我国基层政府行政效能监察的失效及解决对策——以河南商城县蜱虫致死事件为例

林杭锋

（广西师范大学政治与行政学院,广西桂林541006）

一、行政效能与行政效能监察的界定

行政效能是国家机关及工作人员为实现其管理目标、从事公务活动时、发挥功能的程度及其产生效益效果的综合体现[1]。可见，行政效能强调充分发挥行政工作的积极作用，实现行政工作的效益最大化，强调以更小的行政投入得到更大的产出，它更强调国家机关的行政效率、行政效果、效益和行政机关工作人员的行政能力“四位一体”的有机结合。它以提升政府行政能力、改善政府行政管理、提高政府效能、提高政府的服务质量为目标。

然而，政府行政效能的建设会危及到一些部门机构的既得利益，所以，他们可能不会严格地落实有关行政效能建设的决议、政策和法令。要顺利落实效能建设，必须通过实施行政效能监察来对行政机关施加压力。所谓行政效能监察是行政监察机关及其授权的组织依法对国家行政机关公务员及其任命的其他人员的效率、效能的监督检查活动，是对其依法履行的职责，实施行政管理行为的能力、效率、效果、效能的监察[2]。从行政效能监察的定义来看，行政效能监察主体——有法定资格的行政监察机关及其授权的组织，这主要是指我国政府内部的专门监察机关，即行政监察部门，依据一定的标准——有关行政效能监察的法律法规、政策、结果和目标的符合度以及公民的满意度，对被监察主体——行政效能监察客体，即国家行政机关及其公务员的行为和行为的效果以及政府部门的办事能力实施的一种监察行为，它的最终目标是迫使被监察者不断地发现自身的问题并作出改进，进而提高行政效能。行政效能监察的实施，可以及时发现监察客体存在的问题并纠正问题，可以及时发现并惩罚、制止违法乱纪的行政行为，可以敦促有关部门认真执行国家政策、依法办事，还可以及时总结经验教训，进而实现工作改进、效能提高，正如学者所说的那样：“开展行政效能监察是保证政令畅通、推进依法行政、提高行政效率、促进廉政建设的需要。”[3]

二、我国基层行政效能监察的现状

近年来，尤其是加入WTO之后，我国行政效能监察体制、工作方法等都有了很大的完善，行政效能监察对于敦促政府机关及其工作人员不断提高行政效能发挥着更大的作用。然而我国行政效能监察工作还处于起步探索阶段，许多问题还有待于进一步解决。尤其是在基层，有些地方的行政效能监察甚至存在失效的境况，河南商城县蜱虫致死事件就是一个典型事例。2010年夏季河南商城县发生了蜱虫疫情，然而直到媒体曝光，外界力量介入，当局才公开疫情信息，组织力量实施救治。河南省卫生厅新闻办公室2010年9月8日晚对外通报称，截至8日，河南省共监测发现此类综合症病例557例，死亡18例，重点集中在信阳市商城县等地。

作为一个蜱虫肆虐的地方有关部门，早应做好预案，做好工作预测和规划。然而有村民反映“（蜱虫致死事件）去年都爆发了，今年更严重，凡是茶叶的背面都有，（被咬伤）患者、死者家属都投诉过来了，反映过，卫生局以保密为理由，不重视……。”[4]信阳市市长曾于2010年4月专门听取了有关报告，但是，至7月蜱虫致死病例大增，有关部门还没有形成对策方案。基层政府和有关部门的这种低效能行为，折射出我国基层政府行政效能监察失效的问题。

作为行政效能监察机关，必须及时发现监察客体存在的不符合效能建设要求的行为并责令相关客体做出改正，敦促客体认真地落实国家有关政策法规，提高行政效率、效益和服务质量，改变工作作风，真正做到为人民服务。在蜱虫致死事件中，地方监察机关却没有认真履行自身的职责。河南省是我国蜱虫活跃地区，行政监察机关应该对相关部门的行政工作有所警示，但所在地监察机关的网页上没有任何相关工作的文件以及开展相关监察工作的记录。而且对于地方部门拒绝接纳群众意见、延迟不报、误诊误治的行为，行政监察机关居然毫无作为。行政监察机关的失职，最终导致有关部门在处理蜱虫事件中的低效行为。

三、我国基层政府行政效能监察失效的原因分析

（一）我国行政效能监察制度尚不完善，规定过于原则，可操作性不强

制度不完善是制约我国地方政府行政效能监察工作的重要原因。首先，现实中我国行政效能监察缺乏专门制度的统一规划和引导，容易产生随意性和盲目性。当前我国有关行政效能监察主体实施行政效能监察工作主要依据是《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》等法律法规中的相关条款。“由于法律没有统一规划，一些专门监督并不能在政府系统中全面产生；建立起战略规划、绩效计划和绩效报告等制度框架，效能监督的随意性很大；缺乏统一的领导机构和绩效标准，部门各自为政，无法进行部门或地区间的比较。”[5]其次，由于现有的制度缺乏精细化设计，可操作性差，致使监督起来无规可循，无矩可蹈。再次，现有制度对于行政监察机关的不作为或者过失问责不够，导致行政监察机关的行为得不到约束。案例中行政机关工作不力，其中一个原因就在于当前法律法规既缺乏可操作性，又缺乏惩戒的手段，导致有关监察部门不知该如何实施监察，于是干脆不作为。

（二）行政效能监察方式落后，监察手段跟不上社会发展的变化，无法进行有效监督

“我国的行政效能监察工作主要是针对已发现的问题进行，事后监察多，防范性的事前、事中监察少，难以及时有效制止失职等行为的发生。”[6]如《中华人民共和国行政监察法》规定行政监察机关有权要求监察客体提供与监察事项有关的文件、资料、财务账目及其他有关的材料，有权对有关人员进行询问。很明显，这种手段不能满足实际要求。对于监察客体存在的问题，监察主体也只有重申国家有关规定，提醒和提建议、意见等权力，不足以对监察客体形成有效的威慑和制约。同时，很多地区把效能监察的主体定位于行政监察机关，这种定位容易导致行政监察机关在工作过程中不能和其他监察主体形成有效联动，使监察客体不能受到全方位多层次的监察。比如案例中，地方行政监察机关没有能够及时地开展监察，其中的原因就在于信阳市和商城县的行政监察机关靠自己的力量根本无法掌握地方部门拒绝接纳群众意见、拖迟不报、误诊误治的情况。

（三）我国行政效能监察主体缺乏独立性和权威性，效能监察权落空

当前，我国监察系统实行双重领导体制。双重领导体制的后果是行政监察机关独立性和权威性的丧失。在这种领导体制下，监察机关要想认真履行行政效能监察工作，就必须取得上级的支持和同级政府的帮助，而不是其所依靠的法律法规和它的权威性。由于上级主管部门监管的范围大，不可能完全掌握基层情况，这势必会影响基层行政效能监察工作的有效性和科学性。又由于自身的财力和物力等资源又都由同级政府财政掌控，行政监察机关在对同级政府部门实施效能监察的时候往往会有很多顾虑，在涉及到行政部门效能低下、违法违纪等情况时，监察机关碍于人情等因素，更有可能使效能监察流于形式。这会导致行政监察机关的独立性和权威性的进一步丧失、监察权的落空。基层行政监察机关在双重领导体制下独立性和权威性丧失之后所面临的困境就是行政效能监察失效。信阳市和商城县的行政监察机关“吃人嘴软，拿人手软”，他们自然不敢去监察地方政府。

（四）我国基层行政监察机关工作人员的素质不高，导致行政效能监察执行力不强

当前我国基层行政监察机关的工作人员的素质普遍不高，“监察干部主要来源于党务工作者，近年来虽有明显改观，但具有法律、财会、金融、微机管理等专业知识的人才仍然严重缺乏，专业职称偏少，知识结构单一。”[7]国家早已把河南列入“无形体病”——由蜱虫咬伤后所产生的病症的重点检测对象，国家也制定了相关的防治办法。但是，蜱虫致死事件中，地方行政部门却依然存在低效能行为，行政监察机关也存在不作为的现象，其中很大的原因就在于地方监察部门干部队伍的素质不高，制约了他们对国家有关政策规定的理解和执行，也限制了监察的有效性。

（五）地方政府对于监察的抵制，导致基层行政效能监察困难重重

当前，一些地方政府官员官本位思想、官僚作风浓厚，不愿意被人监督，他们对于行政效能监察往往会有一种抵触的情绪，并通过各种手段，如不提供信息等不合作的方式抵制监察机关的监督。比如，蜱虫致死事件过程中，相关部门的低效能行为没有得到行政监察机关有效监察，甚至在媒体曝光之后，面对社会舆论的责问，有关部门还在以“维稳”为理由，拒不承认错误。这种表现，显然是一种官僚作风，他们不愿意接受监察，也无视执行监察任务的监察机关。相关部门的抵制，导致监察机关在实施效能监察过程中困难重重，甚至是行政效能监察的失效。在基层，这种现象更为严重。

四、提高基层行政效能监察有效性的对策分析

（一）完善行政效能监察制度，增强可操作性

从国家的层面上来讲，要制定全国性的统一的关于行政效能监察的专门的法律法规，完善相关配套的法律规范，要严格规定行政监察机关在效能监察方面的权力范围、职责要求。同时，还要引入问责机制，对于监察不作为的行为要予以严厉的处罚，为基层行政监察机关提供统一的规划引导和制约。从地方的角度来讲，要在遵守上位法的基础上通过量化行政效能指标和监察工作细则，厘清“谁监察，监察谁，怎么监察”的问题，明确相关责任和监察手段，规定监察实施手段和时效等，提高相关制度的可操作性，制定符合地方工作习惯和工作特点的行政效能监察的规章制度和地方行政效能监察法规，通过完善行政效能监察制度，为基层行政效能监察工作的开展提供可靠的可操作的制度支持。

（二）要积极改进行政效能监察手段，满足新形势下的效能监察要求

改进当前落后的行政监察方法、拓宽检查渠道是提高行政效能监察的重要手段。首先，要改进监察方法，要从过去的被动监察、事后监察改为事中、事前监察和全程跟踪，做到防患于未然。比如商城的行政监察部门就应该对有关的救治工作早做准备，而不是事发之后才匆忙应对。同时，还要注意做好全程跟踪监察工作，要根据地方的实际情况和历史经验，对某些决策和方案做到认真的监察复查，及时发现不足，避免不应该发生的错误。其次，要善于利用电子媒体这一涉及面广、信息更新快的渠道，及时获取有关的信息，及早发现并纠正监察客体的不足。第三，要加强和其他监察机关如审计、纪委等机构的联动，要深入群众，了解群众对行政部门及其工作人员的意见，还要善于利用现代媒体技术获取监察客体各方面的信息，构建一种联动的监督体系，形成对行政机关及其工作人员的行政效能的全方位的监察。

（三）要改革效能监察领导体制，保障监察主体的独立性与权威性

实现有效的效能监察必须以监察客体切实处于监察主体的监督之下为前提[8]。当前，我国的基层监察机关无论是人事任免还是财政经费无不受到同级政府部门的干扰和左右，这就很难保证基层监察部门的独立性和权威性，对监察客体也不能进行有效的监察。要改变这种状况，就要改革现行的行政监察领导体制，行政监察机关在组织关系上不再隶属同级政府部门，也不受其领导，而应该直接对地方人大和上级行政监察机关负责；在经费和人力资源上不再受到当地政府的制约，而是应该有专门的财政和编制保证；上级行政监察机关要扩大对地方行政监察机关的授权，提高他们工作的独立性，确保基层行政效能监察机关的权力落到实处，保证他们在监察过程中的独立性和权威性。

（四）要提高基层行政监察机关工作人员的素质，提升基层监察队伍的执行力

在行政效能监察执行力的诸多内在要素中，执行主体是一个主导性要素，也是能动性要素，它直接影响着行政效能监察执行力的强弱，因此，提高行政人员的素质势在必行。首先，要吸纳更多的受过高等教育的人员加入到监察系统中，均衡监察队伍的知识结构。行政效能监察涉及到政府工作的各个方面，必须引进具有法律、金融、社会学等方面专业知识的人才。同时，还要加强对在职人员的业务培训，提升其工作能力。其次，要通过硬制度严格约束行政监察主体的行为，对于监察机关及其工作人员的不作为、渎职失职、违法乱纪的现象要坚决予以制止和处罚。

（五）提高监察客体的思想认识，促使监察客体主动接受监察

首先要提高监察客体的素质，要让他们认识到他们手中的权力来源于人民，他们的权力必须为民所用，监察客体也只有提高行政效能，才能为百姓所支持。其次，要对行政效能监察的作用和意义及其必要性进行广泛的宣传，要让基层政府及其工作人员认识到行政效能监察对于改变政府部门作风、提高办事效率和工作质量、提高政府行政效能的积极意义。同时，还要制定相关制度，对于行政机关及其工作人员不配合或者抵制效能监察的行为，要予以惩戒，强制监察客体接受监察主体的监察。

[1]寇军.政府行政效能提升的长效机制探析[J].江南论坛，2010，（7）：41-43.

[2]魏盼，杨慧慧.浅析行政效能监察的概念[J].法制与社会（政法论坛），2010，（1）：164-165.

[3][8]张俊峰.地方政府行政效能监察的现状及对策研究[J].法制与社会（政法论坛），2007，（4）：408-409.

[4]胡晓辉.河南蜱虫咬人致死引恐慌，2009年曾爆发未受重视[EB/OL].http：//news.qq.com/a/20100908/002068.htm，2010-9-8.

[5]田伟.当代中国地方行政效能监督问题及对策研究[DB/OL].http：//www.doc88.com/p-071309611748.htm，2012-3-28.

[6]刘春海.中国行政效能监察制度研究[DB/OL].http：//res4.nlc.gov.cn/home/search.trs？method=showDe tail&channelid=3&id=003875833，2012-4-6.

[7]戴武堂.论政府执行力和公信力[J].创新，2010，（1）：87-91.