珠三角一体化政策之法律化研究

朱最新

(广东外语外贸大学法学院，广东广州 510420)

珠三角一体化政策之法律化研究

朱最新

(广东外语外贸大学法学院，广东广州 510420)

珠三角一体化是珠三角地区经济社会发展不可逆转的趋势。法律与政策是政府推动珠三角一体化的两种最重要的正式制度安排。珠三角一体化国家意志的强化、政策的局限性、法律的优越性以及珠三角区域协调发展的客观要求，迫切需要珠三角一体化政策的法律化。应以渐进方式，在遵循合法原则、可操作性原则、公众参与原则和科学原则的基础上，由法定立法主体依法将区域合作沟通协调机制、区域合作信息共享机制、区域合作利益均衡机制和区域政府间纠纷解决机制等内容上升为法律，从而为珠三角一体化营造良好的法治环境。

珠三角一体化;政策;法律化

一、问题的提出

改革开放以来，具有先行先试政策优势的珠三角地区利用毗邻港澳的区位优势，采取各种灵活政策吸引外资、发展经济，取得了举世瞩目的成就，2010年全年共实现地区生产总值32105.88亿元，人均GDP达到67321元。伴随着珠三角地区工业化与城市化的发展，人口在珠三角地区不断聚集，逐渐形成了广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山、惠州、江门、肇庆等9个城市。在经济快速发展、城市化日益加快的同时，珠三角地区也存在着环境恶化、治安恶化、重复建设以及产业同质化、低端化等问题。这些问题日渐成为影响区域经济一体化的重要因素，成为珠三角区域协调发展的最大阻碍。在行政性分权和财政包干改革以来地方官员的财政与经济激励所导致的“行政区经济”和嵌入在经济竞争中的地方政府官员之间的政治晋升博弈等因素作用下，各地政府解决问题的视野常常局限于自我管辖范围，而忽略许多问题的跨域性特质，因而对问题的解决往往只能治标而不能治本。随着社会经济发展，“竞合基础上的区域融合已成为珠三角区域化发展的未来趋势”［1］，珠三角各城市正在加速融合，逐渐形成各城市一荣俱荣、一损俱损的区域发展格局。在此背景下，珠三角地区各级政府也意识到区域合作与区域一体化的重要性，纷纷协调一致采取各种措施进行跨区域合作，以推动区域一体化。其中，法律与政策是政府推动珠三角一体化的两种最重要的正式制度安排。近年来，各级政府制定和实施的一系列政策，足以说明政策在珠三角一体化中所发挥的主导作用。而与政策主导作用形成鲜明对照的是，法律在珠三角一体化中发挥的作用明显不够，与现实需要不太相称。在依法治国，建设社会主义法治国家的今天，法律应该是最主要的社会控制手段。因此，针对珠三角区域协调发展的客观需要，对珠三角一体化政策法律化问题进行理论探讨，无疑是具有极其重要的理论与实践意义。

二、政策法律化是珠三角区域协调发展的客观要求

珠三角地区是我国最具活力、最具创造力、最为发达的经济中心区域之一，在全国经济社会发展和改革开放大局中具有先行先试的先导性作用和举足轻重的战略地位。因此，实现珠三角一体化政策的法律化是提高珠三角地区整体竞争力的的现实要求，是珠三角区域协调发展的客观需要，是中国经济可持续发展的客观要求。

(一)珠三角一体化系列政策出台是珠三角区域协调发展国家意志强化的深度体现。

2002年11月8日召开的中共十六次代表大会正式提出促进区域经济协调发展的战略。《“十一五”规划纲要》进一步明确了区域协调发展的基本内容:“坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，健全区域协调互动机制，形成合理的区域发展格局”。2008年12月，国家发展和改革委员会颁布的《珠三角地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》(以下简称《规划纲要》)将到2012年初步形成珠三角区域一体化格局作为珠三角地区改革发展的目标之一。同时明确指出一体化的具体要求:“按照主体功能区定位，优化珠江三角洲地区空间布局，以广州、深圳为中心，以珠江口东岸、西岸为重点，推进珠江三角洲地区区域经济一体化，带动环珠江三角洲地区加快发展，形成资源要素优化配置、地区优势充分发挥的协调发展新格局。”

以十六大促进区域经济协调发展战略的提出为起点，以《规划纲要》为标志，珠三角地区协调发展正在发生战略性、方向性、历史性的转变。自《规划纲要》颁布以来，国家采取了一系列措施推动珠三角经济一体化，如支持广东与港澳分别签订《粤港合作框架协议》、《粤澳合作框架协议》等。广东省政府更是积极地采取各种措施来推动珠三角一体化。如2009年6月10日广东省人民政府办公厅颁布了《关于加快推进珠江三角洲区域经济一体化的指导意见》(以下简称《指导意见》)，随后广东省人民政府先后颁布了《珠江三角洲产业布局一体化规划(2009—2020年)》、《珠江三角洲基本公共服务一体化规划(2009—2020年)》、《珠江三角洲城乡规划一体化规划(2009—2020年)》、《珠江三角洲环境保护一体化规划(2009—2020年)》、《珠江三角洲基础设施建设一体化规划(2009—2020年)》等一系列一体化政策。珠三角九市政府积极采取措施推动区域合作，先后分别签署了《推进珠中江区域紧密合作框架协议》、《广佛肇经济圈建设合作框架协议》、《广佛同城化建设合作框架协议》、《珠江口东岸地区紧密合作框架协议》等区域合作协议。这一系列政策的出台表明，一种明确而坚定的推动珠三角一体化的政治基础已经形成。可以说，这是珠三角一体化的历史性转变，其实质是珠三角一体化国家意志的上升。而珠三角一体化国家意志的强化，为有关珠三角一体化法律制定和一体化政策的法律化提供了难得的历史机遇。

(二)珠三角一体化需要法律保障

法律与政策是政府推动珠三角一体化的两种最重要的正式制度安排，是当今社会最常见的两种社会控制手段。二者具有共存性，是相辅相成、互相促进的。然而，从一体化实践来看，与政策相比，法律更能体现珠三角一体化的客观要求，政策法律化是珠三角区域协调发展的现实需要。其原因在于:(1)法律比政策具有稳定性。近年来，中央和珠三角地区的各级政府采取了一系列政策、措施推动珠三角一体化。这些政策大多合乎珠三角社会经济发展的需要，也深受珠三角地方政府与民众的欢迎。然而，政策的灵活性、随意性常常叫人无所适从。因此，地方政府与民众迫切希望珠三角一体化的一系列政策能够固定下来，“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”［2］254而法律具有稳定性，法律制定要经过严格规范的立法程序。任何法律生效后，无正当理由，未经法定程序，不得随意变更。即使基于正当理由修改和废止法律，也必须通过法定程序。因此，政策的法律化将有助于确保珠三角一体化政策的权威性与严肃性。(2)法律具有严格的规范性。在社会体系中，法律是一种社会规范，是针对一类人、一类事而作的规范性调整。它通过假定、行为模式、法律后果的结构形式，以“可为”、“非为”、“应为”三种模式对人们应该如何行为提出明确指示。在珠三角一体化中，政策法律化意味着国家向整个社会传达了在珠三角一体化国家机关、社会组织和个人可能或必须如何行为，不得或禁止如何行为，否则就应该承担消极后果的信息。这对珠三角一体化的正常进行无疑起着指引和推动作用。而政策只是笼统、抽象的原则规定，难以发挥具体指引作用。同时，法律作为一种社会规范，“除特殊情况外，一个国家只能有一个总的法律体系，且该法律体系内部各规范之间不能相互矛盾”［3］63。不仅如此，法律的规范性还要求在法律规定的范围内，法律对任何国家机关、社会组织和个人都具有约束力，任何合乎法律的行为都会毫无例外地受到法律保护，任何违法行为都会毫无例外地受到法律制裁。这对确保一体化中各地政府的协调一致无疑有着极其重要的作用。(3)法律具有非感性。珠三角一体化涉及各方利益的衡平。“人是有感情的，不仅是理性动物，而且是兽性动物”，“常人既不能完全消除兽欲，虽最好的人们(贤良)也未免有热忱，这就往往在执政的时候引起偏向。”［4］169在珠三角一体化进程中，由于政策的非透明性、制定程序的非规范性，各地政府基于官员自身晋升的利益博弈以及本地利益最大化的考量，常常会出现一些有悖于一体化要求的政策，对一体化政策也会出现阴奉阳违，“上有政策，下有对策”的情形，从而使区域发展处于不协调之中。而要遏制这一现象，使区域协调发展，就必须建立一个制度机制对一体化中的各种利益进行毫无偏私的权衡。而“法律恰正是全没有感情的”，“恰恰正是这样一个中道的权衡”［3］163。

三、珠三角一体化政策法律化的条件与可行性分析

在法治社会中，政策不能摆脱法律的约束，必须在法律框架下活动。但是，这种约束不再是一种羁束型的控制，而是一种积极控制，即通过法律原则和法律授权，赋予各种国家权力组织履行职责和达成治理目标而必须享有的政策制定权［5］34。“政策在指导性、号召性、教育性、灵活性、临时性、具体性以及非规范性等方面明显优于法律，从而可在某种程度上充分弥补法律的不足”［6］113。同时，我们的改革是一种政府主导的渐进性改革。基于政治考虑，改革往往从具体问题着手，而且主要以灵活性的政策指导为主，而不是以刚性和普遍性的法律规范为主。在依法治国，建设社会主义法治国家的进程中，这种状况虽然会，也应该有所改变，但这种灵活性政策指导的改革给社会自身的磨合提供了时间，并为社会进一步自我塑造留下足够的空间，在构建和谐社会的今天仍有存在的必要。因此，在我国区域协调发展中，我们不能无视政策对法律的积极补充作用，否则对区域协调发展百害而无一利。珠三角一体化政策的法律化，就是把经过实践检验证明符合珠三角区域协调发展客观需要，并具有长期稳定性的、成熟的一体化政策，用法律形式予以固定下来。因此，珠三角一体化政策的法律化应该有一个限度，只能把符合一定条件的一体化政策予以法律化，而不是所有一体化政策法律化。如果将不具备条件的一体化政策法律化，那只会造成整个法律制度的混乱，从而亵渎法律的尊严和权威。对于珠三角一体化政策法律化须具备哪些条件，学界并没有进行深入探讨。借鉴学界对其他领域政策法律化条件的研究①参见夏少敏.论绿色信贷政策的法律化［J］.法学杂志，2008，(04);李贵.我国粮食直补政策法律化研究［J］.现代农业科技，2010，(23);屈振辉.试论公共政策法律化的限度［J］.兰州商学院学报，2007，(06);陈振明.政策科学［M］.北京:中国人民大学出版社，1998:1.“广东省人民政府关于提请审议《广东省实施〈珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008－2020年)〉保障条例(草案)》的议案”(粤府案【2010】15号)。，我们认为珠三角一体化政策法律化必须满足三个要件:(1)政策的正当性是珠三角一体化政策法律化的价值要件。法律与政策都是利益博弈的规则，但法律更关注普适性和永恒性的价值宣示。博登海默曾指出，在实在法模棱两可或未作规定的情形下，公共政策虽然可以成为法官进行裁决的非正式渊源，但是法官应该对于与基本正义标准相冲突的公共政策的实施行使否决权。因为正义乃是法律本身的基本成分［7］488。因此，法律化的政策应该是具有正当性的政策。何谓正当性政策?所谓正当性政策是指合乎公共利益需要的政策。就珠三角一体化而言，就是指那些经过实践检验证明能够推动区域合作，促进区域协调发展，保障民众永享自由和幸福的一体化政策。(2)政策的必要性是珠三角一体化政策法律化的核心要件。政策与法律都是社会调控手段。虽然法治社会应以法律为主要调控手段，但政策与法律在调控社会时各有所长，各有所短。因此，政策与法律在珠三角一体化中都有存在的必要。这也意味着在珠三角一体化中总有一些政策是不宜或没有必要通过法律强制来实现的。这些政策也就不适合被法律化。而被法律化的政策则应该具有立法的必要性。法律是一种社会规范，需要民众的普遍服从，这就意味着只有成熟的政策才有法律化的可能与必要。就珠三角一体化而言，成熟的政策，是指那些经过实践检验证明是成功的、可行的，并为社会公众所普遍认可、接受、遵循的一体化政策。同时，法律是处于最高位阶的社会规范，这意味着那些对全局有重大影响的政策具有法律化的可能与必要。而全局性的政策，主要是指“对社会生活、社会未来发展具有重要影响力的政策，这类政策定型化、条文化、规范化，从而取得法律的约束力，就可以获得全社会一体遵行的效力，将整个社会生活从总体上纳入法制轨道。”［8］167因此，只要是全局性或成熟的政策，就具备了成为法律的可能与必要，具有立法的必要性。(3)政策的稳定性是珠三角一体化政策法律化的形式要件。法律与政策的重要区别在于法律的稳定性。也正是由于法律的稳定性，法律才具有强烈的权威性和严肃性。实践中，保持政策稳定性的根本途径是政策的法律化。但如果政策本身不具有稳定性而将其法律化，其结果将会使法律的稳定性受到严重影响。因此，政策的稳定性是珠三角一体化政策法律化形式上的要求。

根据政策法律化的三个要件，以及珠三角一体化实践，珠三角一体化政策法律化具有可行性。原因在于:(1)珠三角一体化政策具有正当性。从中共十六大正式提出促进区域经济协调发展战略，尤其是《规划纲要》颁布以来，中央和地方先后颁布实施了一系列有关珠三角一体化的政策，取得了明显的成效:“全省特别是珠三角地区经济保持了平稳较快发展，结构调整迈出了实质性步伐，经济一体化进程明显加快，粤港澳合作再上新台阶，改革攻坚取得新进展”①参见夏少敏.论绿色信贷政策的法律化［J］.法学杂志，2008，(04);李贵.我国粮食直补政策法律化研究［J］.现代农业科技，2010，(23);屈振辉.试论公共政策法律化的限度［J］.兰州商学院学报，2007，(06);陈振明.政策科学［M］.北京:中国人民大学出版社，1998:1.“广东省人民政府关于提请审议《广东省实施〈珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008－2020年)〉保障条例(草案)》的议案”(粤府案【2010】15号)。。这说明，这一系列政策有力地推动了区域合作，促进了区域协调发展，保障了民众的自由和幸福，符合珠三角一体化的客观需要，具有正当性。(2)珠三角一体化政策具有立法的必要性。根据前文论述，具有立法必要性的政策主要指:一是全局性的政策。在一体化政策中，珠三角规划一体化、珠三角一体化的组织与协调机制、珠三角一体化中政府间纠纷的解决机制等都是对珠三角区域协调发展有着重大、长期影响，关系着珠三角地区全局性利益、长远性利益的政策，这些政策都有着成为法律的可能与必要。二是成熟的政策。在一体化中，为促进区域合作逐渐形成了一些大家普遍认可、接受、遵循的规则，如政府合作一般以行政协议的方式进行，其基本原则是平等原则、自愿原则、互惠互利原则、协商一致原则、合作共赢原则［9］104－130。(3) 珠三角一体化政策具有稳定性。从《规划纲要》颁布以来，广东省各级政府颁布了《指导意见》、《珠江三角洲产业布局一体化规划》等一系列政策。从具体内容来看，这些政策文件的具体内容各不相同。但从价值目标来看，这些政策文件都是以完善珠三角一体化的制度、机制为目标的，只是随着时间的推移，实践经验的积累，对珠三角一体化政策规定更为具体、精细而已。也就是说，从推动珠三角一体化的角度看，珠三角一体化的系列政策具有稳定性，都是为了实现“产业布局分工一体化、产品及要素市场一体化、基础设施和环境保护一体化、经济运行机制一体化和社会经济信息一体化”，［10］169推动区域合作，促进区域协调发展，保障民众永享自由和幸福。

四、珠三角一体化政策法律化的理论设想

在法治社会中，法律“是社会控制的最重要的工具”［11］89，是社会治理的主要手段。但由于政策及其所调整对象的复杂、多变，政策法律化并没有统一模式可供选择。珠三角一体化政策法律化是一种具有地域特色的区域性立法，其法律化的路径、原则、主体、程序与内容必然具有其独特的个性。

(一)珠三角一体化政策法律化的路径

在我国经济快速发展的进程中，由于各种因素影响，区域发展极度不平衡，为此国家采取了所谓东部沿海新跨越，西部开发、东北振兴和中部崛起等“分类指导”的原则。而各地地缘、人缘等因素的影响使我国经济发展又呈现出局域性的特征。这样，我国就进入了一个多中心区域一体化时代。不同区域，发展层次不一，一体化政策也各不相同。在最近的将来，由全国人大及其常委会或国务院就珠三角一体化进行单独立法，或就全国区域一体化进行综合立法可能不太现实。因此，珠三角一体化政策法律化的路径应该是渐进式立法:首先由省级立法机关制定社会责任、道义责任相对较多，法律责任相当弱化，指导性规范、自愿性规范相对较多，强制性规范较少的“促进性立法”。在取得一定经验后，由省级立法机关修订为“规范性立法”。最后由全国人大及其常委会或国务院根据区域一体化发展的状况制定法律或行政法规。当然，这只是珠三角一体化政策法律化的一般路径，并不排除某些一体化政策法律化路径的特殊性。

(二)珠三角一体化政策法律化的原则

珠三角一体化政策法律化是一项社会高度关注的非常严格的工作，必须认真对待并遵循一定原则。而遵循原则的不同则直接影响到政策法律化效果的好坏。为达到较好的法律化效果，珠三角一体化政策法律化应该遵循以下原则:(1)合法原则。立法是一项非常严肃的事情。既然要将一体化政策上升为法律，那么在制定的程序和内容等方面就都应该合乎有关的法律规定。当某些法律规定不符合珠三角一体化的现实需要时，也只能依照法定程序进行修改或废止，而不能搞所谓的“良性违法”。(2)可操作性原则。珠三角一体化政策涉及范围广泛，利益关系复杂，不同环节、不同领域有不同要求，立法必须具有可操作性，才能真正规范珠三角一体化中各利益主体的行为，防止各自为政的局面。因此，珠三角一体化政策的法律化应该规则明确、内容完整、要求具体、适应性大、针对性强，即切实可行。珠三角一体化政策的法律化还应体现改革开放精神，推动政府职能的转变，科学地规范行政行为;涉及多地区的事项，在意见不一致时应协商一致，以避免在执行时发生摩擦，影响到珠三角一体化法律的效果。(3)公众参与原则。公众参与原则是“大家的事应让大家同意”这一宪政原则在珠三角一体化政策法律化中的体现，是人民当家作主的必然要求，也是法律具有公正性和正义性的基本保障。在珠三角一体化政策法律化的过程中，公众参与原则要求在立法过程中要广泛听取意见，集思广益，特别要重视不同区域单元中基层政府和基层群众的意见。立法草案应提前公布，并附以立法说明，包括立法目的、立法机关、立法时间等内容，以便让不同区域的群众有充分的时间对珠三角一体化法律草案发表意见，以便其真正体现民意、体现区域一体化的现实需要。(4)科学原则。珠三角一体化政策是一种公共政策，“要体现科学性，应该运用公共政策的有关理论对其立法进行科学地解释。要正确把握各种关系，明确各阶层利益，合理规定调整的内容和范围。依靠先进的立法技术，实现立法的标准化，避免内容或表现形式的不一致，矛盾与冲突;避免法规的内容不明确具体，含糊不清，模棱两可，令人难以把握，总之要走科学的途径，要体现科学性。”［12］10－12

(三)珠三角一体化政策法律化的主体与程序

珠三角一体化政策法律化的主体具有特定性。政策法律化的主体只能是立法机关，因为只有立法机关才能依法有权将政策转化为法律。在珠三角地区享有立法权的国家机关包括全国人大及其常委会，国务院及其部委，广东省级地方人大及其常委会，广东省人民政府，广州、深圳、珠海三市的人大及其常委会以及市政府。但从珠三角一体化的现实来看，由于广州、深圳、珠海三市的人大及其常委会以及市政府管辖范围所限，不宜作为珠三角一体化政策法律化的立法主体。因此，珠三角一体化政策法律化的立法主体主要是全国人大及其常委会，国务院及其部委，广东省级地方人大及其常委会和广东省人民政府。

珠三角一体化政策法律化的程序也是一种立法程序，应该遵循《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》的具体规定。根据这些法律规定，珠三角一体化政策法律化的程序可分为四个步骤:(1)立法倡议，由具有立法提案权的部门或人员提出立法倡议，原有政策方案由立法机关纳入每年年初编制的本年度的立法工作计划，列入立法程序。(2)法律草案的起草与讨论。珠三角一体化政策法律化可以由立法机关直接起草，或委托特定行政机关起草，也可以由制订机关委托专家起草“专家建议稿”。然后，起草小组在专家建议稿的基础上起草草案。讨论可以依法采取各种不同方式。如人大立法就可以采取代表小组会、代表团会议、主席团会议和全会会议讨论的方式。(3)法律草案的通过。政府立法一般是由政府常务会议审议通过，人大立法一般由全体代表或全体委员的过半数通过。(4)法律的公布。法律的公布是政策转化为立法程序的最后必要步骤。狭义的法律通过后由由国家元首公布，行政法规、地方性法规、规章由政府首长公布。

(四)珠三角一体化政策法律化的内容

虽然任何特定时期的法律都可以以工具主义的方法而被加以利用，可以为了实现特定目的而被修订和改写［13］130。然而，法律毕竟是一种具有稳定性的社会规范，而且“法律必须不仅是捕捉国民也是捕捉立法者的网”［14］12，因而珠三角一体化政策的法律化不得不考虑到一体化政策中的一些阶段性做法是否能够作为稳定规范加以规定。同时，珠三角一体化政策法律化实质是通过立法将珠三角一体化政策上升为一系列法律制度和法律机制。因此，珠三角一体化的法律制度和法律机制构成了珠三角一体化政策法律化的基本内容。从珠三角一体化政策现状和实践需要来看，珠三角一体化政策法律化的基本内容主要是构建区域合作沟通协调机制、区域合作信息共享机制、区域合作利益均衡机制、区域风险防范机制和区域纠纷解决机制等法律机制。

(1)区域合作沟通协调机制。沟通协调是达成区域公共意识的过程，也是区域整体利益的发现过程，是区域合作赖以存在的基础。《珠江口东岸地区紧密合作框架协议》明确规定要建立三市党政主要领导联席会议制度、三市政府工作协调机制以及专责小组协调推进机制。其他有关珠三角区域合作的政策中也有类似的规定。珠三角一体化政策法律化首先就应该将一体化中出现的行政首长联系会议制度和行政协议制度等沟通协调机制予以法律化、规范化，如规定行政首长联系会议制度的启动、协调方式，区域合作协调机构的设立与职责，以及行政协议的缔结、主要条款、法律效力、履行等。同时，通过建立引导各种商会等非政府组织为区域合作具体事项进行沟通协调的法律规范，从而构建一个多元、高效的区域合作沟通协调机制。

(2)区域合作信息共享机制。随着计算机技术的普及和信息化的发展，信息共享在世界范围内掀起一场“重塑政府”的革命［15］277。而区域合作是跨地域性的，因此也更凸显区域信息共享的必要性与重要性，如《广佛肇经济圈建设合作框架协议》就明确提出要构建物流信息共享平台。其他有关珠三角区域合作的政策中也有类似规定。珠三角一体化政策法律化首先应该将信息共享规定为各地政府的法定义务，积极引导区域企事业单位参与信息共享。同时，对信息共享平台建设与使用中各地政府的权利与义务，信息收集以及信息共享平台建设与管理经费的承担等在法律上做出系统的规范，从而形成一个畅通无阻的区域合作信息共享机制。

(3)区域合作利益均衡机制。“协同治理的信任关系建立最终取决于协同主体间利益的同构性，只有利益需求一致，各个治理主体才能继续合作并有了更深的信任。”［16］119而且“地方之间的自发合作主要靠利益推动，所以互惠成为实现合作的重要前提条件。”［17］58珠三角区域合作是以珠三角共同利益为基础的一种多重博弈行为和连续博弈过程。只有参与其中的各区域单元都能在区域合作中获得利益，才可能出现合作博弈，否则将导致合作困难甚至出现“囚徒困境”［18］39。因此，珠三角一体化政策法律化首先应该构建一个“存量不变、增量分享”、“贡献与利益相适应”等原则之上的利益分享机制。其次，珠三角一体化政策法律化应该对区域合作利益补偿原则、补偿主体、补偿对象、补偿依据、补偿标准、补偿办法、补偿资金来源与管理等做出具体的法律规定，以建立规范的利益补偿机制。同时，要对区域合作过程中公众参与等利益表达渠道进行规范，以建立良善互动的利益协调机制。这样，一个利益共享、互利互惠的区域合作利益均衡机制就将形成。

(4)区域政府间纠纷解决机制。在区域合作中，政府间难免会产生各种各样的纠纷。有了纠纷如果不能够得到妥善解决，那区域合作的成果将可能付诸东流。在“司法解决机制和仲裁解决机制因缺乏相关的宪法依据和法律依据，并不具有现实可能性”［10］231的情况下，珠三角一体化政策法律化首先应该通过立法明确规定政府间的约定义务是一种法定义务，从而构建一个有效的事前责任调控解决机制以防患于未然。同时，珠三角一体化政策法律化应该对政府间纠纷的协商解决和上级行政机关解决的程序问题做出明确规定，从而构建一个以区域整体利益为价值追求的有序的政府间纠纷解决机制。

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On Legalization of the Policies of Integration of Pearl River Delta Area

ZHU Zui-xin
Law School，Guangdong University of Foreign Studies Guangzhou，510420China

Due to the rapid development of the social economy in the Pearl River Delta area，it is the integration trend that is irreversible.In connection，the norm of laws and policies are the two most important systematic arrangements.The policies are in dire need of legalization，as the integration process is undergoing the strenthening of the national's will，the limitation of the policies，the priority of law and the objective requirement of balanced development.In this case，we should achieve the legalization step by step.That is，on the base of following the principles of legality，practicability，publical participation and scientificity，the legislative body is obliged to escalat the principles such as Mechanism of Regional Cooperation and Coordination，Mechanism of Regional information sharing，Mechanism of Regional benefit equilibrium and Mechanism of Regional government dispute resolution and so on，to laws.And this is all to create a favorable law environment for the integration of the area.

Pearl River Delta Area;integration policies;legalization

D922

A

1000－5072(2012)05－0009－07

2012－02－24

朱最新(1968—)，男，江西安福人，广东外语外贸大学法学院教授，法学博士，主要从事宪法学与行政法学研究。

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《区域经济一体化中政府合作的法律问题研究》(批准号:11JZD010);

广东省普通高校人文社会科学重大攻关项目《珠三角一体化政策法律问题研究》(批准号:10ZGXM82002);

广东外语外贸大学人文社会科学重点研究基地招标项目《跨行政区域治理的若干法律问题研究》(批准号:201001)。

［责任编辑 李晶晶 责任校对 王治国］