制度嬗变：论我国食品安全监管之不足及其完善

陈江华

（安徽大学法学院，合肥230022）

制度嬗变：论我国食品安全监管之不足及其完善

陈江华

（安徽大学法学院，合肥230022）

食品安全法律制度以惩治食品违法行为为手段，以规范监管职责为内容，以实现监管目标为目的。但当前我国食品安全监管法律体系并未合理筹划，也未设置以食品安全为核心的监管内容，缺乏具体可行的食品监管原则，如整体性原则、可追溯性原则、预防性原则、科学性原则、风险性原则等。针对我国食品质量安全监管中存在的不足，应构建科学合理的监管制度，对降低食品安全风险及完善我国食品安全法具有重要的实践价值。

食品安全；食品安全法；监管；监管制度

一、食品安全监管的嬗变

（一）监管理念的变迁：柔性监管到刚性监管

在食品卫生法调整食品问题的时代，食品质量安全监管过分偏重于技术标准的控制，而忽视法律制度的构建，食品安全的监管显得柔性十足。监管者为获得自身私欲的满足出现被俘获现象，甚至地方政府为追求本地经济发展和就业而包庇违法的食品生产者、经营者，成为不安全食品生产经营的保护伞。［1］由于市场经济自身利益的驱动性和监管能力的局限性，难以实现监管机构的高效监管目标，食品安全监管呈现出随意性、柔性状态。自2003年我国确立新的食品安全监管体制之后，政府重视食品质量安全的程度不断增强，食品监管机构职责重新调整，监管力度的刚性得以彰显。食品安全法既设置科学合理的食品质量安全标准，又明确规定食品安全的监管体制，理顺各监管机构之间的职责，确立食品生产经营者是保障食品安全的第一法定责任人。食品安全监管制度具有较强刚性，能有力解决我国食品安全中所存在的问题，防止和控制被污染的、有毒的食品对社会公众健康的威胁，预防和消除食源性疾病危害的发生，切实保证食品安全、生命安全。现行立法者设置了高昂的违法责任成本以削减行为者获取非法利益的机率，监管者加大监管处罚力度，预防、制止和减少食品安全事故的发生，为我国食品安全风险管理提供刚性支持。我国食品安全法明确规定政府负责者及监管部门主要领导者的行政处分措施，设置主要负责者的问责制，使得对监管部门及其领导者的责任追究更加规范化、制度化，有利于牢固树立服务型政府、法治政府和责任政府的形象。［2］食品安全法的出台标志着我国食品安全监管已从柔性向刚性转变，但其并未从根本上改变食品安全监管理念落后的局面。

（二）监管范围的扩展：食品卫生到食品安全

食品安全法的颁布同时意味着食品卫生法被废止，其所强调的核心主题“食品安全”完全取代了“食品卫生”。食品安全中的“安全”即为“远离危险并没有导致危险隐患”。食品安全法监管范围已从“食品卫生”扩展到“食品安全”，这不只是两个字的变化，更是监管范围与重心的转移，即从重视食品的卫生、干净等外表状况入手，以食品安全的外在监管为主，转变为食品质量安全的内部监督为主，深入到食品生产、经营、消费等多领域进行监管。监管范围扩展的主要目的在于解决食品生产、储存、销售等多环节所存在的安全隐患。对食品卫生的监管无需考察现成食品所造成的生命健康安全的风险评估结果，只要不符合食品卫生条件与标准即可断定食品不卫生，食品卫生的认定标准明显具有封闭性，食品卫生的监管与调控不具有前瞻性，易为不法食品生产经营者留下法律漏洞和监管缺陷。而食品安全则重视与国际食品质量安全标准接轨，食品监管更突出“安全”的重要性、预防性，其监控重心即为可能产生或已产生的社会公众生命安全、身体健康等问题。［3］食品安全监管范围的扩展主要表现为食品安全监管标准的逐渐统一和食品管理的加强和规范。国务院卫生行政管理部门负责制定食品安全国家标准，并将现行的食品卫生标准、食用农产品质量安全标准、相关食品行业标准等逐渐整合为同一个国家标准。食品管理的规范化不断加强，将食品添加剂纳入其范围，规范食品添加剂的使用，实行严格的审批管理制度，制订食品添加剂记录和溯源制度。

（三）监管方式的更新：片面监管到全程监管

食品安全法出台前的食品监管问题具有片面性，食品卫生的监管方式非常有限，同时由于食品卫生法缺乏配套的法规，可能会造成对某一行业食品质量监管无法可依的局面。原食品卫生法的监管体制残缺不全，监管职责交叉不清，监管方式较单一，监管者职权的行使常限于取缔违法的食品生产经营资格、查封生产经营场所等事后监管，虽法律已明确规定事前监管的执法模式，但监管实施严重不足，监管执行方式较单一。食品安全法的监管方式比原来食品卫生法的更加完善、更加全面。如，对社会公众存有或可能存有危害身体健康或生命安全的食品，监管者可权要求生产经营者召回，以最大限度降低不安全食品对社会公众的潜在威胁或危害。食品安全法扩大了食品监管者的职权范围，其监管涉及从农田到餐桌的食品生产、消费等整个环节与链条，其监管模式既突出分段监督的优势力量，又重视统一监管的前提基础。完善的食品安全法律监管制度，特别是全新的监管模式可从源头上杜绝有害有毒及受污染的食品进入流通市场。

总之，食品安全监管制度的嬗变凸显其理念的变迁、范围的扩展和方式的更新，整个过程不断体现先进性和创新性，但其并不能从根本上消除食品安全所存在的隐患。这主要源于食品安全监管制度无论是在嬗变之前、或是之中还是之后，都不能克服其所存在的不足。因此，有必要对嬗变之后的食品安全监管制度的缺陷进行分析，以推动食品安全监管制度的完善与重构。

二、我国食品安全监管制度的不足

（一）食品安全监管立法不健全

食品安全监管立法不健全之处，主要表现为以下几个方面：其一，食品安全的监管范围不完整。美国食品安全监管范围非常广泛，如对转基因食品通过特别立法以对其进行全程监管。而我国转基因食品安全的监管法律处于困境，虽然2002年制定了《转基因食品卫生管理办法》，但对其监管的立法还处于空白状况，对其监管的实际执行更为欠缺，新食品质量安全的监管立法严重滞后。其二，监管目标不明确。食品安全监管缺乏整体性、前瞻性的思路与目标，也未形成层级明确、管理清晰、全程监督、预防为主的监管路径。其三，一些食品监管法律规范过于分散，仅限于一些原则性的规定，缺乏具体的监管实施细则，在实践中难以操作。如政府批准的食品添加剂高达1900多种，但绝大多数食品添加剂并未制定具体的国家标准，而且缺乏规范化、制度化的检测手段和监管方式，目前滥用食品添加剂的事件层出不穷。其四，对食品质量安全的生产经营缺乏全方位、多角度、整过程的监管立法。从食品生产的源头到食品生产链条的各个环节都未制定强制性的法律规范，致使复杂性的生产环节食品质量安全监管负担增重。食品安全监管的实施缺乏完整性、系统性的食品监管法律法规，分散立法的现状使监管法规之间缺乏衔接性。其五，监管部门职责不清的局面仍然存在。食品安全监管立法滞后、监管者的职责不清等一系列弊端也容易滋生监管执法的真空地带。食品安全监管法律法规的处罚责任偏轻，食品安全领域的违法行为肆无忌惮地不断上演，过轻的责任规定不足以威慑、惩处制假售假者的猖獗活动。其六，食品安全的社会媒体监督、公众监督等方面内容的监管立法建设不够。现行食品安全法凸显食品安全监管立法工作的非持续性，具有针对危机事件或突发事件而采取临时措施之嫌，易暴露现有监管体系之弊端。其七，对食品质量安全风险的信息公开、评估与预警以及传达机制、惩罚性赔偿等监管问题缺乏相应的配套法律规定和具体严厉的监管措施。由于公权力监管不力和食品经营者自律缺失，还需公民、社会团体组织和新闻媒体来监管食品生产经营状况，然而食品安全的社会性监管并未发挥其应有作用，公众参与食品安全监管程度较低的原因在于缺乏明确具体的公众参与监管机制的立法。

（二）食品监管体制不完善

政府部门确保食品安全是其基本职责之一。就目前食品安全监管体制来看，“由于没有摆脱多部门联合监管和按品种监管的局限，实践中弊端日益显现。”［4］现行食品安全监管法律体制造成的“失位”监管现象严重，监管机构之间缺乏综合协调的联动机制。食品安全法第103条规定国务院可根据现实需要对食品安全监管体制进行相应调整，但食品监管体制变化不大，其还存在明显不完善的地方。我国食品安全监管呈现多部门管理格局，各监管机构之间职责不清，存在较大的利益争夺和责任推诿问题，导致监管执行过程可能出现监管过度或监督真空的现象，给不法食品安全隐患可乘之机。我国食品安全监管主要涉及包括农业、卫生、工商、质监、商贸、海关、食品药品监管局等在内的多部门监管体制与格局。我国食品安全监管体制是从食品源头的生产经营开始向纵向链条深入，其以责任明晰、分工明确为前提，但在不同环节中、在不同级别政府部门中，分段监管模式难免会暴露出“部门职责交叉、权责不明、监管漏洞等内在缺陷”。不同监管部门负责食品生产经营链条上的不同环节，但政出多门、职责不清、监管矛盾、管理缺位或重叠现象突出。管理重叠导致食品安全重复检验、多头检测，浪费执法资源，加重食品生产经营者的负担；多头管理可能导致“都管都管不好”的管理缺位局面，监管扯皮、拖拉现象严重，导致监管不严或出现监管真空地带。

（三）监管执法欠缺规范性

由于我国食品安全法律体系融合民法、经济法、行政法、刑法和诉讼法等多领域法律内容，食品安全法针对食品安全问题采用多部门法的调整方法和综合性的监管手段，通过市场准入、经济管理、信息披露、惩罚性赔偿和食品召回等多种制度构筑食品安全监管体系。这将导致食品安全监管交叉、重复和乏力，监管执法过程明显欠缺合理性衔接内容，难以形成监管合力及监管的层次性。食品质量安全监管执法长期以来形成轻预防、重惩罚的行政监管执法模式，而且司法监管的立法滞后，实施乏力，强制性严重不足。围绕着食品安全监管的行政执法、监管技术的配置与设计等具体措施及监管实施内容而言，也是不全面的、非规范性的。如若食品安全监管行政执法不规范，则难以将食品不安全因素控制在事故的个体层面或初始阶段，同时食品安全的司法监管不科学，也会导致食品安全风险评估和预警、食品召回、危险因素控制等问题难以合理化解决，还可能会引发食品安全事故而造成严重的社会危害后果。

食品安全监管环节繁多，反而在一定程度上削减了监管执法的统一性、规范性和有效性。在食品原材料的采集、生产、加工、经营等全过程中，一般都明确规定食品生产信息记录、查验制度、食品原材料进货查验记录制度、食品出厂检验记录制度以及食品经营者进货查验记录制度，但在实际执行食品质量安全监管过程中还存有某些明显不足，主要表现为监管不严，各种违法食品生产经营事件不断涌现，同时按照生产记录、查验制度难以确定、追究相关责任者，反而加剧了食品质量安全的隐患，增加了对消费者生命健康的危害。由于我国食品安全监管执法缺乏严谨性、规范性的责任追究程序，食品安全监管存有较大风险，执法过程中存在严重的“权限不清”问题，监管者自身失职行为的法律责任难以追究。我国食品安全执法既非清晰独立，又非明确分工，而呈现交叉、混乱、错综的网状形态，这并不利于食品安全监管执法的公正统一行使。

三、我国食品安全监管制度的完善

（一）构建完整的监管法律体系

我国食品安全应构建系统的监管法律体系，增强政府及其职能部门的监管责任。食品安全监管的手段与方式应进一步创新和完善，使食品安全监管规范化、制度化和系统化。还应通过食品安全监管立法，使社会公众监督、新闻媒体监督发挥应有作用，调动社会公众对食品质量安全监督的积极性。我国食品安全法确立新的分段监管体制，正逐步形成以食品安全委员会为核心的综合协调新局面。应遵循统一协调与分段监管相结合的原则，从原材料到农产品、从生产环节到流通环节、从餐饮服务到消费结束等全过程进行监管，即应明确各监管部门在全程监管中的职责。

食品安全监管立法体系的完善必须取得相关法律法规之间的协调统一性，在横向的法律法规之间、在中央监管立法与地方监管立法之间寻求合理衔接、避免交叉冲突，防止法规位阶低、法出多门、权威性受损的立法现象。在监管立法的具体内容方面应适时纳入先进性的制度，同时还应规定监管制度的实施细则。完善的食品监管法律制度应具体包括以下几个方面：其一，通过立法确立统一的监管体制。“在国家层面建立一个具有超脱性的、高度权威性的、负有完整行政管理职责的、超越各职能部门具体工作的综合管理协调监督机构”，［5］将食品安全监管的职权从数十个部门集中到一个部门，即国务院食品安全委员会。国务院食品安全委员会应对各监管部门的工作进行统一协调和指导，以真正发挥组织、协调、监督、惩治等刚性监管作用。除食品安全的行政监管外，还需处于同等权力体系中的立法机关监管和司法机关监管。监管不能仅限于内部的行政监管、同等权力间的监管，还需有效的公众监管和舆论监管，应建立“以人为本”的、服务型的、以预防为基础的监管体制。其二，创设可追溯制度。应制定具体的规章制度，对食品生产经营者在生产、加工、储存、运输和销售过程中的实情进行记录并保存归档。同时通过相关立法，规定生产经营者在食品标签上强制注明原产地、原材料的来源，以及所有加工和流通环节的信息。其三，完善食品召回制度。对“问题食品”实行召回制度应明确召回类型，创设科学具体的召回程序，规定不依法召回的企业应承担相应的法律责任，其责任的大小从刑事责任逐渐弱化到将违法企业纳入安全信用档案等。

（二）创设科学的监管评价监督机制

为提前监控食品质量事故的发生，应创建科学具体的食品安全监管的评价监督机制，特别应创建食品质量安全风险监测和评估（Risks Monitoring and Assessment）机制。其一，应努力创建食品安全风险检测和评估的法制化，保证风险评估主体、风险管理主体的分离，且应由不同机构承担相应的法律责任。其二，在监管立法与执法过程中，应制定相应的具体细则，确实保障风险分析落到实处。事前预防比事后补救更重要，应坚持事前预防原则，设置先进的科学风险评估和管理体系。其三，应在食品生产经营的各环节建立合理分布、科学可行的食品质量监测实验室，建设食品质量安全监控预警机制的网络化平台，逐步在全国范围内构建覆盖不同行政区域的食品质量安全预警系统，科学有序对食品质量安全进行及时、准确实施监控，并实时向社会发布食品质量状况的警示信息。各地方政府应根据预警信息，及时采取有效的食品安全监管措施。另外，还应完善社会监督渠道，对生产经营的不法食品质量安全构建实时举报制度，以动员全社会力量参与我国食品质量安全的监管工作。应持续关注食品安全监管的难点和焦点，充分考虑跨国营销食品的安全，密切警惕高危人群食品安全的需求，［6］应重视预防、加强监控，提高食品安全评价监督的反应速度和市场恢复能力。

具有广泛职能的欧盟食品安全管理局承担着监控欧盟地区整个食品链条与环节的安全问题，其有责任评价、确认和预报各成员国的食品质量安全风险状况，并有权采取限制措施以防止和消除食品质量安全风险。我国应成立权威统一的食品质量安全评价监督管理机构，建立多种风险预警体系，并逐渐缩小与国际风险评价体系的距离。食品质量安全监管需采取预防性手段，预防性监管是食品安全监管的核心内容之一，在食品生产、加工、贮藏和销售的整个过程始终都应贯彻预防性监管原则，这也是健全具体食品安全评价监督机制的基本前提。食品安全监管的风险评价监督机制离不开食品质量安全的风险评估机制。因此，我国食品质量安全监管应采用国际通用的技术评价监督体系，加强对与食品有关的多种危险因素的评价，如与食品安全相关的技术、微生物、化学等危险因素，创建食品质量安全的评价监督体系，降低食源性疾病爆发的机率。

（三）确立合理的监管责任追究程序

理性的食品安全监管执法应做到行政执法与中立司法相结合，行政执法有利于事前预防，司法审查有利于事后补救，两者监管执法方式的共同行使有利于快速建立高效权威的执法机制，有利于食品监管执法的严厉性、规范性。食品质量安全监管追究程序应从食品安全的科学界定开始，而“食品安全的界定需建立在以科学为依据的风险评估之上，同时要抑制消费者对食品安全产生的过高期望。”［7］从中央到地方，都应建立上下相一致的食品安全监管追究程序，合理界定食品安全监管的行政执法程序和司法监督程序，明确规定食品安全监管执法机构的职责与权限，彻底改变食品监管执法机构管也不去管、管也管不好管的失职监管与追究不能状态，将食品安全监管责任明确到具体的人员、岗位、部门，特别应明确规定监管执法机构的监管失职、渎职而导致食品安全事件所应承担的法律责任，坚决杜绝监管执法机构越权或滥权而置于食品安全法的约束之外。应逐步加大对食品安全监管责任的追究力度，完善监管责任追究的执行程序，增加对小作坊和食品生产加工的全程监管职责，避免监管机构的渎职和失责。

虽然我国食品安全法第95条规定政府和监管机构违法监管应承担相应的法律责任，但对政府与监管者的责任追究仅局限于纪律处分责任。同时该法明确规定了对违法食品生产经营者最高可处违法金额10倍的行政罚款，但对严重违法的生产经营者来说还是“守法成本高、违法成本低”，［6］不足以阻却其继续违法。要真正落实监管法律责任，首先就必须确立合理的食品安全监管责任追究程序，建立具体的监管执法程序细则，规定必要的诉讼程序路径，完善相应的争议解决机制。无论是违法的食品生产经营者还是滥权的食品安全监管者都应设置和完善相应的监管责任追究程序，“最好建立以法院追究为主，而以权力机关和行政机关追究为辅的违法监管行为责任追究体制，诉讼制度和行政复议制度以及人大权力监督制度都要予以保障。”在食品安全监管责任追究过程中，还应加大食品安全监管处罚的力度，提高食品生产经营者的违法成本，采用国际通行的严厉性、惩罚性罚款措施，形成合理的法律威慑。提升消费者对食品安全监管的激励，确实降低其诉讼费用，扩展其维权途径，完善其代表人诉讼制度。单独的消费者诉讼难以形成合力，不能实现其维权目标。完善代表人诉讼制度应借鉴西方发达国家先进经验，降低代表人选任难度，增加当事人参与代表人诉讼的便利性，提高审判后具体赔偿责任措施落实的高效性。政府部门应建立食品安全监管执法的消费者利益驱动机制，降低消费者监管执法成本、减轻其举证责任，控制其投诉举报的风险，提高消费者食品安全监管的动力，使社会民众参与监管执法得以普遍化、规范化。

［1］周清杰.《食品安全法》与我国食品安全监管制度的优化［J］.中国工商管理研究，2009，（4）.

［2］刘俊海.论食品安全监管的制度创新［J］.法学论坛，2009，（3）.

［3］王明新.《食品安全法》在贯彻执行中需要探讨的几个问题［J］.工商行政管理，2010，（7）.

［4］谭德凡.我国食品安全监管模式的反思与重构［J］.湘潭大学学报（哲学社会科学版），2011，（3）：77-79.

［5］高秦伟.美国食品安全监管中的召回方式及其启示［J］.国家行政学院学报，2010，（1）.

［6］Nyachuba DG.Foodborne illness：is it on the rise［J］.Nutr Rev，2010，（5）：257-269.

［7］韩永红.论食品安全法律概念的泛化及其法律意蕴［J］.中南大学学报（社会科学版），2010，（3）.

（责任编辑 梦玮）

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D923.8

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1001-862X（2012）03－0144－005

陈江华（1967-），男，安徽潜山人，安徽大学法学院经济法博士生，合肥学院知识产权研究所所长、副教授，主要研究方向：经济法、知识产权法。