农村土地调整与农民土地承包政策认知实证分析*——基于山东的调查

董德坤，沈 飞，谷树忠，周 洪，胡咏君

(1.青岛理工大学管理学院，山东青岛，266033;2.中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101;3.国土资源部土地整治中心，北京 100035;4.国务院发展研究中心资源与环境政策研究所，北京 100010)

1 引言

从1984年第一轮承包期的15年，承包期内允许“大稳定、小调整”，到第二轮承包期30年，提倡承包期内“增人不增地、减人不减地”，再到提出“土地承包长久不变”的基本路径可以看出，赋予农民长期稳定的承包权是我国农地政策的基本取向。自二轮土地延包以来，土地承包“30年”政策已正式实施10余年，但相关调查研究表明，农村土地调整频率显著降低，但土地调整的现象仍一定程度的存在［1］。关于农村土地调整的焦点通常集中在公平与效率两个方面。相比较而言，地权不稳定和对土地交易权的限制对土地产出率具有负面的影响，长期而又稳定的土地使用权能够激励使用者的长期土地投入，完整而又稳定的土地产权也有助于土地的流转［2-5］。土地集体所有的制度安排使集体人口对土地分配形成一种压力［6］，土地作为农民生活保障的唯一载体，拥有一定数量的土地是农民基本生存权利的重要体现。因此，在农村根据人口变动情况对承包土地不断调整就成了一种必然的现象［7］，而土地调整周期的延长，也确实不利于农村妇女土地承包权利的保障［8-9］。农地政策的实施需要落实到农村和农户，农村集体及农户是农地政策影响的直接主体，政策在农村的落实情况及农民的认知情况同时也反映了政策的适应性。该文通过对山东省的调查，分析“30年不变”土地承包政策的执行中土地调整及农民的对政策的认知情况，为土地承包“长久不变”实施提供相关参考。

2 数据来源与方法

该文数据来源包括两部分，一是来自于山东省农业部门的统计资料，包括农村土地承包基本情况及土地调整情况等，统计数据时间点为2009年6月;二是来自于农村和农户的调查资料，调查涉及山东省平度市30个村，共获得调查问卷591份，因调查中部分农户对有些问题并未进行作答，因此，在文中不同统计分析时的样本总数有所差异。在农户对“土地承包30年不变”这一政策赞成与否分析中，选择Logistic模型进行相关分析［10］。模型基本形式如下:

模型中Yi为农户i赞成与不赞成政策概率之比的对数，βj为影响因素的回归系数，j为第j个影响因素的编号，n为影响农民赞成与否的因素数量，α为常数项，u为误差项。各回归变量的系数不能被解释为自变量的变动对因变量的边际影响，只能从符号上判断其影响的方向。如果为正，则表明解释变量越大，因变量取1的概率越大;反之如果系数为负，表明相应的概率越小。

3 山东省二轮土地延包实施基本情况

截至2009年6月，全省由于人口变动引起土地调整①这里所指的土地调整既包括大调整，也包括小调整。大调整是指对集体全部承包土地在全村成员之间进行重新分配;小调整是指根据家庭人口增减状况对土地进行抽调分配。的村庄实行家庭承包经营庄数量为13.98%，涉及全省3.98%的农户，涉及全省承包地面积的3.46%;由于征占土地引起的调整村庄占3.41%，涉及1.55%的农户，涉及承包地面积的1.06%;因以上两种原因进行过土地调整的村庄达17.39%(见表1)。其中二轮延包以来有过一次以上大调整的村数 (含一次)的村庄总数6 549个，占全省村耕地实行家庭承包经营庄数量的7.84%。此外，已实施土地承包但尚未开展二轮延包的村庄数量为1 696个，占村庄总数的2.03%，导致有承包资格但未落实承包地的农户约9.4万户，其中二轮延包后新增约5.3万户。

从山东省承包土地调整基本情况来看，人口变动是集体调整土地的主要原因，从涉及的农户比例与承包地面积来看远低于涉及村庄的比例，表明很大一部分只是进行小调整。土地征收容易造成一些农户家庭失去部分或全部土地，而征地补偿费均分及土地重新调整的方式既能缓和村民长期以来形成的土地分配不均的压力，又能解决未被征地农户和被征地农户之间的矛盾，符合传统乡村社会的公平逻辑［11］。因此，从统计数据来看虽然因征占土地引起土地调整的村庄比例较低，但从涉及的农户和承包地面积来看却相对较高，也表明土地征占引起大调整的可能性更大。从山东全省来看，土地调整在一定程度上存在，无论是人口变动还是土地征占，其结果都使土地在集体成员之间的分配与占有不再均衡甚至较为悬殊，进而产生土地调整的要求，促使集体进行土地调整。

表1 二轮承包以来山东省农村土地调整情况

4 农民对土地承包政策认知分析

4.1 Logistic 模型回归分析与解释

在此通过建立一个二元选择回归模型，分析影响人们选择的相关因素。在调查受访者中，有337人表示赞成土地承包长期不变的政策，有155人表示不赞成这一政策，影响其做出判断的因素可能很多，选择承包期内集体是否进行土地调整 (此处是指小调整，在调查的30个村中，有10个村仍根据人口变化定期进行土地小调整)、年龄、性别、受教育年限、家庭农业户口人数、家庭劳动力数量、是否村干部户、家庭是否有非农务工劳动力、经营土地总面积、承包土地面积、租入土地面积、出租土地面积、农业经营收入、农业经营收入占家庭总收入的比重作为解释变量。因变量为二分变量 (赞成为1，不赞成为0)，选择Logistic模型进行计算，回归结果见表2。从回归结果来看，在承包期内集体是否进行土地调整、年龄、受教育年限、家庭农业户口人数、家庭劳动力数量、是否村干部户、承包土地面积、租入土地面积、出租土地面积、农业经营收入占家庭总收入的比重这些因素会对农民是否赞成“30年不变”的土地承包政策产生影响。

承包期内集体是否调地影响为正，土地调整的结果是地权的不稳定，因此相比较而言，进行土地调整的集体村民会更倾向于稳定的地权。而随着年龄的增长，人们更期望土地使用权能够长期稳定，一方面对于这些年龄较高如超过50岁的人来讲，在可以预见的未来，其承包的土地在其去世后仍然可以留在其家庭中经营;另一方面，从家庭的结构来看，年龄越大的人其家庭类型属于主干家庭的可能性也可能越大，分得土地的人口则相应越多，长期稳定的土地承包权有利于保证其家庭在未来有足够的土地耕种。相对而言，受教育程度越高的人更倾向于定期调整的土地政策，这与调查时的交流相一致，这些文化程度越高的人，对于将来的各种变动情况考虑得越多，这可能是影响他们观点的重要原因。而家庭农业人口越多，从调查统计来看家庭人均承包地土地面积越小，平均而言其家庭在承包调整结束后家庭新增人口也就越多，不变的承包期限使这些家庭无法分得相应数量的土地，进而会影响到对承包政策的认知。

表2 农民对“30年不变”政策赞成与否Logistic回归结果

对于家庭干部户而言，其观点更倾向于定期调整，这与座谈中村干部的观点相一致;在承包长期不变的政策下，村级权力部门对土地的控制力就大为削弱，导致村干部对村民的管理权的弱化，同时也降低了控制土地获得收益的机会。此外，由于新增人口家庭通常会向村委会要地，村干部会受到这些家庭的影响而更倾向于土地分配的公平性;而由于承包长期不变引致的部分家庭新增人口分配不到土地，而这些家庭往往会首先向村委会要地，这也是影响村干部倾向于调整土地的原因之一。对于这些承包土地面积越多的户来讲，长期不变的政策会使他们能够在长时间内保有较多的土地，而承包土地面积少的家庭可能会担心长期不变的政策使他们家庭人口增长时得不到土地分配。对租入土地与出租土地的户而言，租入土地意味着其家庭农业劳动力相对于其承包土地而言充足，定期调整会使他们补充其需要的土地;而对于出租土地的户而言，稳定的土地承包经营权有利于其获得稳定的土地租金收益。因此，他们会更倾向于稳定的土地承包权。农业收入占家庭总收入的比重越高，表明其家庭生活对土地的依赖程度越高，从而也就可能更倾向于有保障的土地承包使用权。

4.2 农民对“30年不变”承包政策稳定性的看法

尽管法律明确规定了土地承包30年不变，并且多数农户知道这一政策，但对于政策的稳定性，人们的看法却并不一致。从调查情况来看 (表3)，有21.43%的人认为会变动，17.37%的人认为不会变动，而表示说不准的最多，占61.2%。调过地的村民认为政策还会变的要比没有调过地的村稍高3%，但总的来看两者差异不大。因此，集体是否调地不是影响农民对土地政策稳定性看法的主要原因。认为“说不准”和“会变化”的比重总计为82.63%，这表明农民对土地政策的长期稳定性并不看好，主要原因可能源于以下方面。首先，自1949年以来，我国农村的土地制度经历了多次大的变动，改革开放以来虽然农村和农业的政策向着有利于农民的方向发展，但频繁的变化使许多制度的时效性缩短，这容易导致农民形成一种政策会不断变化的印象。其次，长期以来土地集体所有已经被农民所接受，同时集体土地很大程度上受村干部控制的观念普遍存在，农户更多的是处于一种对政策被动接受者的地位，从而无法判断政策的可持续性。另外，由于调查区历史上实行了近15年的“两田制”，通常是每3～5年便进行一次土地调整，而“30年不变”政策实行却没有多久，加上有不少村庄仍然根据人口变动对土地进行调整，也是影响农民对这一政策稳定性预期的重要原因。

4.3 农民视角合理的土地承包分配方式

与土地承包30年不变相对应的是农民对于土地分配方式的选择，在问卷调查中我们设置了“认为什么样的土地分配政策更为合适”的问题，在577个有效回答中 (表4)，只有28.0%的人选择30年长期不变，9.7%的人认为土地应当永久归个人经营，这种倾向于土地分配后长期不变的群体合计为37.7%;而希望能够随着人口变动及时调整土地的群体最多，占44.2%，有16.5%的人认为依据人口变动3～5年应当进行一次调整，倾向于土地调整的户占调查总量的60.7%。

农民是否赞成土地承包30年不变与他们对土地分配方式的选择看似矛盾，反映出农民在追求稳定产权和公平分配两者之间进行的权衡，这与多数农民认为“30年不变”政策挺好，但同时也认为应当“增人增地、减人减地”相一致。从长期来看，每个家庭的人口都会发生变动，在一定时期内可能增加，也可能减少，正是由于家庭人口的变动性，才使更多的农户更倾向于土地随人口变动进行调整，以便当自家人口增加时保证能够获得土地分配。另外，在长期土地集体所有的条件下，许多农民逐渐形成了最为朴素的土地分配观念，认为所有集体成员都应当有权从集体获得一份土地。

表3 农民对土地30年承包政策稳定性的看法

5 结论与讨论

从调查分析结果来看，二轮土地延包以来，土地调整仍在一定程度上存在，无论是人口变动还是土地征占引起的调整，其基本动力来自于家庭之间土地占有的不均衡，制度根源则在于农村土地集体所有，这一制度赋予农民集体成员权，进而形成对公平分配土地的要求。从微观的农户层面来看，在调查区域内，集体土地调整、年龄、家庭劳动力数量、承包土地面积、出租土地面积、农业经营收入占家庭总收入的比重对农民的政策认知或认可呈正向影响，受教育年限、家庭农业户口人数、是否村干部户、租入土地面积呈负向影响，农户对政策持肯定或否定的态度往往更多的会从自身家庭的角度来进行衡量和判断。受到历史上土地政策变动及现实中土地调整因素的影响，农民对“30年不变”政策的稳定性并不十分肯定;在土地承包分配上，农民似乎更倾向于更为公平的均分模式，这与赋予农民长期稳定的土地承包经营权的政策目标并不一致。

表4 农民的土地承包分配方式选择

集体经济组织的土地调整行为并没有引发大量的纠纷问题，表明土地调整一定程度上符合农村社会经济的现实条件，农村土地政策制定应当适当考虑农民的现实需求。农民对政策稳定性表示出的不肯定及更认可公平的土地分配模式也表明，农民对“赋予农民长期稳定的土地”政策目标并未深刻理解，农地政策的实施宣传解释工作并不到位，有必要进一步加强宣传解释工作的力度。中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，指出“赋予农民更加充分有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定，并长久不变”，但在土地“集体所有，家庭承包”的制度框架下，这一政策的贯彻落实同样要面临着集体成员之间土地分配公平性的问题，如何有效解决这一问题是政策顺利实施的重要前提。

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