环保法变法脱困

阿计

2012年8月底，随着环境保护法修正案草案正式提交全国人大常委会一审，整整23年未曾修改的环境保护法，重新进入公众视野。在环境危机、权利诉求、利益冲突、体制掣肘等多重压力下，环保法修法试图做出哪些突破？

污染与法律的赛跑

从哈尔滨全城陷入恐慌的2005年松花江水污染，到太湖、滇池、巢湖一夜失色的2007年蓝藻危机；从令无数渔民损失惨重的渤海溢油，到成百上千儿童为之受害的“血铅超标”……频发不止的突发环境污染事件，无不造成巨大的社会创伤，其对公民权利的伤害，又引爆了大量的维权和抗争行动。

污染“狂跑”之际，在立法史上曾经独领风骚的环境保护法（以下简称“环保法”），却陷入了多年停滞。回溯历史，1989年正式通过施行的环保法，其实早在1979年就已以“试行法”的名义面世。在当年百法待兴的历史情境下，这部法律所寄寓的环保意识可谓十分超前。

也正是因为环保法的奠基，引领了日后波澜壮阔的环境法制建设大潮。自20世纪80年代起，我国相继制订了水污染防治法、大气污染防治法、环境影响评价法、循环经济促进法等近30部与环保、资源有关的单项法和相关法，已占我国现行法律总数的10%以上，且大多已进行了修改，有的甚至还多次修改。

出人意料的是，当环保立法高歌猛进之时，环境保护法却整整23年未曾修改，渐渐滑向“边缘”。

事实上，最近十多年来，被架空的环保法，一直处于进退两难的困境。统计显示，环保法全部条文47条，被其他单项法重复的竟达31条。这就形成了法学界所称的环保法“空心化”现象，如果删除被其他法律所重复、延伸和细化的条款，环保法将出现很多“空洞”，仅剩下大约20%的内容，可谓名存实亡。

修改环境保护法的呼声，不仅在环保界、法学界回荡了十多年，也涌入了立法机关。据统计，从1995年至2012年的历次全国人代会，修改环保法的议案多达78件，成为修法的直接推手。

2012年8月27日，环境保护法修正案草案（以下简称“环保法修正草案”）提交十一届全国人大常委会第二十八次会议初审，正是回应民意的结果。

政府的“紧箍咒”

强化政府的环境责任，被视为此次环保法修改的最大亮点。而其动因，正如环保部副部长潘岳所言，环境污染“看似责任在企业，实际根源在政府”。

有研究表明，最近20年来我国发生的重大环境污染事件，近80%与政府有关，其中45%与政府的不当决策有关。

2010年“污名远扬”的紫金矿业，不仅为当地贡献了60%以上的财政收入，而且其多位管理者曾在政府部门供职，这就不难理解，此前已经造成多起污染的紫金矿业，每次都能在当地政府庇护下化险为夷。

一些政府部门和官员屡屡失守环境责任阵地的同时，相应的问责机制却颇为无力。不可否认，当下的环保问责制仍然更多局限于“出了事”，甚至是“出了大事”才问责，而未形成日常性的环境质量问责机制。

从法律层面检讨，现行环保法仅有一条原则性规定涉及政府责任，对行政权力滥用和不作为的约束几乎是空白，其他环保法律也大抵如此。

环保法修正草案为此专设了针对政府责任的“监督检查”一章，除了政府对排污单位的监督，以及强调信息公开的公众监督外，政府的内部监督和人大的外部监督备受关注。

在政府内部监督方面，最大突破莫过于引入了环境保护目标责任制和考核评价制度。这标志着，将环保纳入政绩考核的制度变革，首次获得了法律确认。

而在人大监督方面，则要求政府定期向本级人大常委会报告环保状况；如发生重大突发环境污染事件，还应当专项报告。不难预测，“环保报告”将频频现身于各级人大，而人大监督也将由此打开一个新的领域。

公众知情的权利

“被隐瞒”、“被欺骗”，这是公众环境知情权经常遭遇的现实。

2005年，中石油吉林石化双苯厂发生爆炸后，污染物沿江而下，直逼有900万人口的哈尔滨市。但哈市政府直到事故发生8天后才发出公告，声称要检修供水设施，全市停水4天。然而这所谓的“善意欺骗”反而加剧了市民猜测，于是政府次日又改口公布了污染风险。一夜间自相矛盾的信息发布，既损害了政府公信力，也令坊间谣言四起，出现了抢购饮用水，甚至举家逃离的全城性恐慌。

阻挡环境信息公开的，不仅有政府的“维稳”思维，也有企业的“卸责”本能。而公众要求环境知情的权利诉求却在日益勃发。据环保部统计，该部2009年收到环境信息申请72件，2010年便上升到226件，猛增了205%。

2011年入冬以后，北京、上海、南京、济南等多个城市遭遇灰霾天气，但空气质量报告却常常显示是二级的良好天气，这令市民们备感困惑。令人陌生的专业术语PM2.5，就此进入公众视野。

长期以来，我国只是将PM10纳入监测范围，却将危害更烈的PM2.5排除在外，这也造成了此前很多城市空气质量报告“看上去很美”的幻觉。随着PM2.5渐渐揭开神秘的面纱，各地多位市民要求当地环保部门公开PM2.5监测数据，虽屡遭拒绝，但舆论、网络的讨论和追问并未止步。在此过程中，北京、广州等地官方发布的空气质量报告，因与一些社会机构，尤其是美国驻华使领馆发布的监测结果存在巨大差异，进一步引爆舆论漩涡，一些无所适从的市民，甚至转而利用手中工具，掀起了“我为祖国测空气”的行动；而广州、南京等地因监测点“扎堆”设在学校、公园等空气洁净之处，也引发了公众的强烈质疑。

这场蔚为壮观的公民行动，最终推动PM2.5纳入了2012年2月颁布的新《环境空气质量标准》，督促诸多城市纷纷做出全面公布PM2.5数据的承诺。按照环保部的时间表，新标准可能于2016年全面实施。

据悉，环保法修正草案对环境信息的统一发布，各级政府及企业公开环境信息的义务，以及公民申请环境信息公开的权利等，都做出了具体规定。

环境信息公开制度的确立，无疑是为环境议题的公众参与和公众监督打下了基础。

企业的责任担当

2011年哈药总厂陷入“污染门”后，不惜一掷亿金以狂轰滥炸之势吹嘘“做良心人、制精品药”的哈药，却不愿花钱根治困扰周边居民多年的污染威胁。

现实生活中，长期超标、违法排放而不愿投资治污、减排的企业，可谓比比皆是，其原因就在于“违法成本低、守法成本高”。这也是此次环保法修改力图重点解决的问题。

据悉，松花江重大水污染事件发生后，环保部门仅仅对中石油罚款100万元，而国家5年间为治污却投入了78.4亿元巨资；渤海溢油事故发生后，国家海洋局依法只能向康菲中国公司开出最高20万元的罚单，也就是这个石油巨头天价吊灯上几块水晶的价钱；更具黑色幽默的是，环保部门对紫金矿业罚款956.313万元虽然创下建国以来环境违法罚单的最高纪录，但对年利润50亿元左右的紫金矿业仅是九牛一毛，罚单一出，市场反而认为是“利空出尽”，紫金矿业的股价逆市而涨，一路冲到涨停板。

普遍的共识是，对于违法企业，也应大幅度地提高罚款等行政处罚力度。要从制度层面彻底扭转“环境违法成本低”，还需付出更多的立法努力。

历史经验表明，欧美等发达国家在人均GDP达到五六千美元时，其环境质量都出现了“拐点”，实现了从“污染”到“治理”的转变。中国的环境质量“拐点”能否及时出现、及早出现，在很大程度上取决于环境立法的成败。