民族地方推行新型农村社会养老保险制度中的社会管理创新*——以云南白族雨乡为例的实证分析

洪 涵

(云南行政学院 法学教研部，云南 昆明 650111)

加强民生建设、减少问题产生源，是做好社会管理工作的保障。同时，民生建设也依赖于社会管理创新。2009～2010年间，笔者到云南白族雨乡就新型农村社会养老保险制度(以下简称“新农保”)的实施做了长期田野调查。本文将基于该调查，兼采人类学、社会学的理论与方法，对民族地方民生建设中的社会管理创新做一实证分析。

一、雨乡推行新农保的概况

近年来，国家关注三农、关注民生，广大农民同胞日渐迎来了“种地不上税、上学不付费、看病不太贵”的好光景。为进一步缓解农村居民的后顾之忧、实现他们“养老不犯愁”的企盼，进而逐步实现基本公共服务均等化、破除城乡二元结构、促进社会和谐稳定，2009年9月国务院在总结多年探索经验基础上发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发〔2009〕32号)，确立了新农保的基本原则和主要政策，要求自2009年起，以试点的形式逐年推进新农保制度的全覆盖。

雨乡是云南楚雄彝族自治州N县境内的一个白族乡，地处滇中北高原的低纬度、高海拔地带，国土面积243平方千米，距离县城14千米，州府51千米。辖7个村委会、123个村民小组。2009年有农户 3 352 户、 13 927 人，人均收入 3 306 元。国务院新农保指导意见发布后，云南省上报并获批了包括N县在内的13个首批国家级试点县。2009年12月云南省新农保试点工作启动后，N县雨乡先后开展了如下工作：

(一)成立领导组织、制定实施方案

2009年底N县召开了县、乡、村三级共700余人参加的启动会议，宣布成立县新农保工作领导小组具体负责组织、协调全县试点工作。要求各乡镇要成立领导小组，各村也要由村干部、村民小组长一起成立工作小组。发布了《新型农村社会养老保险试点工作实施方案(试行)》(N政通〔2009〕19号)，规划了工作步骤和各阶段要实现的“参保率”。

(二)进行宣传

除召开启动会议，让各级工作人员对新农保工作“心中有数”外，N县要求各乡劳保所、村委会、村民小组长负责给每户农户送达一份名为《参加新农保，养老不犯愁》的宣传单。其中对“什么叫新农保”、“哪些人可以参加”、“如何参加”等问题做了解答并举例说明。“让符合条件的人都知道，做到家喻户晓”是这项工作的基本要求。

(三)60周岁以上人口基础养老金的发放

国务院指导意见要求2009年要将工作覆盖到第一批试点县，时间紧且任务重。由于该意见规定新农保实施时已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇者，不用缴费就可以按月领取基础养老金，于是最终包括N县在内的许多试点县都采取了启动工作后先认定、发放60周岁以上人口基础养老金的方式。为此，雨乡抽调了大量工作人员，对年满60周岁人口进行了摸底调查、信息采集和资格认定。这一工作时间紧、涉及面广、工作量大。雨乡劳保所只有两名工作人员，所以只有临时抽调其它人员来协助，各村民小组长也为解释制度、采集信息付出了辛勤劳动。年迈卧床不起的老人，要上门进行信息采集。不能自行填写表格的，要帮助填写。没有户口册、身份证的，要到派出所补办第二代身份证、开具户口证明。拍摄证件照时，语言不通的，要找同族工作人员为他们“翻译”。最终，雨乡有 1 442 名60周岁以上的老年人获得了领取资格。

(四)16～59周岁人员的参保工作

以基础养老金发放为前奏，2010年春节前后雨乡又开始开展16～59周岁人员的参保工作。由于这一年龄段村民参保需要先缴费、到年满60周岁后才能享受养老金，所以乡政府首先继续开展宣传工作，对500多名初中生进行了培训，让他们带着宣传单放寒假回家做宣传。自2010年5月开始，抽调了43名乡政府工作人员，以族别、原籍地、语言为依据，分派到不同村子，分片包干、责任到人、包村包户地宣传政策、办理参保手续。43名工作人员要到负责的片区，与各村委会工作人员、村民小组长配合，召开户长会，进行宣传，然后现场收取相关证件(带回乡政府统一复印)、办理交费手续、并把收到的参保费统一存入乡农村信用合作社，再负责将收取的证件退还村民。

为“发动”参保，基于国务院指导意见对个人缴费的100～500元五个档次的规定，楚雄州人民政府下发了《新型农村社会养老保险补贴办法的通知》(楚政通〔2010〕41号)，规定按缴费档次分别给予参保人10～40元不等的补助。N县也要求村干部要带头投保最高的500元一档，其中本人缴费250元，县财政补250元。雨乡对各村委会也有奖励措施，每投保一人就补助村委会3.5元的办公经费。通过采取这些举措，到2010年6月底，雨乡共有 7 242 名村民投保，占适龄参保人数的62%以上。从投保档次来看，投100元的居多，占95%以上，共投资金 723 000 元。

二、对雨乡推行新农保过程的分析

从雨乡推行新农保的“过程”中可以发现，制度不仅是被“规定”的，还是被“实践”的，制度的建构是宏观且抽象的，制度的实践却是微观且具体的，其间存在如下值得思考的问题。

(一)制度的实施由政府主导，政府为完成“任务”采用了多种举措

目前中国的社会保障模式以官设、官管、官办、官督为特征，国家机关是推进新农保的中坚力量，而国家机关又依托于长期政权建设所形成的科层体系来开展工作。这一体系，有着体制性约束力量，可以调用相关机关和人员，要求他们各司其职、配合完成上级安排的“任务”。新农保工作在雨乡的启动和开展，就依赖于从上到下层层召开会议、成立工作组、分派工作人员、布置工作任务。

新农保是一种社会“保险”，要求参保人履行缴费义务。在雨乡，村民每年收入的 2 000～3 000 千元，除了要购买生活必需品外，还要购买来年的生产资料，留足医疗、教育等开支，再加上养老保险，是一项要投入多年才见“收益”的特殊险种，所以青壮年对之不太热心。为完成“任务”，基层机关及其工作人员，只有采取种种举措来“发动”投保。这些措施有的具有“合法性”，如成立工作领导组织、召开启动工作会议；制定试点工作实施方案；解释制度、采集信息等。有的则是为实施制度而采取的“策略”，或者说是对权力的非正式运用。如新农保确立了“政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保”的原则，但当地采用了层层下达指标任务、包村包户开展工作的举措。又如国家规定：“新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费”。按该规定，基础养老金发放和16～59周岁人口参保应同时开展，但雨乡发放基础养老金时，“符合参保条件的子女”还没有缴费参保。

范坚强紧张地看着他。夏冰风卷残云，把桌上的酒菜一扫而光，一边打着嗝一边向下捋着肚皮，说：“你让我代你坐牢，自己却大吃大喝，公平吗？”

(二)基层机关、组织工作量大，村委会工作具有“行政化”特征

新农保服务对象庞大，工作中要对参保人的身份、户口信息进行采集、审核，建立书面和数字档案，进行基金监管等。但雨乡农保工作人员很少，只有大量临时抽调其它人员来“集中火力”地开展工作。同时由于没有联网的信息系统，村一级基本无条件建立数字档案，只有大量采用手工抄录的方式，既带来了较大的工作量，也带来了参保信息不准确、不便于提供参保关系转移服务等问题。更何况，雨乡的各基层机关、组织，今天要“集中火力”开展新农保，明天可能又要“集中火力”开展烤烟收购工作、征兵工作，有些不堪重负。

另一方面，目前我国乡镇基层政府在相当程度仍将村/居民委员会作为自己的下属机构对待，乡村治理并不是简单的村民自治，而是一种行政介入与村/居民自治的混合体。[1]在雨乡，基层机关常给村民自治组织布置各种“任务”，要求他们负责“落实”。再加上因区位、自然条件所限，集体经济不发达，村民自治组织的运行要依靠政府拨款，所以“行政化”特征尤为明显。但N县是国家级贫困县，财政补助水平有限(如目前雨乡的村两委人员，党支部书记和村委会主任每月有560元补贴，副书记、副主任、文书每月有440元补贴。计生员、兽医员等每月有250元补贴。村民小组长若所在小组农户数在20户以上，每月有18元补贴，农户数在20户以下，只有15元补贴)。在“每投保一人，就补贴村委会3.5元办公经费”措施的带动下，村民自治组织工作人员可能会想方设法、软硬兼施地“发动”村民参保。甚至可能会出现如杜赞奇所说的、将其职权变为谋利手段的“赢利型经纪人”[2]。如有研究者在广东某镇调查时就发现，当地镇政府要求2009年底的参保率必须达到60%，但研究者调查时只达到20%多一点。镇政府也规定达到要求的村，按每人5元的标准奖励村集体，达到80%的，按每人10元奖励村集体。这种奖励导致了村干部强制农户参保现象的产生，有些村干部强制要求村民一次性交清参保费用。[3]

(三)村民在制度实施中处于被动地位

在人类学看来，“认知”是一种比较重要的社会文化现象，它“关系到人们用来赋予世界以意义的知识，和这些知识获取、学习、组织、储存与恢复的方式。更宽泛地讲，它包括人类经验的所有主要形态：人们思考的方式、感知和认识的方式，这些令他们的生活富有意义，并具有或多或少的秩序。”尤其是人们在日常生活基础上所形成的“常识”，提出了一种大多数人在多数情况下会采用的认知方式和建构体系，构成了人们的日常世界。[4]

社会保障一般被视为现代市场经济和工业化发展的产物，每一国家历史发展、文化的不同会带来社会保障观念的不同。中国虽然在很早的时候就萌生了民本思想，但该思想却依托于“王道”、“德政”等观念，被动地等待“赐福”。建国以来虽然也通过各种形式明确了国家在保障民生方面的责任，但现代社会保障理念、社会保险的运行机理深入人心，群众自觉选择投保还有待时日。在雨乡这样的山区民族地方，新农保的实施从一开始就依赖于通过宣传来扩大村民的认知。基层国家机关采取了一户一信、先行发放由中央财政全部“买单”的基础养老金等形式进行宣传，还专门吸纳了民间“铺洒青松茅”等文化符号、举行“发放仪式”，以实现国家与民间的“交流”，启发社会认同。但做出这些努力后，村民对新农保的认知和自觉采用程度仍有限，新农保的性质、意义、内容，尚未成为村民日常生活经验的一部分。工作人员们也纷纷表示，如果不采用“包村包户”等方式上门做工作，要完成规定的“参保率”是很难的。此外，随着新农保的推行，在按年缴费义务的履行、领取资格的认定等事项上都可能会出现争议。目前的“行政化”的制度推行方式，没能为村民提供有效的意愿表达和权利救济途径。

(四)按年持续收取保费面临着挑战

从雨乡的实践来看，村民普遍认为新农保在一定程度上有助于养老，并且从他们的家庭收支来看，每年投保100元，压力不算大。只是国家制度设计的是“按年”缴费，并且需要持续缴费多年。如果没有村民的持续缴费，新农保基金积累将会受到影响，进而影响到养老金的发放。现在第一年的参保缴费，通过基层机关、组织采用包村包户、上门服务等形式来完成。那么接下来是否政府每年都要采取同样的措施催缴保费？如果政府在前几年动员各种力量发动参保，几年后又投入到其它工作中去，村民自愿缴费积极性仍不高的话，缴费工作将得不到巩固，新农保的运行将存在很大风险。

三、新农保在民族地方实施中的社会管理创新

“社会管理”指的是建立一系列制度和机制，处理社会事务，协调利益关系，解决社会问题，化解社会矛盾，满足社会需求，保障社会有序运行。推进社会管理创新，就是要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的新格局，运用多种资源和手段，对社会事务进行规范、协调，促进社会和谐稳定。社会管理创新是以推动权利保障和民生建设为基础和导向的，而民族地方的民生建设本身也需要社会管理创新。

(一)加强对国家机关及其工作人员行使职权行为的监督

(二)以基层自治组织为平台，建立交流协商制度，完善激励机制

哈贝马斯曾提出通过话语商谈提高全社会福利的理论，认为合法性必须经由公民普遍参与并决定。[5]但新农保制度在雨乡的推行，主要是由国家“主动出击”，村民欠缺表达交流的机会，具有“行政化”特征的村委会也没有充分扮演村庄社会管理者的角色。社会管理创新要求改善社会治理、扩大社会参与，基层自治组织可谓是促进沟通和参与的有效平台，所以应以自治组织为依托，建立一些便于村民表达意愿、与国家机关进行协商的制度化机制，促进乡村社会实现自我治理。

另一方面，雨乡的新农保工作大量地依靠自治组织工作人员来开展，但这些人员(尤其是村民小组长)的报酬与工作的繁杂程度是不相称的。在国外的研究中，这些位于政府权力金字塔最底层，在一线与公民打交道的人员被称为“街头官僚”，他们权力小、地位低，只有上级、没有下级。他们的工作直接构成政府机关的“产出”。他们的工作质量、绩效直接影响着公众对政府的评价。[6]所以，要顺利地推行新农保制度，防止“街头官僚”将职权视为谋利的手段，还需要以合适的方式规范其工作规程、保障其工作经费、提高其报酬水平。

(三)创新管理服务形式

社会管理创新的核心不是强化管理，而是改善治理、扩大社会参与以避免政府干预过多、负担过重。具有普惠性特点的新农保将给养老保险经办机构带来庞大的服务对象。当新农保逐步在全国范围内各县、市、区、旗铺开后，各基层经办机构都面临着较大的工作压力，为此需要创新管理服务形式。例如，欧洲福利国家就采取了引入私营机制，减轻官方系统压力，提高管理效率和服务质量的方式。在我国，2005年江苏省宜兴市在农保工作探索中也以“服务外包”的形式和保险公司合作。财政负责基金征缴、管理，保险公司负责参保手续办理、账户信息管理、养老待遇结算和发放，人社局负责政策制定和监督检查，以降低行政成本，推动政府转变职能，借助市场压力提升农保服务水平。[7]这些举措值得在民族地方、乃至在全国加以推广。

[参考文献]

[1]徐勇.“行政下乡”：动员、任务与命令——现代国家向乡土社会渗透的行政机制[J].华中师范大学学报，2007，46(5)：2-9.

[2][美]杜赞奇.文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村[M].南京：江苏人民出版社，2006：28-39.

[3]张朝华，丁士军.“新农保”推广中存在的主要问题——基于广东粤西农户的调查[J].经济纵横，2010(5)：9-12.

[4][英]奈杰尔·拉波特，乔安娜·奥弗林.社会文化人类学的关键概念[M].北京：华夏出版社，2005：42-50.

[5]杨立雄，杨月洁.生活世界殖民化、话语商谈与福利国家的未来——兼论哈贝马斯与马歇尔、罗尔斯的区别[J].人文杂志，2007(1)：177-184.

[6]韩志明.街头官僚的行动逻辑与责任控制[J].公共管理学报，2008，5(1)：41-48.

[7]曲哲涵.去保险公司领咱的养老金[N].人民日报,2011-01-10.