由原来各小社联合选出大社的管理委员会，搭起架子，统一规划部署工作，把原来的各小社改为耕作区或者生产队，原来的一套生产组织和管理制度暂时不变，照常经营。”这暗含的是社、队两级管理体制。1962年9月通过的《农村人民公社工作条例修正草案》(简称“农业十六条”)第二条对管理体制进行了明确规定：人民公社的基本核算单位是生产队。根据各地方不同情况，人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队;也可以是三级，即公社、生产大队和生产队。在实际操作上，不同年代、不同地方实行的体制并不相同，有两级的，也有三级的，还有四级的。不过多数地方、多数年代在人民公社内实行的是三级体制，但在县与公社之间设有县的派出机关——区公所或区指导组。在人民公社时期，不同年代、不同地区的管理体制是不同的，对它们进行比较研究，可为现在的农村管理体制改革提供有益借鉴。人民公社时期大体上可分为前期、中期和后期三个时期。

前期是人民公社建立和调整期：从1958年8月公布“建社决议”到1962年9月通过“农业十六条”止。这一时期，管理体制比较混乱，人民公社的规模普遍超过乡镇规模，而且公社、生产大队、生产队的设置还打乱了以前的行政区划，其核算单位也不统一，因而成为造成灾难性后果的重要因素，全国粮食普遍减产，出现了大面积灾荒，史称“三年困难时期”。

中期是人民公社的稳定期：从通过“农业十六条”到1975年撤区并社。尽管这一时期发生了“文化大革命”，整个社会比较混乱，但是人民公社管理体制比较规范，县以下普遍实现着区、公社、生产大队、生产队四级管理体制，人民公社的规模与公社前的乡镇基本相同，生产大队，生产队的规划也相应缩小，与原行政村、居民组基本相同，且以生产队为基本核算单位，因而基本适应当时农村的发展需要，粮食产量增长较快，农民的生活水平、文化教育水平、卫生健康水平都有明显提高。

后期是人民公社衰落期：从1975年撤区并社到1982年宪法颁布为止。这一时期人民公社体制僵化，不能适应农村经济社会发展的新变化和新需要。尤其是家庭联产承包责任制的试点与实行，极大地刺激了农民的生产积极性，有力地推动了农村经济社会的发展，这对于人民公社的管理体制也是一个极大的冲击。

有学者对不同地区不同时期的人民公社管理体制进行比较研究后发现：在人民公社建立时与历史形成的行政区划差距越大，造成的灾难越大;人民公社中期管理体制越稳定，发展得越快;在人民公社后期，公社与生产队的规模越大，发展得越慢。〔6〕这种不同地区不同时代的比较结果，无疑值得我们关注。

人民公社是集政治、经济、文化和社会管理事务为一体的全能主义治理模式。在这种治理模式中，党、政、军、民、学统一，整个社会形成一种政治强控制体制，国家的方针、政策、意识形态以及国家对乡村社会的赋税征收均通过自上而下的官僚系统贯彻到乡村社会的底层。这样，人民公社就不仅成为一种极为有效的资源汲取方式，而且成为一种超稳定的农村治理结构。在人民公社实施的二十多年 (从50年代末至70年代末)中，整个国家在政治上波动起伏，经历了一场接一场的政治运动。更为严重的是，1959年至1961年出现三年“大饥荒”，1966年至1976年又经历长达十年的“文化大革命”，导致中国城市曾一度陷于混乱和失控。但相对而言，广大农村则在人民公社这种政治控制体制下，局势相对稳定，农民生产安然有序，没有引起危害社会稳定的大暴动大骚乱。因为“这类运动在农村始终是在公社的框架之内进行的，而不似此前的运动以改变农村制度安排为特征”〔7〕。因此，不能不承认，人民公社这种强政治控制体制对稳定农村社会的局势起到了非常重要的作用。

然而，人民公社本身也存在着制度缺陷。人民公社实行的集体化制度本来就不是为了农村经济的发展而设计的，所以在实施的二十多年中，虽然有效地实现了对农民的控制，实现了国家对农村资源的汲取，但其“一大二公”的制度设计，始终没有激发起农民生产积极性。在国家的超强控制下，农民没有生产生活的自由，只能通过“出工不出力”、“磨洋工”等方式来抗争，集体经营效益一直十分低下，只能维持着简单的再生产，广大农民长期处于贫困状态，并逐步造成我国城乡二元分割的严重弊端。这种本身存在的制度缺陷使人民公社体制在国家强力维持运行二十多年后，难以为继。“强制的存在恰恰证明了公社的脆弱。任何一种社会制度都不可能依靠强制长期维持，当与革命相关的强制随着革命的结束和时间的延展而日益弱化的时候，公社也就日益走向了它的终结。”〔8〕

(四)“乡政村治”结构 (1983年-现今)

正是认识到人民公社体制本身存在的不可克服的缺陷和形势发展的新需要，1978年后我国很快就放弃了人民公社制度，在经济上实行家庭承包经营和多种经济成分并存的农村经济制度。为了与农村经济制度相适应，农村的政治管理体制上也必须做相应的调整。1983年10月，中共中央、国务院发布了《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，在全国农村重新恢复乡镇政权建制，以“乡政村治”为特征的乡村治理模式形成并正式运行。我国学者张厚安认为： “乡政”以国家强制力为后盾，具有高度的行政性和一定的集权性，是国家基层政权之所在，体现的是国家的行政权;“村治”以村规民约、村民意愿为后盾，具有高度的自治性和一定的民主性，是由村民自己处理关系到自己利益的社会事务活动，体现的是村民的自治权，简称为“乡政村治”。〔9〕乡政村治演变又大致经过了三个阶段：

建立阶段 (1982-1985年)。这阶段的主要变化是政社分立，建立乡镇政府与村委会、村民小组，以与家庭承包责任制相适应。其中建立乡镇政府的方式主要有三种：第一种是一社一乡制，少数乡之上设立区公所为县的派出机关。这种模式占主导地位;第二种是大区小乡制，即改公社为区，改大队为乡，云南、广东、广西等多采用此种模式;第三种是大区中乡制，即改公社为区、改管理区为乡、生产大队改为村委会，湖北等主要采取此种方法。三种模式都将生产队改为了村民小组。因此，大多数县以下仍是区、乡、村、组四级。

调整阶段 (1986-2003年)。这阶段的主要变化是“撤并乡镇、合并村组”，主要是为了解决农民负担过重和乡村不良债务增多的问题。农民负担过重的主要原因是当时的县以下的机构人员过多。到2003年底，全国乡镇数量减少将近三分之二，只有38290个，其中镇20290个，乡18064个;村民委员会减少将近三分之一，只有66.3万个;村民小组减少十分之一，只有519.2万个。就全国范围而言，合并乡镇与村组并不是减轻农民负担和化解乡村不良债务的良药。在2000年农村税费改革前，中央三令五申的减负命令并没有收到实效，乡村不良债务在2003年前也一直在增加，但各地的体制变化及其效果差异很大。

综合改革阶段 (2004年以后)。2004年，中国决定在5年内逐步取消农业税。2004年3月，为配合农村税费改革，中央决定开展乡镇机构改革试点，它标志着我国农村已进入以转变政府职能为核心的综合改革阶段。这次改革试点已历时5年，经过先行试点、扩大、深化三个阶段，截至2008年年底，全国试点乡镇已有约1.8万个，占全国乡镇总数的一半以上。到目前已进行全面启动阶段，计划在2012年基本完成。农村综合改革的主要任务是在以工补农、以城带乡的新的历史条件下，建立有利于城乡统筹发展的新型农村治理体制。

“乡政村治”填补了人民公社瓦解以后广大农村地区出现的权力真空。在乡村社会趋于失控状态下，成功实现了国家政权在乡村社会的重建，通过国家公共权力的自觉回缩而出现了国家与社会的分野，改变了人民公社时期国家权力的彻底下沉而对社会形成的覆盖之势，体现出国家与乡村社会关系的重构与转型，让广大农民获得了经济的自由与政治的民主，保障了农民政治经济权利。可以说，“乡政村治”治理模式在保证农村社会的稳定、重塑国家政权在农村基层的权威起到不可替代的作用。我国学者于建嵘曾指出：“‘乡政村治’治理格局的形成，是国家政府在农民为追求自身利益的压力下，最终顺应了农民的要求而做出的制度性进步，是出于农村市场经济发展和社会全面进步的需要，出于化解当时社会矛盾和保持农村社会稳定的需要。”〔10〕

然而，20世纪90年代以来，随着我国社会经济与政治的发展，“乡政村治”的模式逐渐陷入困境，各乡村基层组织内部及相互间都存在一系列的问题。这些问题不仅影响了农民的积极性，影响了农村经济的发展，而且影响了农村社会的稳定，也由此导致农村新一轮治理危机的出现。这也正是中央要求深化乡镇机构改革，并要求在2012年基本完成的重要原因。

三、我国乡村治理结构变迁的启示

建国六十余年乡村治理结构的演变历程，不仅是中国特色社会主义探索、建设、发展与完善的变迁史，而且也是中国共产党执政逐渐趋于成熟的见证史。不仅有丰富的经验可以积累，而且更有深刻的教训可以吸取。

(一)乡村治理结构要与时俱进

从建国以来我国乡村治理结构的演变过程，可以看出，乡村治理结构的演变总是随着时代变迁和国家总体发展目标的变化而变化的。就全国而言，农村基层治理在建国以来的60余年内进行了三次大的调整：第一次是在建国初期，为巩固新生政权和实现人民当家作主的需要，国家不得不将压迫贫苦农民的“保甲制”改造成为中国共产党领导下的农民当家作主的“乡村制”;第二次是在农村合作化后，为了满足工业化聚集资源和巩固农村集体所有制并向共产主义过渡的需要，国家就将“纯政权性的乡村体制”改造成“政社合一”的体制;第三次是在改革开放后，为适应家庭承包责任制和现代化建设的需要，国家就将以队为基础、三级所有的“政社合一体制”改造成以乡镇政权为核心、以村民自治为基础的区、乡、村、组体制。进入新世纪，作为马克思主义中国化的最新成果的科学发展观，将指引中国社会实现又好又快发展。在这一理念指导下实施的统筹城乡发展战略，必将促进我国乡村治理结构的重大调整，符合科学发展和构建和谐社会要求的新型乡村治理体制正在诞生。因为，“统筹城乡发展的深刻意义就在于，通过国家整合，从根本上改变农村状况，在业已分化的城乡差别的基础上重新构造城市与乡村的有机联系和统一性”〔11〕。

(二)乡村治理结构要因地制宜

建国以来我国乡村治理模式经过数次变迁表明，乡村治理要根据乡村具体境域进行制度安排。因为，“制度安排对纵向乡村社会性质有着深刻依赖，同一个制度安排在不同性质的乡村社会可能具有极其不同的效果。”〔12〕为此，在统筹城乡发展的大背景下，乡村治理应该而且必须做到：

首先，重视我国乡村社会发展的非均质性。我国地域辽阔，地貌差异极大，气候也各不相同，这就决定了不同地域的乡村社会其发展水平、风俗习惯、自然人文资源都不同，不同区域和地域乡村社会的经济、文化、生态等方面都存在较大的差异。我国乡村社会这种非均质性的特点，导致同样的政策、法律和制度安排在乡村社会的贯彻执行过程中产生不同的后果。因此，统筹城乡发展背景下，乡村治理更要注重因地制宜。

其次，重视乡村与城市在治理环境上的巨大差异。统筹城乡发展背景下的乡村治理不能谋求简单的城乡体制一一对应，更不能将城市治理方式全盘植入乡村社会。自有城市以来，城乡差别就客观存在。在统筹城乡发展条件下，乡村治理的目的不是实现城乡同质化发展，而恰恰是根据城乡各自的特点、尊重各自的发展规律，实现城乡和谐发展、科学发展和共同发展。不能想当然地认为城市的治理模式是先进的，从而以城市治理模式与标准强制“改良”、“异化”乡村社会应有治理模式和价值选择。我们在调研中发现，有些地方在城市化过程中通过征地、撤村建居、整体迁居等方式进行的大规模身份变革(“农转非”)，不仅没有激发农民的积极性，反而激化了农民与政府的对立。这种以城市治理标准强行改变农民生存样态的做法，导致农民原有生存场景陌生化，产生拒斥感。统筹城乡发展中的乡村治理必须正视乡村与城市治理环境的巨大差异，选择不同的治理策略和路径。

最后，重视公众的现实需求。乡村治理具有时代特征，不同时代的公众有不同的治理需求。建国以来我国乡村治理的不断变革，乡村治理结构的不断变动，就是适应不同时代的主体需要。统筹城乡发展背景下的乡村治理结构既要满足农民的公共需求，又要符合统筹城乡发展的时代要求。

(三)乡村治理结构要多元互动

纵观我国六十余年的乡村治理变迁史，执政党的各级组织和各级政府作为官方的权威机构起了决定性作用。但是，我国目前村民自治强制行政化倾向导致一些基层政权及其精英蜕变成谋利型“国家经纪人”，加之乡村自组织系统不完善，自我管理能力较差，以及宗族势力、黑恶势力、宗教势力等乡村非正式组织的存在和消极影响，使得乡村自治难以独立维护乡村社会稳定和推动乡村经济发展。“‘控制’和‘自治’成了乡村治理制度安排中的突出矛盾。”〔13〕新农村建设和统筹城乡发展需要用新的治理范式来理顺农村内外诸多关系，建立起多元、互动的动态治理结构，由严格等级制的治理范式向多元化治理范式转变。

第一，切实转变政府职能。统筹城乡发展背景下的政府必须在建立乡村社会保障体系与公共产品分配和平衡方面积极缩小城乡差别，为城乡一体化提供物质性、制度性和基础性保证。同时，还要做好公共服务和社会管理。比如，政府应积极疏通、协调农民从事非农工作，并为乡村大量青壮年劳动力流失后的乡村秩序做好协勤工作;在农业产业化过程中，政府要积极培育各种乡村中介组织，协调乡村经济组织、社会组织与农民之间的矛盾，为产业组织提供信息平台和供给服务等等。

第二，大力发展农村非政府组织，提高农民的组织化程度。“一般来说，农村非政府组织具有整合功能、合作功能、沟通功能、发展功能、教育功能，对村庄建设具有积极作用。”〔14〕国际经验表明，农村非政府组织在乡村治理中能很好地进行多向度的合作，降低政府直接控制农村的成本，使乡村社会内部充满活力。

因此，无论是从建国以来我国乡村治理结构的演变史鉴，还是在统筹城乡大背景下的客观需要，我们都应该而且必须在权力配置上实现国家与社会的良性互动，官治与民治相结合，实现治理主体和结构的多元化，从而实现乡村社会的善治。

〔1〕武力.中国乡村治理结构演变的历史分析〔J〕.中国社会科学院院报，2006，(3).

〔2〕〔6〕王习明.当代中国农村基层治理体制的历史演变〔A〕.中国政治学会2009年年会论文集〔C〕，内部资料.2009.398-408，402.

〔3〕郭正林.中国乡村治理结构：历史与现实〔EB/OL〕.爱思想网，http：//www.aisixiang.com/data/29841.htm l.

〔4〕张厚安，白益华.中国农村基层建制的历史演变〔M〕.成都：四川人民出版社，1992.188-189.

〔5〕浙江苏南大部地区基层政权初步改造，为土地改革准备了条件〔N〕.人民日报，1950-8-12.

〔7〕吴毅.人民公社时期农村政治稳定形态及其效应——对影响中国现代化进程一项因素的分析〔J〕.天津社会科学，1997，(5).

〔8〕张乐天.告别理想：人民公社制度研究〔M〕.北京：东方出版社，1998.415.

〔9〕张厚安.中国农村基层政权研究〔M〕.成都：四川人民出版社，1992.1.

〔10〕于建嵘.岳村政治〔M〕.北京：商务印书馆，2001.132.

〔11〕徐勇.建构“以农民为主体，让农民得实惠”的乡村治理机制〔J〕.理论学刊，2007，(4).

〔12〕贺雪峰.乡村治理的社会基础〔M〕.北京：中国社会科学出版社，2003.289.

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D625

A

1008-9187-(2012)04-0080-06

国家社科基金项目“统筹城乡发展背景下的乡村治理结构研究”(09BZZ010)

廖冲绪，四川省社会科学院政治学研究所副研究员;

肖雪莲，四川省社会科学院政治学研究所助理研究员，四川 成都 610071;

胡燕，成都市社会科学院助理研究员，四川 成都 610023。

陈学明】