我国省区生态文明建设战略比较研究——基于各地“十二五”规划的分析

■黄 勤 杨小荔

我国省区生态文明建设战略比较研究
——基于各地“十二五”规划的分析

■黄 勤 杨小荔

生态文明;转变经济发展方式;十二五规划

党的“十七大”提出生态文明建设战略，并将之作为我国全面建设小康社会的一项重要任务。省区生态文明建设是国家生态文明战略的重要组成部分，是体现国家意志的必然要求。本文以全国31省(区、市)为对象，以各省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要(以下简称“十二五”规划或规划)作为各地表达生态文明建设战略意图的主要载体，结合各地生态文明建设的实践，探讨省区生态文明建设在战略意识、战略模式、战略路径上的共性与差异性，剖析存在的问题，以期为“十二五”深入推进生态文明建设、加快转变经济发展方式有所裨益。①

一、生态文明建设的理念在省域层面取得广泛共识

从各地“十二五”规划来看，我国绝大多数省份首次把生态文明建设写入国民经济和社会发展“十二五”规划。31个省(区、市)中将生态文明建设明确写入规划的有26个，把“推进生态文明建设”、“加快生态文明建设”、“提高生态文明水平”等写入指导思想的有6个，写入发展原则和目标的有13个，以“生态文明建设”为题进行专篇(章)规划的有10个(见表1)。大多数省区明确提出未来五年生态文明建设的思路和重点，强调以生态文明的理念指导新型工业化、新型城镇化和农业现代化，普遍将积极应对全球气候变化、加强生态建设、加强资源节约和管理、大力发展循环经济、加大环境保护力度和建立防灾减灾体系等作为“十二五”时期生态文明建设的主要内容。仅从规划文本的表述可以看出，“十二五”期间生态文明已从哲学概念转变为经济社会领域的一项战略任务，生态文明建设的理念在省域层面取得广泛共识。

表1 各省“十二五”规划关于可持续发展专篇规划的表述

二、各省生态文明建设的总体战略差异显现，表现为五大类型

生态文明建设的理念虽然在省区层面取得共识，但是，各省对生态文明建设重要性的认识仍然存在较大差距。本文以全国31个省“十二五”规划纲要为样本，根据其内容和结构，综合战略(认识)和战术(行动)两个层面，将各地生态文明建设的总体战略分为五种类型 (见表2)。各省对生态文明建设重视程度在战略层面上的差异，本文以生态文明建设是否被写入规划文本，是一般性地被提及还是被写进发展原则或目标，是否被写入指导思想等方面来衡量;在行动部署或战术层面上的差异，则从生态文明建设在规划中是否有明确表达、是否有专篇规划以及是否有相应的任务落实或制度保障等来考察。

第一类:战略战术双领先型。战略上高度重视，生态文明理念贯穿规划始终，对生态文明建设的目标、内容和任务都有明确界定和部署，战略战术均处于全国领先水平。这类区域有海南、江西、浙江、福建、广东、广西、贵州等省区。如浙江省，不仅把“着力建设生态文明”作为“五个着力”之一写入指导思想，将“生态文明建设实现新突破”确立为发展目标之一，而且对“推进生态文明建设”展开专篇规划，并围绕“生态经济、节能减排、环境质量、污染防治、生态保护与修复、环保能力、生态文明制度、生态文化”八个方面目标，提出生态文明专项行动，明确“完善推进生态文明建设的法规制度”并“广泛开展生态文明创建活动”，生态文明建设贯穿规划的“指导思想——发展目标——发展重点——专项行动——制度保障”全过程。海南“坚持把建设生态文明、保护生态环境放在经济社会发展的首要位置”，明确“全国生态文明建设示范成效显著”的目标，并对“生态文明示范区建设”进行专篇规划。

第二类:战略优先型。思想上高度重视但战术层面上落实不够，将生态文明建设写入指导思想，但对生态文明建设的具体任务及内容等规划不足。这种类型主要有四川、甘肃等省区。四川是全国唯一把生态文明建设提升到与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列的高度并且将之写入指导思想的省份，对生态文明建设重要性的认识可见一斑，但相比之下，战术上的支撑比较薄弱，规划没有对生态文明建设进行专题阐述，在表述上仍然采用常规性的“生态建设与环境保护”。甘肃把“建设生态文明省”写入指导思想，但未进行专题规划。

第三类:战略战术相对均衡型。生态文明建设被写进规划原则或目标，在任务部署上也比较具体，对生态文明建设重要性的认识和具体部署均处于全国平均水平。安徽、山东、北京、宁夏、陕西、江苏、辽宁、重庆、湖北、天津、新疆、云南、河南、黑龙江等14个省区属于这种类型，可见，全国大多数省区属于这种类型。

第四类:战术优先型。规划文本对建设生态文明有明确表述，以“推进生态文明建设”作为规划经济与资源环境协调发展的主题，建设的内容和任务比较明确，但未将生态文明建设写入规划指导思想或发展原则和目标。这类区域主要有西藏、河北、湖南。如:西藏提出“加强生态文明建设，构建国家生态安全屏障”，河北提出“建设资源节约型环境友好型社会提高生态文明水平”，湖南提出“加快推进生态文明，建设‘绿色湖南’”，生态文明建设的主题鲜明，但没有上升到经济社会发展战略的高度。

第五类:战略滞后型。规划文本对“生态文明”或“建设生态文明”完全没有表达，相比全国大多数省份对生态文明建设的重视而言，这些省区至少在意识上和认识上比较滞后。如吉林、内蒙古、青海、上海、山西等省区。

三、生态文明建设的省区实践各具特色，涌现出三种战略模式

党的“十七大”提出建设生态文明以来，各地积极响应，立足省情区情，因地制宜地探索生态文明建设道路，实践中已初步形成三种典型模式:一是以生态省为载体，推进生态文明建设;二是以综合配套改革为突破，以“两型社会”建设为重点，推进生态文明建设;三是跨越式发展，从区域发展战略的高度整体推进生态文明建设。

(一)模式一:依托生态省建设推进生态文明建设

生态省建设是我国可持续发展战略在省域层面的一种发展模式和实践探索[1]，是环保部门开展的“生态建设示范区”的重要组成。自1999年海南省进行第一个生态省建设试点以来，全国已有海南、吉林、黑龙江、福建、浙江、山东、安徽、江苏、河北、广西、四川、辽宁、天津、山西共14个省(自治区、直辖市)开展了生态省(区、市)建设。经过十多年的建设试点，生态省建设初具规模，各地在建立和完善工作机制、发展循环经济和生态产业、实施环境保护和生态建设等方面，取得了一些成绩，为推进生态文明建设提供了宝贵经验和坚实基础[2]。党的“十七大”提出建设生态文明以来，各试点省区发挥先行优势，以生态文明理念深化生态省建设，依托生态省建设向生态文明建设迈进，一些试点时间较长、经济发达的省区更是成为全国生态文明建设的引领者。一是率先出台生态文明建设的意见、决定，如浙江省出台了《关于推进生态文明建设的决定》，福建省印发了《在海峡西岸生态文明建设中加快推进生态环境保护与建设行动纲要》以及《关于促进生态文明建设的决定》;二是将建设生态文明、提高生态文明水平等，写入国民经济与社会发展“十二五”规划，明确未来五年生态文明建设的目标和任务;三是分别在所辖流域和区域开展各具特色的生态补偿试点工作，如福建、江苏、安徽、辽宁、河北等省。

(二)模式二:依托“两型社会”建设综合配套改革试验区推进生态文明建设

自2007年国家发改委批准武汉城市圈、长株潭城市群成为“两型社会”建设综合配套改革试验区以来，湖北、湖南两省依托试验区建设大力推进生态文明建设，成为我国生态文明建设区域实践的又一模式。

经过近几年的试验，两省在探索特大城市尤其是老工业基地节能减排、集约利用资源和优化产业结构、水资源综合保护和利用以及江湖综合治理和生态保护等方面，先行先试，取得初步成效。同时，在建立健全组织机构、编制实施规划、推进一体化建设等方面改革创新，为全国做出示范。“十二五”时期是“两型社会”试验深入推进、重点突破的阶段。武汉城市圈综合配套改革将围绕“九大创新”为全国“两型社会”建设提供经验，包括:创新资源节约体制机制、创新环境保护体制机制、创新科技体制机制、创新产业结构优化升级体制机制、创新土地资源节约集约利用体制机制、创新统筹城乡发展体制机制以及深化财税金融、行政管理等领域配套改革。长株潭城市群则将着力在资源环境、土地管理、财税、投融资、行政管理改革等方面取得新突破，并在资源节约、环境友好、社会管理、城市建设、市场运作等方面出经验，出模式，为“两型社会”建设探路子。

(三)模式三:以区域发展战略整体推进生态文明建设

对于经济发展相对滞后、自然环境相对较差的某些中西部地区，其生态文明建设走的则是一条跨越发展、整体推进的道路，即将生态文明建设上升到区域发展战略的高度来实施，如贵州、江西等省。贵州省地处云贵高原山区，生态环境脆弱、经济发展基础薄弱，通过传统的工业化模式难以摆脱“低水平均衡陷阱”状态，更难以实现对发达地区的追赶。为此，贵州省在全国率先作出建设生态文明的战略决策，将生态文明建设上升为区域发展战略进行整体推进，试图通过加快生态文明建设，从工业现代化的起步阶段直接迈入生态现代化阶段，实现经济社会的跨越式发展。经过“十一五”的强力推动，贵州省生态文明建设取得了一定成效，在思想认识、建设目标、内容体系、机制创新上形成了一定特色，显示出地方政府推动生态文明建设的蓬勃生机和强大活力[3][4]。

除贵州外，更多的地区意识到生态文明建设的重要意义，主动将生态文明建设上升为区域发展战略，进行整体推进，如江西省。在发展理念上，江西明确提出“坚持既要金山银山、更要绿水青山的发展理念，在保护生态中加快发展，在加快经济发展中建设生态文明”，并将“着力提升生态文明水平”写入“十二五”规划指导思想，将生态文明理念融入经济、社会、生态建设的各个方面;在建设重点上，突出经济与生态的融合，以生态经济建设为重点，探索经济与生态协调发展的新模式;在制度建设上，抓住鄱阳湖生态经济区上升为国家战略的契机，大胆创新，在全国率先进行“推进生态文明区域经济体系试点”，并将“开展绿色国民经济核算方法试点，开展环境污染、生态破坏成本以及水、湿地、森林等资源价值等方面的核算试点”，“开展排污费改环境税试点，开征污染排放税、污染产品税、生态资源税”等纳入“十二五”规划。[5]

四、启示与建议

(一)用生态文明的理念指导经济发展方式转变，在加快转变经济发展方式中推进生态文明建设

“十二五”是我国全面建设小康社会的关键时期，也是深化改革开放、加快转变经济发展方式的关键时期。国家“十二五”规划确立了以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线的经济社会发展大政方针。但是，选择什么样的理念来指导经济发展方式转变，却是需要我们慎重面对的问题。事实上，早在“九五”时期中央就提出经济增长方式转变，但是10多年来，粗放的增长方式不仅没有得到根本性改变反而不断加剧，以“人类中心主义”去发展经济和建设生态环境，必然导致以牺牲生态环境为代价换取经济发展。历史的经验和教训表明，转变经济发展方式，必须有新的理念来指导，这个理念就是生态文明的理念。生态文明是人类追求人与自然和谐发展的进步过程和积极成果，它以尊重和维护自然为前提，以人与人、人与自然、人与社会和谐共生为宗旨，以建立可持续的生产方式和消费方式为内涵，以引导人们走上持续、和谐的发展道路为着眼点[6]。可以说，生态文明是人类文明形态和文明发展理念、道路和模式的重大进步。当前，我国已经面临传统发展方式难以为继、非转不可的历史选择，加快转变经济发展方式，绝不能再重复传统工业文明的老路，而必须用生态文明的理念为指导。

另一方面，建设生态文明，不是回到原始的自然和谐，而是在又好又快的发展中追求人与自然的和谐。党的“十七大”明确指出，建设生态文明的首要任务是形成节约资源能源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式。显然，这在传统经济发展方式下是不可能实现的，必须依靠经济发展方式的转变，特别是要由依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、提高劳动者素质转变，需要依靠自主创新能力的培育和提升。

(二)省区是我国国情下生态文明战略区域实现最重要的载体，各省区应切实推进生态文明建设

党的“十七大”提出“生态文明建设”，并将之与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设一并作为全面建设小康社会的重要任务，意味着生态文明建设上升为一项国家战略。实施这项国家战略，不仅要通过中央各职能部门来推进，更要充分调动地方积极性，通过地方政府来贯彻落实。省区是我国行政管理的一级地域单元，省级政府是落实中央调控指令的地方最高行政机关，同时，作为地方利益的总代表，也是协调地方经济发展与资源环境关系最直接的主体。省区相对独立的经济体系，为生态文明建设提供了坚实的物质基础，较大的行政调控能力和政治动员能力，为生态文明建设提供了强大的政治保证。如前所述，加快经济发展方式转变、发展循环经济、推进节能减排、建设资源节约型和环境友好型社会等一系列国家意志和部署，都能够通过各省的发展规划得到贯彻落实，对某些强制性的要求和任务而言，如节能减排，需要而且只有通过行政和政治的力量才能实现。可以说，以省区为载体落实国家生态文明战略，在我国现行管理体制下具有客观必然性，省区是我国国情下生态文明战略区域实现最重要的载体。

但从各省“十二五”规划来看，目前，还有部分地区或者对生态文明建设的重要性认识不足，或者虽然思想重视但缺乏具体的部署，导致生态文明建设目标单一，建设体系不全，体制机制设计与建设生态文明的要求不吻合等。我们应深刻认识省区生态文明建设的重要意义，完善建设体系，建立健全体制机制，从思想上和行动上切实推进生态文明建设。

(三)生态文明建设既是目标又是过程，不同类型区域都应积极参与

前文基于“十二五”规划文本划分的五种战略类型，体现了省级政府对生态文明建设的认识程度和推动力度的差异，这种差异，既不是按经济发展水平梯度分布，也跟生态环境的自身条件没有直接联系。“战略战术双领先型”中既有浙江、福建等经济发达、生态环境得到较大改善的东部省区，也有广西、江西等经济欠发达的中西部省区，还有贵州这样“欠发达”、“欠开发”且生态环境脆弱的西部省区。同样地，“战略滞后型”区域，既有上海这样全国经济最发达的地区，也包括内蒙古、青海等西部欠发达省区。可见，各地对生态文明建设的认识和实施情况，与经济发展水平和生态环境自身条件并没有必然联系。生态文明是人类追求人与自然、人与经济、人与社会和谐发展、协调发展而取得的积极成果和进步过程，既是目标又是过程，建设生态文明，既要追求生态和环境质量的改善、经济发展以及社会进步等一系列实际成效，同时又不能忽略生态文明的改善程度以及建设生态文明的努力程度。因此，无论经济发达地区还是欠发达地区，无论生态环境得到基本改善的地区还是生态退化比较严重的地区，都应立足省情区情，根据自身的社会、经济和自然条件制定符合实际的生态文明建设策略。

(四)三种战略模式的差异是实现路径的不同，省区生态文明建设应进一步探索创新

前文论及的三种战略模式差异，从根本上讲，是我国现行管理体制下生态文明建设实现路径的不同。总的来看，模式一与模式二，属于中央部门与地方政府共同推进的路径，模式三则属于比较典型的“地方主导”模式，其生态文明建设完全由地方政府强力推动，试图探索一条从国家战略直接到地方战略的实现路径。由于具体部门及其推进力度的不同，模式一与模式二又略有不同。前者的推进部门是国家环保部门，生态省建设作为环保部门的一项重大战略加以实施，地方政府落实并参与，其实现路径可概括为“部门主导、地方参与”;后者的推进主体是国家发展和改革委员会，但相比之下，“两型社会”综合配套改革试验区建设并没有被提升到发改部门的战略高度，而仅仅作为一项基本任务。而且，试验区建设的定位本身就要求地方在体制机制改革中大胆试验，因此，相比前者，地方政府的积极性和创新性更大，基于此，其实现路径可概括为“部门引导、地方主导”。

我国幅员辽阔，国土空间多样，由于自然、经济、文化、制度等综合因素作用下的区域差异性与非均衡性十分明显，不同区域之间因自然条件、历史基础、经济发展和社会文化等方面的差异，其生态文明建设的重点难点、目标进程、道路模式等都存在较大差异。同时，生态文明建设作为中央新的施政理念和新举措，制度设计不可能一步到位，也迫切需要试验和创新。以上三种模式体现了我国体制背景下生态文明建设实现路径的差异，但相比我国巨大的区域差异而言，各地生态文明建设的特色还不突出，创新思路还不够开阔。各地应在中央总体部署下，进一步立足省情区情，因地制宜，不失胆识而又十分审慎地进行试验和探索，探索不同条件下区域生态文明的建设模式与实现道路，为全国乃至世界可持续发展的理论与实践作出贡献。

注释

①目前，除个别省份出台了生态文明建设的意见、决定或相关文件外，还没有系统的省域生态文明建设的规划，本文以各省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要作为分析其生态文明建设战略的主要依据。

[1]李文华.对生态省建设的几点思考[J].环境保护，2007，(5).

[2]吴晓青.以生态省建设为载体大力推进生态文明建设[J].环境保护，2008，(23).

[3]王富玉.建设生态文明是实现贵州经济社会发展历史性跨越的必然选择[J].中共贵州省委党校学报，2008，(1).

[4]贵州省“三个代表”重要思想研究中心.生态文明建设:贵州突破“两欠”困境的必然选择[J].中国党政干部论坛，2009，(2).

[5]李周.生态产业发展的理论透视与鄱阳湖生态经济区建设的基本思路[J].鄱阳湖学刊，2009，(1).

[6]周生贤.积极建设生态文明[J].求是，2009，(22).

从各地“十二五”规划看，生态文明建设的理念在省域层面得到广泛共识，但各地对生态文明建设的思想认识存在一定差异，推进生态文明建设的道路模式也各具特色，实践中已初步形成三种典型模式。“十二五”期间深入推进生态文明建设应深刻认识省区生态文明建设的重要意义，充分发挥地方积极性，立足省情区情，因地制宜，突出特色，创新推进。

F124.5

A

1004-518X(2012)01-0082-05

黄 勤(1969—)，女，四川大学经济学院副教授，经济学博士，主要研究方向为区域经济、区域可持续发展;(四川成都 610065)杨小荔(1968—)，女，江西省财政厅政策调研室副研究员，主要研究方向为农村经济、社会保障。(江西南昌 330003)。

本文系国家社科基金重大招标项目“我国生态文明发展战略及其区域实现研究”(项目编号:07＆ZD01)、四川大学中央高校基本科研业务费研究专项(哲学社会科学)项目——学科前沿与交叉创新研究一般项目的阶段性成果。

【责任编辑:高 平】