《文化发展促进法》是文化大发展大繁荣的法律保障

李 成

《文化发展促进法》是文化大发展大繁荣的法律保障

李 成

我国文化建设与政治建设、经济建设一样，需要以健全的法律制度体系为基础、作指引、划方向。文化发展促进法的立法目的是为实现文化强国的战略提供法律保障。《文化发展促进法》的核心内容是要将《决定》、《纲要》确立的文化发展繁荣目标上升为国家意志，并以国家强制力保障的手段，以确立法律权利、法律义务的方法，增强全社会的文化发展观念、文化法制意识；同时，通过法律规范的鼓励、倡导和形成作用，将我国文化建设中国家、企事业单位、社会组织、个人的职责、权利、义务，合理确立、依法规范，完善文化法律体系与结构。

文化发展促进法；文化法制意识；文化法律体系

建设中国特色社会主义事业离不开经济和文化的和谐发展。现阶段文化建设相对滞后，越来越成为制约我国社会均衡发展的障碍。为了解决经济发展与文化建设之间的结构性矛盾，党和国家先后出台了《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(以下简称《十二五规划纲要》)、《关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》、《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》等纲领性文件，提出了在新时期实现社会主义文化大发展大繁荣的宏伟构想，将文化建设上升到国家发展战略的高度。文化法制建设与社会领域、经济领域的立法并列成为2012年度全国人大常委会立法工作的三大重心，*中国人大网http://www.npc.gov.cn/npc/dbdhhy/11_5/2012-03/10/content_1708067.htm，最后访问日期：2012年3月11日。预示着新一轮文化立法高潮的到来。

一、制定《文化发展促进法》对推动社会主义文化发展繁荣具有重要意义

第一，弘扬新时期文化建设的主题。文化立法是将党和国家在文化领域的政策、方针、意见、思路等通过立法程序上升为国家意志，转化为具有约束力的法律文件的过程。文化立法应当紧扣时代主题，反映党和国家在文化建设领域的最新政策发展。《十二五规划纲要》、《决定》和《纲要》等提出了建设社会主义文化强国的宏伟目标，文化建设的时代主题被定位于文化的发展。与之相应的，国家的文化立法应当将这一主题融入到立法活动之中，充分体现“发展”这一核心要务。制定《文化发展促进法》正是将文化发展上升为国家意志，赋予文化发展中心地位的重要举措，为社会主义文化发展繁荣提供法律制度方面的保障。

第二，填补现有文化立法体系缺乏以“发展”为主题的立法空白。文化立法并非新的命题，早在1999年，文化部即出台《文化立法纲要》，设定了文化立法的近期及中长期目标。此后十余年间，我国相继颁布了《文物保护法》、《非物质文化遗产法》、《传统工艺美术保护条例》、《电影管理条例》、《公共文化体育设施条例》、《音像制品管理条例》、《文化市场行政执法管理办法》等一批法律、法规和部门规章，初步建立起了社会主义文化法律体系。然而，过去十余年间以《文物保护法》、《非物质文化遗产法》等为代表的文化立法解决的是文化领域无法可依的窘境，不仅规范的效力层级普遍较低，而且针对事项较为单一，欠缺基础性的、从宏观上统领文化建设的法律。更重要的是，从规范的内容来看，已有文化立法以管制型立法居多，或确定各类文化活动参与主体的行为界限，明确各主体负有的法定义务，或设定行政执法的程序和类型，方便行政机关的权力行使。虽然在当时的历史条件下管制型立法对于规范文化领域发挥了重要作用，但现有立法整体上对文化发展的促进作用较为有限，难以满足新时期“推动社会主义文化大发展大繁荣”的客观需要，需要出台一部带有鲜明时代特色，能够彰显发展主题的法律，从根本上调整文化立法的思路和做法。

第三，提升全社会开展文化建设的法律意识。文化问题涉及面广，情况复杂。制定《文化发展促进法》不是制定文化领域的“文化基本法”，*有关“文化基本法”的讨论可以参见李忠：《文化立法的几个问题》，载中国法学网，http://www.iolaw.org.cn/showarticle.asp?id=16，最后访问时间：2012年3月9日。不可能、也不应当寄望一部法律一劳永逸地解决文化领域内面临的所有法律问题，其重要意义不仅在于将党和国家关于文化建设的战略性调整制度化、规范化，更为重要的是通过制定这样一部紧扣文化发展主题的法律，形成对文化发展具有约束力的权利义务关系，促成全社会对文化建设重要性、必要性和紧迫性的认识，最大限度地凝聚人心，调动各方力量积极参与文化建设事业。

二、《文化发展促进法》确立文化建设的基本原则和规则

在总体思路上，《文化发展促进法》应当围绕社会主义核心价值体系建设，确立“为人民服务、为社会主义服务”的“二为”和“百花齐放、百家争鸣”的“双百”方针，彰显“文化发展”的时代特色，进一步夯实全党和全国人民共同奋斗的思路基础，发展社会主义先进文化，满足人民群众日益增长的精神生活需要。就《文化发展促进法》的具体内容而言，需要明确文化事业是发展基础，文化产业是发展动力，文化人才队伍是发展保障，文化交流是自然延伸的立法思路。针对事业、产业、队伍和交流等四个领域的各自特点处理好发展面临的具体问题，理顺四个领域的相互关系，形成建设社会主义文化强国的合力。

第一，文化事业建设的公益化原则。文化事业直接联系人民群众的文化生活和文化需要，是社会主义文化发展繁荣的基石。我国文化事业建设面临着发展底子较薄，起点较低，地区、城乡之间发展水平显著失衡等问题。文化事业建设经费占我国财政支出的比例极小，经费投入严重不足；文化基础设施建设落后，设备陈旧，难以满足人民群众开展文化活动的需要，迫切需要国家助力改善局面。由于文化事业存在前期投入大、建设周期长、效益相对较低等客观特点，《文化发展促进法》宜确立文化事业建设中的公益化原则，即由国家主导开展文化事业建设。结合我国经济发展的实际水平，明确由公共财政为主、社会资本为辅负担基本的文化基础设施建设、公益文化机构的活动等，设定年度文化事业投入占国家GDP的最低比例，保证文化发展的物质基础。

第二，文化产业发展的市场化原则。文化产业是文化的重要创造者，承担着为文化事业和文化对外交流提供实质内容的任务，是人民群众精神生活需求能否得到满足的关键。《文化发展促进法》应当确立市场机制在文化产业建设中的核心地位，依循市场规律促进文化产业健康发展壮大，通过公平有序的市场竞争逐步形成一批兼具规模、档次和发展潜力的本土文化企业，力争扭转本国文化企业在与外国文化巨头竞争中的不利局面。各级政府在文化产业发展中宜定位于引导

扶持角色，重点解决好文化产业发展中如何在坚持以社会主义核心价值体系作为文化发展指导思想，打造先进文化的同时，抵制文化产业化过程中可能出现的低俗化倾向；在大力扶持本土文化产业做大做强的同时，如何保证WTO规则得到遵守，避免过度保护导致的文化保护主义等问题。同时，宜在《文化发展促进法》中明确保护企事业单位、社会团体和个人享有的文化法律权利，激发文化产业从业人员创作优秀文化产品的积极性。

第三，文化人才队伍培养的梯队化、分层化原则。人才是推动文化发展的主要动力，促进社会主义文化事业大发展大繁荣离不开一支高素质的文化人才队伍。我国当前文化人才队伍存在的主要问题是高端文化人才的匮乏和基层文化从业人员的短缺，制约了文化产业的可持续发展和文化事业的均衡发展。《文化发展促进法》要明确规定我国文化人才培养机制，确立未来一段时期我国文化人才队伍培养的梯队化、分层化原则，重视形成老、中、青三代合理搭配和高端文化人才与基层文化从业人员按合理比例配置的文化人才队伍培养新格局，保证文化建设后继有人，培育雄厚的文化人才储备，既满足高端文化产业发展的高级人才需要，也满足服务社会大众的基层文化事业的人才要求。

第四，文化交流的“双管齐下”原则。我国有着悠久的历史和灿烂的文化，中华文化走向世界既是延伸我国文化产业链条，满足外国观众了解、欣赏中华文化的需要，也是提升我国国际影响力，改变现阶段文化交流交锋中外强我弱不利局面，巩固和发展我国文化安全的有效途径。《文化发展促进法》宜明确文化对外交流中的“双管齐下”原则，既持续通过官方途径与外国深化和扩大国家层面的文化交流活动，如中国文化年、国家文艺团体的对外访问演出等，也大力鼓励民间组织和个人的对外文化交流活动，促进外国普通民众对中华文化的理解和接纳，形成中华文化与世界其他文化“你中有我，我中有你，互相影响，互相交融”的良性互动局面，为中国与外国之间政治、经济等其他方面的交往奠定文化基础。

三、《文化发展促进法》是解决新时期文化发展问题的成熟法律手段

从我国已有立法实践来看，《文化发展促进法》是推动社会主义文化大发展大繁荣，建设社会主义文化强国的有效立法手段。自2002年《中小企业促进法》等“促进法”的颁行开始，我国已经先后通过了《就业促进法》、《循环经济促进法》等6部直接以“促进法”命名的法律规范。这些“促进法”均诞生于特殊的历史时期，反映的是国家在一定时期内高度关注并迫切需要解决的重大社会、民生问题：如《就业促进法》的出台就与2008年全球金融危机对我国劳动力市场的冲击息息相关。此类立法与党和国家的政策转变紧密相关，带有强烈的政策导向意味，意在通过积聚各方力量，通过各种灵活手段解决关键领域发展中遇到的障碍，引导社会资源有序集中，快速推动相关领域的变革。由于立法针对性强，收到了良好的实施效果。毋庸置疑，文化发展问题已经成为当下事关中国社会主义建设事业的战略性、全局性问题。发展文化的迫切需要与现阶段文化发展水平落后的客观现实之间业已形成尖锐矛盾，这恰好为《文化发展促进法》的制定和实施提供了社会条件。

D922.16

A

1008-9187-(2012)04-0022-03

中央高校基本科研业务费高水平学术团队专项重点项目(SKG201003)

李成，四川大学法学院讲师，法学博士，四川 成都 610065。