我国文化立法研究的问题与展望

周 伟

我国文化立法研究的问题与展望

周 伟

文化立法研究严重滞后于国家文化强国战略实施的问题，既影响了文化立法模式选择，也制约实施文化立法的策略与步骤。完善中国特色社会主义文化立法框架、实施步骤、方法及策略，要消除将文化产业立法与公共文化立法对立起来的习惯思维，重视文化交流立法与文化安全立法，不仅需要明确法律调整文化市场关系与公共文化服务关系的方法、特点、重点、难点，而且也要明确文化产业立法的目的是促进公共文化事业的发展，并注意通过法律手段引导、扶持文化市场自我调节的界限。文化立法要确认国家在文化发展中的职责与义务，有效避免发展公共文化事业中出现类似教育产业化过程中重经济效益、轻社会效益的问题。

中国文化立法；模式选择；结构体系；立法研究

一、我国现有文化立法研究存在的主要问题

一是促进文化立法研究严重滞后于国家文化强国战略的实施。现有研究还没有关注文化强国战略确立后对文化法律关系进行法律调整的范围、方法、手段、措施，也没有注意国家在促进文化发展中的职责、义务、重点、投入等制度保障问题，更少涉及我国宪法序言规定的“发展同各国的外交关系和经济、文化的交流”所需的国家促进文化交流的立法保障与行政措施。

二是对构建文化法律体系结构的研究还没有展开。如何构建我国文化法律体系、为文化大发展大繁荣提供制度支持是一个新的问题。与我国的政治建设、经济建设、社会建设都初步形成了相应的法律框架相比较，我国文化建设还没有完全进入制度化的建设阶段，现有的法律规范不仅数量少，而且位阶低。无论是在公共文化还是文化产业领域，无法可依、无规可循的状况还比较突出。

三是对文化立法项目的研究，停留于“一事一法”的阶段。文化立法研究既未根据我国社会发展对文化建设的需要，区别立法项目的轻重缓急，也没有以文化建设立法的整体思路构建我国文化建设立法的项目及其实施方案，更缺乏从有关立法过程及其立法决策的实施过程出发，提出如何完善我国文化立法框架，以及实施文化立法项目的具体对策。

四是现有研究停留在宏观理论描述，重一般的文化立法的价值、意义、文化立法的特征、对象、范围的讨论，对于具体文化立法项目的立法重点、立法调整社会关系的特点、立法调整内容的难点、法律调整的手段、方法、立法的层次选择及立法规划、计划的实施步骤等操作性问题，都缺乏相应的研究。尤其是在文化大发展、大繁荣中，参照国际经验制定我国的文化发展促进法、文化发展基本法等重要的立法项目，缺乏必要的理论论证。

五是文化立法思路偏重“两分化”理论框架。在现有的文化立法研究中，不适当地区别文化产业立法与公共文化事业立法，割裂二者的关系的情况有待改进。尤其是对文化产业发展的目的是促进文化事业发展的研究明显不足。要注意现有的文化立法研究有关注文化产业重于文化事业立法的倾向，还有过分强调文化产业化、忽视公共文化发展的苗头。

六是文化安全研究过多集中于文化主权对外的“排他性”，相对忽视文化发展中文化安全对国家发展战略的影响。在世界各国文化交流加强的过程中，如何处理好文化交流与文化安全的关系，尤其是在各国文化交流中发展中国多样性的文化元素，并将我国的多样性的文化元素服务于国家战略发展，在文化交流中维护国家的文化安全，是文化立法研究中的薄弱环节。

七是没有从文化发展的特殊性出发，研究政府与市场在文化发展中各自的地位、作用与行动边界。文化发展有其不同于政治、经济和社会发展的规律与特点。这决定了不能用发展经济的思路、方法和手段，用于发展文化。近年来，一些地方风景名胜区、博物馆等文化服务产品的价格背离文化发展的目标的现象，不仅充分说明在文化发展中需要立法的指引、规范和导向的重要性，而且也说明政府加强文化市场管理、规范文化服务价格的必要性。

八是缺乏从中央与地方关系、部门与部门关系、地区与地区关系的角度研究实施文化立法的目标、法律调整文化关系的特点。在文化立法框架中，哪些立法项目需要制定法律、行政法规、部委规章、地方性法规、民族自治法规、地方政府规章等，都需要从构建和实施文化立法的整体框架来谋划，统筹兼顾立法项目的实施。

九是实施文化立法的策略研究明显不足。从实施文化立法的规划来看，主要有选择依靠国家权力推动文化发展和主要依靠市场和社会的参与推动文化发展的两种模式。现有研究成果比较忽略在文化立法的权利义务配置中，国家保障公共文化事业与市场调节文化市场的关系，以及国家权力和文化市场各自在促进文化发展中权重(比例)的差异等等。实现文化强国战略的立法保障及其措施选择，需要明确究竟选择政府主导并推动文化发展的战略，还是主要依靠市场和社会的参与推动文化发展的模式。

二、 我国文化立法研究的展望

1.中国特色社会主义文化立法结构与体系及实施问题研究

我国文化立法策略的实施应着重解决两个核心问题：其一，根据《决定》及《纲要》中确立的建设社会主义文化强国的目标，并结合上述文件有关精神，以强化国家保障为导向，提出包括立法目标、立法指导思想、立法原则、立法内容、立法难点、立法步骤等在内的中国特色社会主义文化立法理论体系，为完善我国文化立法体系提供切实可行的选择方案；其二，总结东亚文化地缘格局的变动与日韩两国通过国家战略增强文化辐射并达到相对优势的客观现实，明确建设社会主义文化强国战略、实施“立足亚洲、赶超日韩”的目标乃当务之急，应通过我国的多元文化优势(日韩文化以单一民族文化为基础，文化具有同质性)，确立与周边国家的多元文化交流机制、发展机制、保障机制，并将其制度化、法律化。

2.中国特色社会主义文化产业促进立法研究

各国文化产业发展经验表明，政府行政对文化产业发展具有重要的指引、导向、规范功能。开展文化产业立法研究，一方面，要围绕“实现文化产业成为国民经济支柱产业”这一目标，研究如何界定和明确文化产业发展中的政府扶持责任，并将有关行政措施予以制度化、法律化，以此推动我国文化产业竞争力的增强；另一方面，我国文化市场发育还很不成熟，制约了我国文化产业的发展，亦需要发挥政府行政的规范功能来加强对文化市场的管理。

3.中国特色社会主义文化事业发展立法研究

从文化产业与文化事业各自特点出发，比较文化产业与文化事业性质、功能的差异，进而从法律上界定文化事业突出公益性、突出服务功能的特质。从宪法和法律的规定上公民文化权利出发，论证公民基本文化权利的实现应立足于从法律上明确国家对公共文化服务的保障义务，主要包括公共文化服务体系的构建、公共文化产品和服务的供给、加快城乡文化一体化发展、开展大众文化活动四个方面。从权利实现的“形式平等与实质平等”、“机会平等与结果平等”的关系出发，分析我国公共文化服务“容量”存在的城乡差距、地区差距及群体差异，立足文化权实现的结果平等与实质平等，提出我国文化事业立法中的国家保障措施应确立向西部倾斜、向农村倾斜、向边疆民族地区倾斜、向弱势人群倾斜(残疾人、妇女、青少年等)的法律制度设计。

4.中国特色社会主义文化交流与文化安全立法研究

随着全球政治经济一体化的加速，多元文化之间的交流对话不可避免，维护文化安全的问题亦显得迫切，同时文化安全的范围亦随着文化交流与融合的形式、深度不断变化。从法律调整社会关系的关联性角度出发，文化安全应纳入文化交流的立法当中。立法促进文化交流与保障文化安全的重点，应置于中国在世界文化话语中的地位尤其是东亚文化地缘格局中的优势与劣势进行考察。改变我国在东亚文化地缘格局中的相对不利情势，可从宪法平等原则要求多元文化和谐共处出发，以我国多元文化为优势，建立我国与周边国家的文化多边交流机制。基于国内多元文化建立与周边国家的多边交流机制，从立法和法律实施上达到多元文化的一体和谐，实现文化安全中对内层面上共同文化主体意识的认同与增强。

5.文化立法中要处理好的几对关系

第一，法律调整与文化市场自发调整的关系。法律对文化市场的介入程度不是一成不变的，而是随着市场自身运作的成熟度不断变化。二者是一种动态关系。例如，美国的文化市场运作相当成熟，因此政府没有对文化市场专门立法，更多依靠市场自身进行调节。因此，我国对文化市场管理的立法中，对于市场关系与非市场关系的界定以及二者关系的动态变化，都是要纳入立法及法律实施评估的重要因素。第二，文化产业做强与文化产业均衡发展的关系。各国发展文化的法律实施情况表明，文化产业立法中有关扶持、引导措施，容易导致资源向优势市场主体集中(事实上本身并不是最需要扶持的)，最需要扶持的市场主体市场竞争地位进一步弱化，甚至产生优势主体形成资源或产业垄断。因此，我国关于文化产业的立法不仅要重视实施重点项目制，扶持有竞争力的文化大型企业，还应注重对中小型文化企业的扶持、引导。第三，公共文化产品服务供给中的政府主导作用与社会参与的关系。从短期而言，文化后发国家通过强化国家保障义务，明确政府责任，能够对增加公共文化产品及服务产生明显效果。但是，从增加公共文化服务供给的长期效应出发，应建立政府主导、社会参与的多元机制。例如，公共文化设施运作中的商业赞助模式，国有大型文化企业对建设公共文化设施、开展公益文化活动的企业社会责任等等。

D922.16

A

1008-9187-(2012)04-0015-03

中央高校基本科研业务费高水平学术团队专项重点项目(SKG201003)

周伟，四川大学法学院教授，博士生导师，四川 成都 610065。