安徽民生工程长效机制的实践与思考*

宋蓓

(安徽省社会科学院,合肥 230051)

安徽民生工程长效机制的实践与思考*

宋蓓

(安徽省社会科学院,合肥 230051)

民生工程的运行需要长效机制的支撑，民生工程的长效机制的内涵涉及财源保障体系、社会保障体系、服务运行模式等。安徽省2007年正式提出民生工程的概念，民生工程的长效机制建设经历了一个逐渐发展的过程，但是民生工程长效机制的构建依然是一个长期复杂的工程，民生工程的选择机制、筹资机制、政策完善机制、协调推进机制以及激励约束机制等方面都需要不断健全和完善。

民生工程；长效机制；应用研究

中共十六大以来，中国特色社会主义事业的总体布局由三位一体的社会主义经济建设、政治建设、文化建设发展为四位一体的社会主义经济建设、政治建设、文化建设和社会建设。胡锦涛同志在中共十七大报告中明确指出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”[1]社会建设，主要是指政府和社会组织根据社会需要，有目的、有计划、有组织进行的改善民生和推进社会进步的社会行为与过程。[2]近年来，全国许多省份先后实施民生工程，藉此推进社会建设，产生了良好的社会效应，已成为改善民生的主要手段。安徽省从2007年开始实施民生工程建设，一直在积极探索科学合理的长效机制，随着民生工程的持续推进，通过发展社会事业、完善社会治理、改进社会管理、维护社会秩序等工作来推动社会的发展和进步。

一、安徽民生工程建设的实践

科学长效的运行机制可以有效地避免社会政策的短期性、间断性、重复性、不协调性等负面效应，实现社会政策运行的高效性、灵活性和可持续性。长期以来，由于社会问题的多变和复杂，相应的社会政策缺乏长效的运行机制，往往表现出易变、短视和运行不畅的特点，造成了资源的大量浪费，政策目标也大打折扣。事实上，社会政策的运行机制也是在长期的实践和政策调整过程中得到完善和改进的，民生工程长效机制的探寻也是一个长期的，甚至是反复的过程。对于民生工程建设而言，长效机制既是对民生工程的运作和实施提供推进、协调功能的制度系统，又是对现有的民生政策、民生制度和现有项目结构的构建、实施和目标达成的过程保障。安徽民生工程长效机制在外延上涉及民生工程的实施和管理机制、稳定、多元的筹资机制、高效的协调机制、项目储备遴选机制、约束激励机制等。从功能上而言，建立稳固的财源保障体系是民生工程长效机制重要的物质保证；建立广泛的社会保障体系是民生长效机制重要的实践基础；建立科学的服务运行模式是民生长效机制重要的推进手段。

随着安徽省民生工程的推进，民生工程的运行机制也实现了从不完善到较完善的发展历程，从2007年安徽省正式提出民生工程到2010年实施33项民生工程，安徽省民生工程运行机制的探寻过程虽然还存在一些需要改进的问题，但是所表现出四个方面的主要特点也表明民生工程的运行机制在逐渐地完善，并向长效机制的目标不断推进。四个方面的主要特点为：运行机制动力渐强，所承载的民生项目逐渐增多、运行机制效率渐高，所协调的各民生项目实施主体功能职责分工协作更加顺畅、运行机制内容渐丰，所涉及的制度和法律保障更加完善、运行机制后劲渐足，所支撑的民生政策的长效性更加明显。到2010年底，安徽省民生工程的实施和推进历4年时间，民生工程的推进过程也是运行机制逐渐完善的过程。

2007年之前，虽然安徽省没有正式提出民生工程的概念，但是各个民生项目一直分散于其他社会政策之中并不断推进。从2001年到2005年，省财政就累计安排专项转移支付资金224亿元，用于提高机关事业单位职工工资和企业离退休人员养老金的提高；拨付社保资金248亿元，用于补充78.7万名国有企业下岗职工基本生活保障费和125万名企业离退休人员养老金；累计投入21.8亿元，初步构建了城乡特困群体救助体系；加大财政应急保障资金的投入，有力支持了防汛抗旱、“非典”防治、禽流感防治、安全生产等关系民生的社会性公共事件的妥善处置。[3]在这一时期，民生项目的运行机制没有形成独立的政策运行系统，民生项目也是伴随其他多个社会政策分散实施，民生项目涉及多个社会政策、多个政府部门，民生项目之间的交互影响并不明显，运行机制也随着不同的社会政策，不同的政府部门而呈现出多样性。

2007年，多个民生项目被纳入统一的民生政策之中，民生工程作为一项系统工程在全省范围内开展起来。2007年，安徽省实施了十二项民生工程，总投入73.6亿元，并相继出台了《关于实施十二项民生工程，促进和谐安徽建设的意见》（皖政【2007】3号）、《安徽省2007年度十二项民生工程实施情况考核办法》等政策，对民生工程的资金投放和人员配备、工作机制的建立、民生任务的分解及实施考核和监督等方面都做出了明确的规定。伴随着民生项目从其他的社会政策中分离出来和民生工程十六项配套政策的相继出台，民生工程的运行机制也逐渐形成，运行机制在资金的筹集与投放、部门的分工与协调、人员的配备与合作、项目的实施与监督等方面进行了有益的探索，民生工程的运行机制也渐显雏型。

2008年至2009年，全省的民生工程进行了提标扩面工作，民生项目更加丰富，运行机制更加健全。2008年，全省实施十八项民生工程，投入总规模超过160亿元，惠及5000多万城乡群众。2009年全省实施二十八项民生工程。这一时期，民生项目所涉及的内容更加广泛，相关部门的工作分工也更加繁重，运行机制进一步建立健全。这一时期，运行机制在协调调度、资金保障、制度建设、督查考核、实施效果等方面都从政策和制度的层面进行了更加详细、更加合理的规定，运行机制在民生工程的实施过程中的保障和推进作用更加突显。

2010年，全省民生工程稳步推进，民生项目进一步扩充，运行机制的系统性和长效性更加明显。2010年，全省实施三十三项民生工程，九项生活保障类项目扎实推进，六项教育培训类项目有序开展，七项医疗卫生类项目稳步实施，七项农业和农村基础设施类项目加快进程，四项农村文化建设类项目完善提高。在这一阶段，民生工程的实施和管理机制进一步完善、稳定、多元的筹资机制进一步形成、高效的协调机制进一步建立、项目储备遴选机制进一步健全、约束激励机制进一步强化。民生工程运行机制的层次性、系统性逐步形成。

二、民生工程建设需要长效机制的支撑

长期以来，我国社会建设落后于经济发展，民生问题更是欠账较多，保障和改善民生需要长效机制来推进。安徽实施民生工程以来，民生热点难点问题得到有效缓解，受到社会各界广泛好评。伴随着民生工程资金投入越来越大，覆盖范围越来越广，受益群众越来越多，社会政治影响力越来越高，安徽民生工程实施过程中暴露出一些问题，缺乏长效机制的支撑。

其一，在决策机制方面，项目储备和遴选机制有待进一步健全。

民生工程是一系列民生项目组成的系统工程，民生工程的推进也是依托各个民生项目的功能实现所达成的。因此，民生工程在决策机制方面首先要面对的是民生项目的选择任务。选择不同的民生项目，以及不同民生项目的排列顺序都将直接影响民生工程实施的效果。从实践来看，安徽民生工程在项目选择上存在着一定的主观性、随意性。由于信息不对称，基层政府、部门和群众参与度不够，造成项目形成方式多表现为自上而下，很多项目既不突显社会需求，更不能解决社会的实际矛盾，项目处在空钻的状态，政府部门也处在不作为的状态。同时这在现实工作中也造成出现部门利益“博弈”局面，一些项目的主管部门更多地考虑资金保障和推动部门工作，畏惧相关的考核条件，在项目选择时，对提出的项目的合理性、效率性和有效性论证不足或故意回避，造成一些项目不能发挥真正的民生作用。民生项目的确立和储备的相关立法和制度保障的缺失也有损于项目形成机制的健全。

其二，在发展机制方面，协调推进机制有待进一步明确。

发展机制是运行机制的一个重要的子系统，在民生工程的运行机制中，政府各部门的不同的职责定位、合作方式、制约手段等都将对民生工程实施的效果产生重要影响。安徽民生工程在职责分工上存在推诿扯皮、责任不明现象。随着民生工程任务的不断加重，督查、考核、激励约束作用的发挥，民政、劳动等各项目主管部门都提出机构人员要求，各地民生办与各职能部门之间及财政内部处室之间职责界限不够清晰，在部门利益的影响下，“越位”与“缺位”并存，上下联动、横向互动的合力不强。政府各部门之间职责和关系的合理定位已经成为下一步民生工作必须思考和解决的问题。

其三，在发展和激励机制方面，稳定的多元化筹资机制有待进一步建立。

充足长效的资金保障制度是实施民生工程的重要发展机制和激励机制。一方面公共财政是政府为民理财的经济行为，财政收入取之于民，财政支出理应用之于民。所以，民生问题应由公共财政提供保障。[4]安徽民生工程除整体投入不足外，受制于条块分割和部门分割，人力、物力、财力在筹措机制上难以整合，较难发挥政策资金应有作用。加之引导激励不够，资金效益发挥不高。部分补助类项目受益对象审核不严、资金发放不及时等问题。另一方面，公共财政是民生工程的主体资金保障，多元化的筹资机制也是民生工程运行长效性的重要保障。民生工程是个长期且项目众多的系统工程，大量且稳固的资金投入成为其运作的重要物质基础。从安徽省的建设实践来看，民生项目的标准和项目内容都在逐年增加，对资金的需求也有较大的增长，仅靠政府的单方行为，长期推进下去既增加财政负担，也影响建设的效率，只有根据民生项目的不同特点，多方融资才能更灵活地推进民生工程的建设。安徽省的民生工程建设在多元化的筹资方面有所探索，但在数量和质量上都没有取得较为显著的效果。

其四，在合作机制方面，政府与社会组织合作协调机制有待进一步完善。

目前，安徽的民生项目主要以各级政府推进为主要推进方式，政府部门间的合作与协调已经历了三年的机制建设，彼此的分工协作已经顺畅和明确很多。但是社会组织在民生项目实施过程中的介入还是相对较少。社会组织与民生项目在性质上具备融合的条件，社会组织作为非盈利组织非常适合承担部分具有公共产品性质的民生项目的实施。社会组织在实施民生项目上具有专业性、非盈利性和高效性的特点，社会组织充分有效地参与将对民生工程的推进具有积极的作用。但是目前安徽省民生工程的社会组织的参与度不高，政府与社会组织的合作协调机制需要进一步完善，为社会组织的参与顺畅渠道，提供规范和保障。

三、推进民生工程长效机制的途径

我国60多年的发展经验表明，民生是经济社会建设的重点，发展要以民生为先：温饱是民生之路，就业是民生之本，教育是民生之要，收入分配是民生之源，社会保障是民生之依，社会安全是民生之盾。[5]可见，社会建设需要民生工程来持续推进。而运行机制从内涵上来讲是指任务的各要素的结构、功能及其相互关系，以及这些因素产生影响，发挥功能的作用过程，作用原理及其运行方式。从特点上来讲，具有结构性、运动性和功能性三个特征。结构性是指各要素的联系方式；运动性是指要素之间的相互影响和作用；功能性是指要素联结的功能发挥和结果形成。因此，要素不同组合联贯方式，不同的影响和作用表现，其功能性的特点也会呈现出差异性。完善和协调的运行机制将以更优的要素组合方式和要素关系模式有效地促进任务的达成和功能的实现。完善民生工程的长效机制是深入贯彻科学发展观，构建和谐社会的重要体现，解决民生问题是和谐社会“共建共享”核心理念的内在要求。[6]但是民生需求是复杂的、多层次的、多阶段的、多方面的，所以民生问题的解决是一个长期复杂的过程，民生的改善不是一蹴而就的，需要持之以恒、长期不懈的努力方能达成。[7]民生工程的长期有效的运转就必须具备科学灵活的长效机制。

1.建立科学、系统的民生工程项目选择机制

民生工程是加强社会建设的一项长期任务，要正确处理好尽力而为和量力而行的关系，把当前与长远、需要与可能有机结合起来，增强民生工程政策体系的系统性和科学性，实现民生工程项目的有序进退，逐步推进公共服务全覆盖。因此，民生工程的首要工作就是要建立科学的民生项目的储备和遴选机制。在民生项目的选择上，首先要关注老百姓的切身利益，选择给群众能带来更多实惠的项目；其次在选择项目时要关注基层选择，不能自上而下的盲目安排民生项目，使项目更符合基层实际，解决民生问题应在政府和公众之间建立良性互动的对话机制[8]；最后，在民生项目的安排上也要科学排序，有些民生项目更为急切，涉及面更广，现有的财力可以解决的就应该安排在前面实施，而其它关乎民生的项目则作为储备项目，在合适的时机再予以实施。科学系统的民生选择机制是民生工程实施的前提，而科学系统的民生项目储备则是民生工程长效运作的重要保障。

2．形成稳定、多元的民生工程筹资机制

解决民生问题，政府是主导，也要进一步强化激励引导措施，采取政府项目规划、政策扶持、以奖代补、贴息、配套、担保等形式，鼓励和引导企业、社会组织、个人资金投入进来，形成稳定的多元化筹资机制。形成稳定多元的民生工程筹资机制一方面要建立科学的民生财政支出体系，确定民生工程在财政支出体系中稳固的支出项目和支出比例；另一方面要建立科学的财政增长机制，随着民生项目的提标扩面和民众需求的改变和提升，民生工程所需资金将有不断提高的趋势，对现有财政的划分不可能适应民生工程长期发展的需求。同时，民生工程的筹资还需要多元化，不断开拓新的财源。充分发挥企业、社会组织和个人的力量，让民生工程的资金充实起来。

3．健全灵活、务实的政策完善机制

社会问题是具体的，是在一定历史条件下产生，并在一定历史条件下得到解决，民生问题也是如此。相关的民生政策也是具有时效性的，随着社会条件和政策对象的不断变化，民生工程也需要不断进行政策的完善，因此民生工程作为一项长期的社会政策，其政策的完善和健全也需要一个相对灵活的完善机制。具体而言，要把实施民生工程与健全社会保障体系、发展社会事业以及新农村建设等统筹起来考虑，推进事关民生各项资源的合理整合和有效衔接，促进民生政策效益的最大化，要健全完善设施运行、维护、管理制度，确保民生工程项目持久发挥效益。

4．强化科学、高效的协调推进机制

民生工程作为一项系统工程，其所涉及的项目内容非常丰富，所牵涉的政府部门和利益主体也比较复杂，民生工程的长期有效地推进是需要多个相关部门合理的分工协作的结果。强化科学、高效的协调推进机制既是具体的民生项目实施完成的重要保障，也是民生工程长期深入推进的重要条件。要强化科学的协调推进机制一方面要强化政府的民生意识，另一方面也要从制度层面对部门分工职责和合作关系进行规范化、明确化。具体来说，就是要强化民生工程组织领导，“一把手”负总责，分管领导直接抓，层层落实责任，定期协调调度。

5．完善严格、透明的激励约束机制

奖惩并举是社会政策高效推进的重要手段，对于民生工程的实施而言，既要有严格的约束机制，也要有透明的激励机制。约束机制主要通过考核和监督两种方式实现，考核主要是层级考核，而监督则分为体制内监督和体制外监督。激励机制除了通过层级考核实现以外，还涉及对政府以外，参与民生工程建设并做出贡献的社会组织和个人。通过激励机制的运作，既可以提高民生项目实施的效率，减轻政府的负担，还可以多元化的筹集资金，给民生工程的长期实施补充动力。总之，要健全完善科学考核、绩效评价制度，研究资金投入、运转效率、项目完成等绩效评价指标，建立评价工作体系，全面评价民生工程的经济效益、社会效益和生态效益。

[1]中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，2007：36.

[2]陆学艺.关于社会建设的理论和实践[J].北京工业大学学报，2009，（1）.

[3]宋蓓.安徽民生工程研究[M].合肥：合肥工业大学出版社，2008：127.

[4]李红凤.健全解决民生问题的公共财政制度探讨[J].黑龙江对外经贸，2010，（1）.

[5]李培林.当代中国民生[M].北京：社会科学文献出版社，2010：1.

[6]董怀军、李俊斌.和谐社会视角下的民生问题及对策研究[J].前沿，2009，（8）.

[7]张彬、张琳琳.浅谈民生问题的涵义和本质[J].法制与社会，2009，（11）.

[8]李嘉伟.构建和谐社会与民生问题的解决[J].信阳农业高等专科学校学报，2009，（12）.

（责任编辑 焦德武）

C913

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1001-862X(2012)02-0149-005

安徽省社科规划项目“安徽民生工程长效机制研究”（AHSK09-10D68），课题组长：宋蓓；课题组成员：杨国化、方金友、周艳。

宋蓓（1956-），女，安徽省社会科学院副院长，副研究员，主要从事应用社会学研究。