开发性金融:新的内涵、理论定位及改革方向

■袁乐平 陈 森 袁振华

开发性金融:新的内涵、理论定位及改革方向

■袁乐平 陈 森 袁振华

开发性金融;传统性金融;内涵;理论定位

一、引言

随着市场经济体制的逐步完善，金融体制的深化改革，开发性银行的商业化转型使得开发性金融的内涵得以丰富，外延得以扩展，开发性金融在各国的实践对已有内涵和理论定位提出了巨大挑战。目前开发性金融内涵和理论定位的界定已经偏离了开发性金融机构的经营实践，并严重制约着开发性银行的转型和发展。以新加坡星展银行为例，新加坡星展银行成立之初是一家政策性银行，它主要提供中长期贷款和担保来促进新加坡经济的发展。随着新加坡政策性业务的萎缩和自身经营业绩的提高，星展银行逐步推进商业化改革。现在它不享有国家信用，不享有政府的其他财政补贴和任何形式的特别支持，成为一家完全商业化运行的开发性金融机构[1]。而现有文献从理论上对开发性金融的定义，一致认为开发性金融必须以国家信用为基础，以服务国家中长期战略为目标[2](P75)[3]。按照此定义，新加坡星展银行就不能称为开发性金融机构。同理，如果国家开发银行坚持做开发性金融机构，就必须依赖国家信用，依赖国家信用其转型就不能称为“商业化转型”，或者说转型本身就是不成功的。如果脱离了国家信用担保，国家开发银行就不再是开发性金融机构了，而事实并非如此，国家开发银行商业化改革后的确将逐渐脱离国家信用，但仍然坚持开发性金融机构的改革方向。

解决上述开发性金融理论和实践之间矛盾的方法有两个:一是坚持已有开发性金融的定义，重新界定商业化转型后的银行属性，不再称之为开发性金融机构;二是重新界定开发性金融的内涵，使之与开发性金融的经营实践相匹配。第一种方法有悖于开发性银行改革的实际情况。政策性银行在商业化转型后无疑就是商业性银行，但是它和其他商业银行不同。其他商业银行的资金来源主要是吸收居民储蓄，资金运用主要是短期、零售贷款。而政策性银行转为商业银行后，其主要业务类型并没有发生实质性的变化，资金来源主要靠发行中长期债券，资金运用主要为中长期批发性贷款，变化的只是运作形式而已，如债券的发行不再以国家信用为担保，项目选择不再受政府意志的干预等。因此，有学者将转型之后的银行属性称之为商业形态的开发性金融机构[4]。如果说这种称谓是错误的，那么是否可以说，脱离了国家信用，不服务国家中长期战略的银行就不是开发性金融机构？这岂不是意味着开发性金融和政策性金融是等同的，既然是等同的，那么就没有必要使用两个不同的称谓。可见，第一种方法是行不通的。因此，我们只能重新定义开发性金融的内涵。这正是本文研究的重点所在。

二、既有的开发性金融理论与实践

(一)开发性金融的内涵

国外对开发性金融的研究主要集中在开发性金融机构的成立背景以及对其社会责任的评价，并没有明确给出开发性金融具体的定义。归纳而言，国外学者认为，开发性金融是指为提高社会福利，由政府出资建立特定的金融机构向制度落后或商业银行不能服务的行业提供贷款的金融活动[5]。国内由陈元在2003年首次提出“开发性金融”一词，认为开发性金融是政策性金融的发展，与商业金融有完全不同的目标和范围[3]。开发性金融是单一国家或国家联合体通过建立具有国家信用的金融机构 (通常为银行)，为特定需求者提供中长期信用，同时以建设市场和健全制度的方式，加快经济发展，实现长期经济增长以及其他政府目标的一种金融形式[2]。开发性金融是政策性金融的高级阶段，是指具有政府赋权法定国家信用的金融机构，以市场业绩为支柱，通过融资推动制度建设和市场建设以实现政府特定经济和社会发展目标的资金融通方式[6]。

(二)开发性金融的国际实践

20世纪六七十年代，开发性金融机构在世界范围内陆续成立，目的是为了提高社会福利。这些机构都是由政府出资，向贫困或者商业银行不能服务的行业提供贷款。作为向特定部门、未开发的领域提供贷款的开发性金融到20世纪90年代才发展成一种模式[7]。到了20世界90年代末期，开发性金融机构糟糕的市场业绩和社会效益引发人们对其存在价值的重现审视，这一时期开发性金融机构数量大幅减少，生存下来的则逐步进行商业化改革[8]。部分银行对股权结构进行了商业化调整，部分银行对运作机制进行了市场化改革，还有部分银行的服务方式实现了商业化转型和专业化运作。综合而言，开发性金融一般经历三个发展阶段:第一阶段是完全政策性阶段。开发性金融作为政府财政的延伸，以财政性手段弥补市场失灵。第二个阶段是混业经营阶段。开发性金融机构以国家信用参与经济运行，同时从事政策性和商业性业务，担负着社会责任和市场业绩两方面的责任。第三个阶段是完全市场化阶段。随着市场的充分发育，各类制度不断完善，国家信用与金融运行分离，经济运行完全纳入市场的轨道、框架，开发性金融也就完成基础制度建设的任务，作为市场主体参与运行[9][10]。和开发性金融发展阶段相匹配，开发性金融机构存在三种不同的运作模式:低政策下的单一业务模式 (完全政策性阶段)、低政策下的多元业务模式(混业经营阶段)和无政策下的多元业务模式(完全市场化阶段)[1]。

(三)开发性金融、政策性金融和商业性金融的关系

1.包含关系。开发性金融与商业性金融相对应，两者同为现代金融体系的重要组成部分。容易与“开发性金融”一词混淆的是“政策性金融”，它们的不同之处在于:政策性金融是以优于商业性金融的条件向特定项目提供中长期大额贷款，不追求自身业绩，其实质是财政拨款的延伸和补充，作用有限。而开发性金融则是政策性金融的深化和发展，它不但可以从事传统的政策性金融业务，通过市场化经营，其能力和潜力均远远大于政策性金融。开发性金融是传统的政策性金融的继承和超越[2]。开发性金融是不完全市场金融理论的重要组成部分，但由于它发端于政策性金融，带有明显的政府参与特征，因此又区别于一般不完全金融市场理论，政府的参与行为说明开发性金融具有明显的政策导向性，属于政策性金融[10]。政策性金融和开发性金融之间是包含与被包含的关系。

2.交叉关系。开发性金融是政策性金融和商业性金融的交集，是政策性金融和商业性金融的融合[11]。开发性政策性金融是政策性金融的主体部分，但是开发性金融与政策性金融却有本质上的区别，它们是两个不同的概念。政策性金融从外延上包括开发性政策性金融、农业 (农村)政策性金融、进出口政策性金融等多种类型;开发性金融从外延上则包括开发性政策性金融和开发性商业性金融两大类[12]。

3.并列关系。开发性金融有别于政策性金融，它是一种独立的金融形态。开发性金融从效率上弥补上了政策性金融的不足。因此，开发性金融、政策性金融和商业性金融之间是并列的关系[13]。

现有文献的分析主要有几个研究结论:第一，已有开发性金融的定义没有摆脱政策性金融框架的束缚，导致它与政策性金融、商业性金融之间的关系模糊。开发性金融的三种定义虽然在形式上不同，但实质上都表达了同一个意思，即开发性金融本质上还是政策性金融，只不过是高效率的政策性金融。这也是导致开发性金融、政策性金融和商业性金融关系模糊的症结所在。第二，虽然开发性金融源于政策性金融，但是目前有部分开发性金融机构的国际实践已经突破了政策性金融的框架，实现了完全商业化运作，对已有开发性金融的定义提出了严峻挑战。第三，解决这两个问题的关键在于重新界定开发性金融的内涵，使之突破政策性金融框架的束缚。只有这样，才能从根本上厘清它与政策性金融、商业性金融之间的关系，明确开发性金融机构改革的方向。

三、开发性金融内涵的重新界定

笔者认为，开发性金融是以中长期投融资业务为主的金融活动。开发性金融机构是主要从事中长期投融资业务的金融机构。从资产和负债期限结构相匹配的角度看，开发性金融中长期的投资业务决定了它的资金不可能主要依靠吸收居民储蓄，而只能是发行中长期债券。开发性金融可以分为政策形态的开发性金融和商业形态的开发性金融，如图1所示。政策形态的开发性金融运行模式是“低进低出”，以国家信用为担保低成本地发行债券以获取资金，以服务国家中长期战略为目标低收益运用资金，经营原则是保本经营、不与商业银行竞争。商业形态的开发性金融的运行模式为“高进高出”，以自身信用为担保高成本发行债券以获取资金，以股东利益最大化为目标高收益运用资金。相对应短期投融资业务而言，中长期投资融资业务的风险较高，因此，开发性金融机构的盈利主要依靠赚取高额的风险溢价。

图1 开发性金融的两种运作形态

与开发性金融相对应的金融形式并不是政策性金融，而是传统性金融。传统性金融是以短期零散投融资业务为主，是主要从事短期零散投融资业务的金融机构。传统性金融短期零散的资金运用决定其资金来源主要依赖吸收居民储蓄，当然可以发行债券，但是发行债券的融资成本要远高于吸收储蓄，不符合经济效益原则。

与李志辉的观点不同[13]，本文认为开发性金融和传统性金融在资金期限结构上形成互补关系，这种互补关系以中长期债券市场为纽带，如图2所示。图2显示，传统性金融机构依靠吸收储蓄来获取资金，将资金运用于传统型金融业务和债券投资。开发性金融机构依靠发行中长期债券获取资金，将资金运用于开发性金融业务。中长期债券作为开发性金融和传统性金融的连接纽带，发挥了将短期零散资金转化为中长期大额资金的巨大作用。传统性金融盈利=债券投资利息收入+传统性贷款利息收入-吸收存款利息支出;开发性金融盈利=开发性金融贷款利息收入-发行债券利息支出。

图2 传统性金融和开发性金融的互补关系

四、开发性金融的理论定位

金融理论体系从经营目标维度可以分为商业性金融和政策性金融。商业性金融的第一经营目标是经济效益最大化，政策性金融的第一经营目标是社会效益最大化。商业性金融兼顾社会效益是为了更好地实现经济效益，政策性金融兼顾经济效益(保持持续经营)是为了更好地实现社会效益[14](P126)。从投融资期限维度可以分为开发性金融和传统性金融，开发性金融是以中长期投融资为核心业务，其他业务为中长期业务服务。传统性金融是以短期投融资为核心业务，其他业务都是为短期业务服务。若同时从经营目标和投融资期限两个维度进行划分，则结果如图3所示。

图3显示，从经济效益和投融资期限两个维度可以将金融理论体系分为四个区域:传统商业性金融、传统政策性金融、开发商业性金融和开发政策性金融。传统商业性金融是以短期投融资为主要业务，以获取利润为主要经营目标的金融活动。传统政策性业务是指以短期投融资为主要业务，以实现社会公平为主要经营目标的金融活动。开发商业性金融是指以中长期投融资为主要业务，以获取利润为主要经营目标的金融活动。开发政策性业务是以中长期投融资为主要业务，以实现社会公平为主要经营目标的金融活动。由此可见，开发性金融与政策性金融之间的关系，并非是简单的包含或者交叉关系，而是金融理论从不同维度划分的结果。

图3 政策性金融、商业性金融、开发性金融和传统性金融的关系

开发性金融的商业化转型有三个可选方向:一是转为传统性商业银行，二是转为开发性商业银行，三是转为传统性和开发性都具备的全能银行。那么最适合我国开发性银行的转型方向是什么？陈元、郑新华等认为开发性银行的发展要历经完全政策性经营、混业经营和完全商业化经营三个阶段，但没有明确最终应转为什么类型的商业银行[15]。李志辉认为我国开发性银行应该转型其职能定位以适应经济发展的需要，但没有提出转型后的金融形态[16]。邹力行虽然明确提出应转为开发性商业银行，但对开发性商业银行的特征和职能描述仍局限于政策性银行的框架。本文认为，我国开发性银行应转为开发性商业银行。原因如下:首先，目前我国传统性金融市场已经非常饱和，若开发性银行转型为传统商业性银行会加剧市场竞争，恶化竞争环境，扰乱竞争秩序;其次，抽调擅长中长期投融资业务的资源做不擅长的短期投融资业务的事情，不利于资源的有效配置;再次，由于受负债期限结构的限制，传统商业性银行不能满足中长期资产业务的资金需求，金融市场需要中长期投融资的专业银行。

五、结论

本文赋予了开发性金融新的内涵和理论定位，厘清了开发性金融、传统性金融、政策性金融和商业性金融四者之间的关系，明确了开发性商业银行是我国开发性银行转型的方向。本文得出的政策建议如下:

(一)在开发性银行转型期应建立两种业务之间的“防火墙”

开发性银行转型过渡期，同时兼营政策性业务和商业性业务。为了防范道德风险和逆向选择，两种业务必须分开核算，独立入账。对于处于商业化转型过渡期的国家开发银行而言，可以采用母子公司的形式设立“防火墙”。国家开发银行在资金和人员两方面已经具备下设子公司的能力，国开金融公司和国开证券就是例证。在国家开发银行下设子公司，专门从事政策性金融业务的供给，其发行的债券给予国家信用担保。其他商业性业务以自身信用获取资金，以盈利为目标决策资金投向。

(二)资金来源是商业形态开发性银行面临的最大难题

开发性银行的资金来源主要依靠发行中长期金融债券。在政策性银行阶段，其发行的债权享有主权债务评级，发行成本低且不占用购买主体的资本金。和其他债券相比，开发性银行发行的债券具有一定的吸引力。商业化转型后，这种吸引力消失，投资主体的购买意愿下降，将会严重影响债券的认购量，尤其是在信贷紧缩的宏观经济形势下，商业银行投资债券的意愿更低。因此，开发性银行要一方面提高债券发行成本来提高认购量，另一方面主动拓展其他融资渠道，积极破解商业化转型面临的资金难题。

(三)风险管控能力是商业形态开发性银行的核心竞争力

政策形态下开发性银行的运作模式是“低进低出”，并且资金来源具有国家信用的担保，因此承担的风险较小。商业形态下开发性银行的运作模式是“高进高出”，发行的债券不再享有主权债务评级，提高了资金获取的成本，在盈利动机的驱使下，将把资金投向于风险更高的中长期信贷项目，以覆盖高价的资金成本和获取高额的风险溢价。除此之外，传统性商业银行有能力抽调部分资金投向于开发性金融业务，虽然不多，也对失去政策保护的商业形态开发性银行形成一定的冲击，市场竞争的加剧倒逼开发性银行将项目风险往高移，促使风险管控能力成为商业形态开发性银行的核心竞争力。

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[3]陈元.创国际一流业绩的开发性金融[J].求是，2003，(19).

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[6]王绍宏.中国开发性金融及其转型研究[D].天津:天津财经大学博士论文，2008.

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[15]陈元.开发性金融与逆经济周期调节[J].财贸经济，2010，(12).

[16]李志辉.基于开发性金融的政策性银行转型[J].金融研究，2008，(8).

现有开发性金融的定义与理论定位严重滞后于目前金融机构的国际经营实践，并制约了开发性金融机构的进一步深化改革。本文结合开发性金融机构商业化改革的实践经验，赋予开发性金融新的内涵，厘清了它与传统性金融、政策性金融、商业性金融之间的关系，明确了开发性金融机构的改革方向，并提出了改革的相关政策建议。

F830.2

A

1004-518X(2012)01-0095-05

袁乐平(1962—)，男，管理学博士，中南大学商学院博士生导师，主要研究方向为政策性银行转型;陈森(1985—)，女，中南大学商学院博士研究生，主要研究方向为开发性金融理论与实践;袁振华 (1968—)，男，中南大学商学院博士研究生，主要研究方向为政策性银行转型。(湖南长沙 410000)

【责任编辑:薛 华】