云南森林生态效益补偿工作回顾与建议

□ 王绍彬

自2004年云南启动实施森林生态效益补偿以来，在财政部、国家林业局的关心指导和云南省委、省政府的正确领导下，经过不断探索实践，森林生态效益补偿机制不断健全，补偿规模不断扩大，补偿资金逐年增多，为加快林业可持续发展，促进生态文明建设，构建和谐社会作出了积极贡献。

一、云南森林生态效益补偿工作回顾

（一）加强森林分类经营。

1996年，按照原林业部《关于开展林业分类经营改革试点工作的通知》，在全省24个县开展了林业分类区划试点工作。1999年，在试点的基础上，全省区划界定公益林22 267万亩，占林业用地面积的61.0%；商品林14 486万亩，占林业用地面积的39.0%；公益林按事权划分为：国家级公益林15 699万亩，占70.5%，地方公益林6 567万亩，占29.5%。

2004年，对国家级公益林进行了区划界定和两类林调整。公益林面积18 580.2万亩，占50.2%；商品林面积为18 451.7万亩，占49.8%。按事权划分：国家重点公益林11 877.7万亩，占57.7%；地方公益林6 702.5万亩，占43.3%。

2006年，开展了114.7万亩省级公益林区划界定和补偿试点工作。2008年，全面启动省级公益林生态效益补偿，区划界定省级公益林面积5 916.82万亩，州（市）级公益林240.6万亩，县（市、区）级公益林417.8万亩。

2009年，开展了国家级公益林分级区划工作，共区划国家级公益林总面积11 877.7万亩，其中国有5 039.8万亩，占42.4%； 集 体5 106.9万亩，占43.0%；个人1 731.0万亩，占14.6%。保护等级一级6 599.2万亩，占55.6%；二级5 123.4万亩，占43.1%；三级155.1万亩，占1.3%。两类林比例由2004年的49.8:50.2调整为47.3:52.7，国家级公益林11 877.7万亩，占公益林面积的64.4%；地方公益林6 575.2万亩， 35.6%。

（二）落实生态效益补偿资金。至2011年，全省国家级和省级补偿面积达到13 270万亩，补偿资金合计为11.3亿元，覆盖128个县（市、区），惠及林农1 880万人。

（三）规范补偿基金管理。一是严格申报程序，认真执行《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》和《云南省省级公益林补偿资金管理办法》有关规定，确保中央补偿基金及时足额拨付，专款专用。二是落实管护责任，层层签订管护合同，落实管护责任，采取“一卡（折）通”等方式兑付补偿金，确保管护费用直接发放到个人手中。三是加强补偿基金使用的管理和监督，对违反规定截留、挤占、挪用补偿基金的，按照有关法律法规追究单位及其责任人的法律责任。

（四）完善公益林管护机制。严格按实施方案开展生态效益补偿和公益林管护，确定责任区面积、补助标准和管护形式，张榜公示，公开竞聘专职护林员或村民联合管护；乡（镇）集体所有的公益林，由乡（镇）选聘专职护林员；林农个人所有或经营的公益林，由林权所有者或经营者进行管护。

二、云南公益林生态效益补偿工作的主要成效

（一）充分调动了全社会爱林护林积性。既解决了长期困扰的公益林管护经费短缺问题，又让广大公益林所有者和经营者得到了一定补偿，调动了广大农村干部群众爱林护林的积极性。

（二）提升了森林资源管护能力。带动了有关县（区、市）森林资源保护管理能力的提升。以国家重点公益林为核心的森林资源得到了有效保护，基本达到国家和省的要求。

（三）改善了森林资源质量。实现了森林资源的三增长，全省森林覆盖率增加6.73%，森林面积增加3 865.5万亩，活立木蓄积增加16 457万立方米。

三、主要的经验和做法

（一）完善政策法规体系。制订了《云南省森林生态效益补偿基金管理实施细则》、《云南省重点公益林生态效益补偿项目管理暂行办法》、《云南省地方公益林管理办法》、《云南省实施国家重点公益林森林生态效益补偿工作方案》、《云南省编制重点公益林生态效益补偿县级实施方案操作细则》、《云南省森林生态效益补偿工作责任制考核办法（试行）》等地方性法规和规范性文件。

（二）落实组织管理机构。省、州、县三级逐步建立了林业分类经营与公益林管理机构，落实工作人员，明确工作职责。各级林业、财政部门实行双向责任管理，层层签订公益林补偿目标管理责任状，做到层层有人抓，事事有人管。

（三）健全公益林管护体系。森林资源监测、资源档案管理、森林火灾预防与扑救、林业有害生物防治、森林资源管护等基础建设和设施装备不断加强，管护水平不断提高，逐步健全了公益林资源管护体系。

（四）建立助农增收长效机制。引导林农利用限制性经营的权利，依托公益林资源，大力发展林下种植业、养殖业，森林蔬菜，森林花卉，森林药材，野生食用菌，林特产品采集加工，森林旅游等特色产业，增加了林农的经济收入。

（五）严格落实补偿工作责任制。严格按《云南省森林生态效益补偿工作责任制考核办法（试行）》的规定进行检查考评。管好公益林，用好补偿金，提高生态功能，发挥补偿效益。

四、对森林生态效益补偿工作的建议

（一）完善补偿基金管理办法。一是突出对公益林所有者或经营者的适当补偿，尤其是对集体和个体权属公益林林的补偿。二是对国有及集体、个体公益林采用不同的补偿标准，对集体和个体公益林倾斜，逐步增加补偿标准。三是除自然保护区核心区和缓冲区外，在保护好公益林的前提下，鼓励开展林下资源开发和森林旅游，对立地条件好、林木生长快的用材林，在不影响生态功能的前提下，可适当进行择伐或间伐。四是公益林补偿支出标准用百分比表示，避免补偿标准提高后又要进行修改。五是将除自然保护区外的公益林林地使用权纳入林地流转范围，在不破坏生态功能的前提下，依法合理利用林地资源。

（二）拓展补偿资金筹措渠道。一是征收生态税费。按照“谁受益，谁补偿”的原则，从受益的行业和单位的赢利中，收取一定比例的资金用于公益林生态效益补偿。二是建立大江大河下游受益地区向上游治理地区交纳生态效益补偿资金制度。建立下游地区“反哺”上游地区的生态补偿机制。三是适时建立碳汇制度。尽快制定我国碳排放权交易的有关政策，使森林经营者可以通过碳汇市场实现森林的部分生态效益价值。四是建立社会捐赠和募捐，制度。还可采取发行生态彩票、生态国债多种形式，拓展生态公益林补偿基金的来源。

（三）健全公益林经营管理机制。按照“严格保护、合理利用”的原则，做到生态建设与产业发展紧密结合、森林资源保护与合理开发利用紧密结合。严格执行《森林法》等有关政策法规，严格控制各种建设项目征占用公益林林地。严厉打击破坏公益林的违法犯罪行为。在不妨害森林生态功能的前提下，充分利用公益林丰富的资源，采取科学的经营管理模式，合理地对公益林进行开发利用。除自然保护区和生态极为脆弱的敏感地区外，可经过严格的作业设计，采取抚育间伐、更新采伐、补植补造、林下种养殖业、野生食用菌、森林蔬菜花卉、森林生态旅游等，进一步改善林分结构，提升生态效益，增加经济收入。

（四）完善公益林管理体系。按照“落实主体、维护权益、强化保护、科学利用”的总体要求，在稳定公益林所有权的基础上，以落实管护主体为核心，将生态公益林的管护责任、限制性经营的权利、政策性补偿与林下资源综合利用的收益有机结合起来，建立主体落实、监管到位、补偿合理、责权利相统一的管护机制。根据天保二期政策和国家级、省级公益林补偿全覆盖的实际，修订完善县级实施方案，优化管护责任区和管护形式，进一步落实管护责任主体，签订管护责任合同，落实管护经费，将管护任务落实到具体单位、管护人员和山头地块。充分发挥林业部门的职能作用，切实加强对公益林的监督管理，逐步建立与林业分类经营相适应的林业管理体制，将公益林建设纳入政府行为范畴，成立公益林综合管理机构纳入事业编制。

（五）建立公益林资源动态监测机制。充分利用全省森林资源二类调查数据，建立公益林资源数据库，为数字林业建设奠定基础。同时，根据公益林资源结构、分布特点、经营管理现状和发展要求，通过卫星遥感等先进技术手段，建立典型区位定点监测、重点地区遥感监测、资源档案适时更新相结合的资源与生态状况监测体系。通过监测，定期获取重点公益林资源数量、质量等生态状况信息，及时掌握动态，科学评价资源保护和管理效果，为开展森林生态效益补偿绩效考评，建立完善森林生态效益补偿制度提供科学、可靠的决策依据。