文化大发展需要制定文化基本法

才让旺秀

文化大发展需要制定文化基本法

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促进我国文化发展，迫切需要制定一部文化基本法。从日本等国家和地区的立法经验来看，文化基本法既应作为“文化宪法”对宪法起着补充作用，对宪法上的文化权利法律化，也应以法律方法将《决定》、《纲要》确立的国家文化政策，上升为国家意志，宣示国家对文化发展的目标、方式与措施。制定文化基本法可以将文化政策法律化、制度化，为制定其他文化立法，以及文化法律的实施和评估提供法律标准。我国文化基本法的基本框架具体包括总则、基本方针和基本政策，并明确国家文化立法的立法目的、指导思想、法律措施、中央和地方各级人民政府的职责等基本内容。基本方针规定国家促进文化发展的各项基本原则，基本政策则规定实现政策与法律的衔接，将各项文化政策法律化。

文化基本法;文化宪法;文化强国

一、我国为何应制定文化基本法

基本法在一国法律体系中的位阶具有三种情况：第一，作为宪法补充的宪法性法律。这类法律的位阶高于一般法律，主要规定的是国家的根本制度。例如我国的《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》等。第二，作为国家的根本法，实际作用与宪法相同。领土暂时还未统一的国家由于政治原因，先行制定一部能够建立和维护宪政秩序的法律，例如新中国成立之初的《共同纲领》、联邦德国的《基本法》等。第三，针对特定领域制定的基本原则、准绳、方针，往往作为某一领域立法的指导原则，规定国家在某一领域的基本政策和制度，例如民法典、刑法典等。文化基本法显然不属于第二种情形 (国家的根本法)，更加偏向于第三种情形下作为某一领域的基本法。随着国家的主权、安全利益从传统的经济、军事领域向文化领域延伸，以及文化权利原本作为一种相对被忽视的人权日益受到重视，文化基本法亦开始作为“文化宪法”，起着补充和实现宪法对文化权利的保障作用，对于文化建设后发国家来说更是如此。

对于中国而言，中国既是经济、军事实力不断崛起的发展中大国，亦是文化创新、文化生产能力相对滞后的国家。从法律层面上来说，中国文化发展上的滞后表现为理论与实践的双重落后。首先，理论研究无法适应实践发展的需要。国内近十年来，从法律角度研究文化 (文化权利、文化立法等)的课题屈指可数。以国家社科基金成果数据库为例，已经结项的与文化相关的课题(1998-2011年)中，属于法律领域的仅有4项。立项课题的选题多数属于少数人文化保护、非物质遗产保护中的法律问题，缺乏适应国家文化强国战略实施法律保障所急需的宏观性、全局性的课题研究。其次，我国在立法实践中，相对忽视文化立法，尤其忽视对公民文化权利保护的立法。总的来说，我国的文化立法无论是在法律位阶上，还是在立法数量上，均落后于经济、社会立法。因此，我国作为文化建设后发国家，迫切需要一部文化基本法为我国文化强国战略实施的法律保障提供立法指引，改变我国文化立法领域理论与实践双重的落后局面，以此作为文化发展的法律指导基础，从法律上宣示国家对于文化发展繁荣的重视及定位。同时将各项文化政策、国家促进文化发展的职责、公民的文化权利和义务作原则性的规定，指导具体文化部门立法的制定、实施及评估。

二、海外立法实践对我国制定文化基本法的启示

目前，世界上只有日本制定了文化基本法(《文化艺术振兴基本法》 (2001)，以下简称“日本文化基本法”)。日本将文化作为立国之本，并通过制定文化基本法的形式予以宣示，加深了国民对文化发展重要性的认知和理解。日本文化基本法立法框架主要包括以下三个方面：第一章为总则 (第一条至第六条)，规定了立法目的、基本理念、国家及地方政府职责、法律措施等基本问题;第二章 (第七条)规定了国家文化发展的各项基本方针;第三章 (第八条至第三十五条)列举了国家各项基本文化政策。

日本文化基本法作为日本文化法律立法、实施及评估的最高指导原则，对于日本文化立国政策的实施提供了不可或缺的法律保障，其中的有益经验能够为我国制定文化基本法提供借鉴，主要包括：第一，文化基本法应为文化人权实践提供法律保障，作为“文化宪法”，落实宪法对公民文化权的保障。第二，文化基本法应规定文化立法的目的、指导思想、国家及地方政府的职责、法律措施等原则性规范，作为具体文化部门立法的指导思想，亦从法律上宣示国家对文化发展重要性的认知和定位。第三，文化基本法应实现政策与法律的衔接，将各项基本的文化政策法律化，从而明确国家文化立法调整的范围。第四，文化基本法应区别于民事、刑事领域的基本法，即并非将所有的文化法规都结合在一部文化基本法当中，而是仅仅作出原则性规范。由于类似刑事、民事基本法的立法工程过于浩大，且文化本身散落于不同的社会领域，因此采取不同文化领域进行专门性立法的技术路径更为合适。第五，文化基本法对文化应作狭义理解，即“文化”专门指的是文化艺术领域。因为文化立法最核心的目的在于厚植国民的文化修养，满足国民对精神文化日益增长的需求，以此为根基才能根本上实现文化强国战略目标。

三、我国文化基本法的基本框架

我国的文化立法应以《决定》和《纲要》为基础，借鉴其他国家制定文化基本法的有益经验，确定我国文化基本法的框架。具体包括总则、基本方针和各项文化政策。

第一，总则应包括立法目的、立法的指导思想、国家责任、地方政府责任、法律措施等。既为我国具体文化法规的制定、实施和评估提供原则性规范，同时从法律上明确我国对坚持走社会主义文化强国道路重要性的认知，明确国家及地方政府为实现公民各项文化权利的保障义务。

第二，基本方针应根据《决定》和《纲要》的有关精神，明确我国文化基本法的基本方针应包括“五个坚持”，即坚持以马克思主义为指导、坚持社会主义文化前进方向、坚持以人为本、坚持把社会效益放在首位和坚持改革开放。

第三，基本政策应从对文化作狭义理解的角度出发，尤其要根据《纲要》中有关各项具体文化政策，详细列举我国各项文化政策，实现政策与法律的衔接，为制定具体的文化法规指明方向，为实践文化人权提供法律指引。其一，从处理好文化权利的“机会平等与结果平等”、“形式平等与实质平等”两大关系出发，一方面，我国的文化基本政策应包括实施倾向少数人的文化政策，例如老年人文化政策、残疾人文化政策、少数民族文化政策、青少年文化政策等;另一方面，我国的文化政策应致力于改变文化服务中东西部及城乡“容量”不均衡的现状，具体包括地区文化政策、农村文化政策等。其二，从尊重文化的多样性出发，我国应以多元文化为基础，建立边疆少数民族地区与周边国家的文化交流政策。其三，从处理好公民权利保障中的国家与公民关系出发，应建立文化人才培养政策、图书馆等文化事业单位的公共文化服务政策、文化奖励政策等。

D922.16

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1008-9187-(2012)04-0018-02

中央高校基本科研业务费高水平学术团队专项重点项目 (SKG201003)

才让旺秀，甘肃省甘南藏族自治州政府秘书处，四川大学法学院博士研究生，四川成都 610065。