城中村改造法律对策研究——以昆明市城中村改造为例

赵海波，苏海龙，冯彦敏

(1.云南农业大学 校长办公室，云南 昆明 650201；2.昆明市政府办公厅，云南 昆明 650500)

2012-05-18

2012-06-27 网络出版时间：2012-9-29 15:43

赵海波(1980-)，女，云南晋宁人，讲师，主要从事农村区域发展等方面的研究。

*通讯作者：苏海龙(1978-)，男，云南昆明人，主要从事工业经济研究。

http://www.cnki.net/kcms/detail/53.1044.S.20120929.1543.201205.31_034.html

云南农业大学学报 Journal of Yunnan Agricultural University，2012, 6(5): 31-34

10.3969/j.issn.1004-390X(s).2012.05.007

城中村改造法律对策研究
——以昆明市城中村改造为例

赵海波1，苏海龙2*，冯彦敏1

(1.云南农业大学 校长办公室，云南 昆明 650201；2.昆明市政府办公厅，云南 昆明 650500)

随着城市化进程的加快，昆明市城中村改造面临缺乏统一的法律指导，地方法律法规存在许多立法缺陷，村民法律意识淡薄等困难。城中村的改造涉及众多利益主体，法律关系复杂，而行政立法是顺利改造的切入点。笔者从城中村改造涉及的法律关系入手，在完善现行法律、促进地方立法和培养失地农民法律意识等方面提出建议，试图探索建立有效的城中村改造法律制度模式。

城中村改造；法律关系；对策研究

城中村是中国城市化快速发展中的一种特有现象，指的是城市的快速发展，使得周边农村被城市包围，村民持有部分集体土地，兼具城市的某些特征与功能，但是仍然保持农村的外观形态、人际网络、管理模式和生活方式的特殊社区。它形成的原因主要是，在城乡二元结构下农村被动城市化，城中村周边的土地先后被国家征用成为国有土地，而没有被征用的农村集体土地上继续生活着农民，他们被包围在城市之中，仍然保留着农民的身份[1]。

一、昆明市城中村改造概况和法律缺陷

近30多年来昆明市发展迅速，城区急剧外扩，被城市包围的农村在区域上属于城市，但是土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式。城中村的数量随着昆明城市化的进程迅速增长。

昆明市城中村具有如下特点：一是建筑密度大，基础设施薄弱，环境质量差，改造难度大。雨污混接的城中村是滇池污染的主要源头之一。二是村民违章加盖房屋，建筑质量低劣。三是城中村已形成物业出租为主的经济模式。四是城中村流动人口复杂，成了暴力犯罪、地下制假、卖淫嫖娼等不良社会现象的多发地，是昆明主城四区同类案件总数的24%。城中村存在的治安、卫生、污染和经济落后等问题，已经阻碍了城市发展、城市美化的步伐，城中村的改造迫在眉睫。

昆明市自2008年启动城中村改造，历时已4年。截止2010年12月31日，昆明地区主城建成区287平方千米范围内共有城中村382个，居住人口达106.5万人，城中村居住用地22.1平方千米，总建筑面积4 447万平方米。其中在二环路主城核心区以内的城中村共有72个，占地面积1.94平方千米，占二环路内城市面积的4.3%，总人口约为21万人，人口密度达到每平方公里10.8万人。目前已经拆除1 750.28万平方米，23个村完成土地交易，78个村启动工程建设，开工面积981.57万平方米[2]。

在改造过程中，昆明采取了一系列重大举措，大力推进以“城中村”改造、拆临拆违拆迁等工作为主要内容的城市环境综合整治，目前已经取得了一定的成绩。但是因为城中村改造牵涉面太广，涉及到的法律问题比比皆是。主要表现在以下几个方面：

(一)集体土地上房屋拆迁的法律缺失或是难以适应[3]

城中村是新出现的城市化问题，既是行政管理的交错区，又是法律法规的空白区，存在着诸多难点。改造中最复杂、最关键的是集体土地上的房屋拆迁及其相应的补偿安置问题。目前还没有一个独立完整的集体土地上的房屋拆迁和安置补偿的国家级法律。现有的《土地管理法》、《国有土地房屋征收补偿条例》以及《城镇房地产管理法》等法律对此项工作仅具有原则上的指导意义，无法为集体土地上的房屋拆迁提供全面、系统的法律支撑和法治环境，于是野蛮拆迁行为，或是村民集体上访事件层出不穷。

(二)失地农民房屋补偿标准缺乏法律依据

尽管《土地管理法》、《国有土地房屋征收补偿条例》等国家法律法规对拆迁国有土地上的房屋和补偿安置作了比较明确的规定，但是尚未制定农村集体土地上拆迁房屋和补偿安置的专门法律，法律出现了缺失或是难以适应，所以通常用行政命令来代替。《五华区城中村改造实施办法》是昆明第一个比较成型的改造办法，在一定程度上明确：村民可以“拆一补一，原地回迁，先安置再拆迁，拆迁四层，补偿300平方米”的拆迁条件，但是并没有对失地农民不同地理位置的拆迁房屋做出相应的补偿，甚至在出现矛盾纠纷时如何处理也没有涉及。需要指出的是，政府可以以低价征收再以高价卖出，而村民却不能在宅基地上再多加盖几层楼。这是造成城中村改造过程中拆迁补偿和安置标准难以协调的矛盾之一[4]。

(三)失地农民法律意识淡薄

土地征收前，村民们日出而作，日落而息，形成了“保守、自由、闲散”的思想特点和行为习惯，征地后被迫置身于节奏繁忙的都市生活。同时，村民们普遍文化程度和劳动技能较低，51.9%的村民为初中文化，仅有2.8%的村民拥有大学本科以上学历。城中村改造涉及地方发展、开发商利益和村民的可持续生计等问题，利益主体多，关系错综复杂。当他们面临这样一个情况时，必然会感到茫然、手足无措。他们法律意识淡薄，不会有效地利用法律武器来为自己争取合法权益。一旦拆迁补偿与期望值出现较大偏差，或是补偿不及时、不到位，大多采用比较极端的方式来表达不满情绪，甚至出现静坐示威、集体上访、暴力攻击开发企业等行为。2010年12个月中，四区法院仅处理了20余起涉及城中村改造的法律纠纷。

如何防范和化解城市建设、开发企业、失地农民之间的问题与矛盾？作者通过分析改造过程中涉及的基本法律关系，参考西安、石家庄市等城市所获得的一些经验和办法，进而为当前昆明市城中村改造中遇到的法律缺失或难以适应问题提供可行性的解决办法。

二、昆明市城中村改造的基本法律关系

改造中，一般涉及到民事和行政两方面的法律关系。前者是拆迁人和拆迁单位之间作为平等主体形成的法律关系，后者是拆迁管理部门与拆迁人之间产生的管理与被管理的法律关系[5]。

民事法律关系。主要有：(1)拆迁人与被拆迁人的法律关系。拆迁一旦启动，做出拆迁决定的市、区级人民政府和被拆迁人之间就形成了拆迁人与被拆迁人的法律关系，拆迁人应当对被拆迁人进行公正、合法的补偿和安置，其形式主要有房屋产权调换和货币补偿两种方式。被拆迁人则对上述两种方式具有自主选择权。拆迁双方可以就此签订协议以确定其权利和义务。协议一经签订，不得擅自变更和解除。(2)拆迁人与拆迁实施单位之间的法律关系。两者间实质上是一种委托关系。(3)五种特殊情形下的法律关系。第一，拆迁人与自建房屋所有人之间的法律关系。拆迁中存在部分建于20世纪70、80年代的房屋，既没有房屋建筑许可证或是土地使用证，也没有其他相应的证明材料，仅仅是村民根据生活的实际需要自行建设的房屋，且居住年代较长。在拆迁此类房屋时，可考虑家庭人数、居住年代等因素综合考虑，给予适当而非全额的补偿。第二，拆迁人和产权不明房屋所有人之间的法律关系。房屋产权不明指的是房屋的所有权未进行登记且难以明确，或是房屋产权处于司法诉讼状态。拆迁人可以就此类房屋制定补偿方案，报政府备案后在征地范围内予以公告，并做证据保全。第三，拆迁人和违法违章建筑所有人之间的法律关系[6]。对于无建筑许可证和土地使用证的房屋，在拆迁中有三种情况：其一，严重影响城市规划的，限期拆除；其二，一般影响城市规划的，对其进行限期整改并处以罚款后，此类房屋可视为合法建筑给予补偿；其三，既无建筑许可证也无土地使用证，且在发布拆迁通知后继续在建的房屋，城市规划管理部门可以责令其停止建筑，并处以工程款5%～10%的罚款。第四，拆迁人、房屋所有权人和承租人之间的法律关系。目前昆明市城中村存在有大量的出租房屋，是失地农民当前最主要的收入来源，但是拆迁人和承租人之间并无直接的联系，仅仅是房屋所有人和承租者之间存在必然的租赁关系。所以在拆迁此类房屋时，房屋所有人必须处理好拆迁和租赁之间的衔接关系，及时告知承租人，使承租人能够及时腾空需要拆迁的房屋，保护承租人的合法权益。第五，拆迁人和抵押权人之间的法律关系。要拆迁已经设立了抵押权的房屋，必须处理好补偿和抵押之间的关系。如果房屋所有权人选择的是货币补偿方式，则抵押权人则对补偿货币具有优先受让权。若选择房屋产权调换的补偿方式，则房屋所有人和抵押权人可以就调换产权后的房屋重新签订抵押协议。

行政法律关系。(1)土地征收法律关系。土地征收是国家出于公共利益的考虑，依照法定程序取得集体土地所有权，并依法给予被征收土地的单位和个人一定补偿的行为。(2)拆迁行政许可法律关系。昆明市及各区人民政府房屋拆迁管理部门应当在收到申请之日起30个日之内，对申请事项进行审查。对符合条件的颁发房屋拆迁许可证。所以在拆迁单位和拆迁管理部门之间就形成了行政许可法律关系。(3)拆迁行政裁决。如果拆迁人与被拆迁人之间就补偿方式、补偿金额等事项没有达成协议的，由拆迁房屋的部门进行裁定。当事人对裁定不服的，可在接到告知书的15个工作日之内向当地人民法院起诉。

三、昆明市城中村改造的法律对策

(一)城中村改造的法律修改和完善

《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。这里明确指出土地征用是为了“公共利益的需要”。应当严格限定“公共利益的需要”的适用范围和类别，并严格界定出于“公共利益的需要”征用的土地必须用于公共利益。不仅仅适用于国有土地，也同样适用于集体土地。

2011年1月19日，国务院颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，明确了公共利益的范畴，“政府出于能源、交通、水利、教科文卫体、……、环境资源、市政公用…等公共事业的范畴考虑”。“……不得以断水、断电等行为强迫搬迁……”[7]。拆迁管理部门应当转变“农村房屋仅是集体土地附着物”的传统观念，明确集体土地上房屋的拆迁可以参照国有土地上房屋的拆迁办法和标准来进行。这样失地农民可以获得比较高的补偿金，用于今后生活的持续和发展。

(二)促进城中村改造地方立法，明确集体土地房屋补偿标准和安置方式

针对国家级法律缺失或是难以适应问题，我们建议制定专门调整征用集体农地、农民房屋拆迁补偿、农民身份转换待遇及安置等法律法规，将城中村改造纳入到法制轨道来实施[8]。《五华区城中村改造实施办法》已于2008年3月11日正式实施，该办法对五华区城中村改造的范围、拆迁人口、补偿方式和标准、失地农民医疗保险和养老保险制度等内容作了明确详细的规定，对五华区的城中村改造具有全面、积极的指导作用。同时需要补充的内容：地理位置不同存在极差地租。建议城中村改造中应充分考虑地理位置的因素，以地理位置为基础的市场价格来确定补偿标准和安置方式，不搞一刀切标准。并在开展货币补偿和产权置换这两种方式的同时，开展多元化的安置方式，如股权补偿、留地补偿等方式。

(三)培养失地农民法律意识，并采取多种措施为其提供司法保护

农民是社会的弱势群体，他们缺乏法律素养，但更需要社会和政府的保护。失地农民在城中村改造中的权益在立法上缺乏法律上的保障，其权益一旦遭受到侵害，想要维权就比较困难。因此要采取措施，一方面培养他们的法律意识，把维权行为纳入到法制途径来进行；另一方面，采取司法援助和监督等措施，以维护失地农民合法权[8]。

1.培养失地农民法律意识

法律意识是村民对法的情感、理性、意志和信念等各种心理要素的有机综合体，是村民们对法律制度的认知、了解和运用的程度。在城中村改造过程中，借用电视、网络、墙体平面广告等载体，采用通俗易懂、方便群众的方式方法，宣传城中村改造的法律常识，了解在改造中他们处于一个怎样的法律地位，同政府、开发商有着怎样的法律关系，如出现矛盾纠纷将采用何种措施，以提高村民们的法律意识。当他们意识到法律是自己利益的象征和保护神时，不需要国家机构的强制普及，他们就会自主学习、自觉应用、严格遵守[9]。

2.为失地农民提供司法援助[10]

建立社区级司法援助中心，将援助组织办到基层以更加接近失地农民。在改造的过程中，提供全程法律咨询与服务。在改造项目启动之初，开发商会和村民签订“改造框架协议”或是“意向性协议书”。 而村民对这些协议的条款大多一知半解，甚至会落入不少良开发商的文字圈套中。这时法律援助中心可以为村民们解读协议条款，让其了解签订协议后他们做拥有的权利和承担的义务。一旦他们的合法权益受到侵害，法律援助中心可以及时提供法律帮助，以充分维护失地农民的合法权益。

3.制定可行的司法监督程序

一方面严格审批改造项目，由独立的机关对征用土地、改造项目的目的和用途进行调查和确定，防止行政机关滥用改造权。另一方面，各级纪委对同级行政机关就补偿措施的落实和补偿费用的发放情况进行监督，要求将补偿金在法定期限内足额、及时地发放给失地农民，任何组织和个人不得截留或克扣。再一方面，设立失地农民自治机构，该机构可以就城中村改造项目的合法性、补偿费的标准和发放到位情况、过渡期安置等问题进行监督，充分听取被征地农民的意见，使其有充分表述意见的机会。

[1]张培．城中村改造基本法律问题研究[J]．哈尔滨工业大学学报:社会科学版，2005，7(6)：60-63．

[2] 昆明市城中村改造计划2011～2013白皮书[M]．昆明：24-25．

[3]那艳华，赵静娴，刘清芝．黑龙江省农村土地流转问题及法律对策研究[J]．东北农业大学学报:社会科学版，2011(5)：134-136．

[4]司马文妮，霍学喜．论西安城中村改造的立法对策[J]．西北大学学报：哲学社会科学版，2008，38(2)：95-101．

[5]黄常青．城中村改造中的若干法律问题[J].中国党政干部论坛，2007(1)：20-22．

[6]杨晓玲．房屋与土地征收征用补偿实务[M].北京：中国法制出版社，2011：27．

[7]李苑春．石家庄市“城中村”改造的法律问题研究与思考[J].石家庄经济学院学报，2004(1)：98．

[8]马淑娟．民族地区农地征用中农民权益保护的法律对策[J].甘肃民族研究，2011(4)：33．

[9]吴亚钦．浅谈我国公民法律意识的生成[J].学理论，2012(7)：117-118．

[10]陈莹．法律视角下西安“城中村”改造实践中的问题与对策[J].西安建筑科技大学学报，2009(8)：20．

ResearchontheLawCountermeasuresforUrban-villageRenovation:
TakeUrban-villageRenovationinKunmingCityasanExample

ZHAO Hai-bo1,SU Hai-long2,FENG Yan-min1

(1.Head Master Office, Yunnan Agricultural University, Kunming 650201,China;2.Kunming Municipal Government Office, Kunming 650500,China)

With speeding up of kunming city urbanlization，there are many problems existing in urban-village renovation process, such as without the unified legal guideline in the village, many legislation defects exesting in the local administrative regulations, and weak legal awareness among farmers. The reform of urban village involves multiple interested parties, and the legal relations are complicated. Administrative legislation is the breakthrough point to reform smoothly. The author analyses the law relations of current urban village reformation，putting forward proposals for the perfection of existing law, improvement of the local legislation and training legal awareness for land-losing farmer，and tries to build up an effective law system pattern for the reform of urban villages.

urban-village renovation；law relations；policy research.

D 912.3

A

1004-390X(2012)05-0031-04