延边城镇化发展的现状与发展对策

李 铁

（中共延边州委党校 经济教研部，吉林 延吉 133002）

一、延边城镇化发展的现状

延边具有丰富的林业资源和矿产资源，改革前的30年城镇化水平增长较迅猛。改革开放后，经济发展步伐的加快又为城镇化建设带来了新的历史机遇，其增长速度进一步加快。通过对延边城镇化历程的深入分析，以及与全国城市化、吉林省城市化平均水平的横向比较，可以得出延边城镇化的特征如下：

（一）延边城镇化率高于全国和吉林省平均水平，工业化率低于城镇化率，城镇化发展具有片面性

从历史角度看是国家重工业优先发展战略带来的“超前”城镇化；从近期发展状况看是内在发展动力差，人为因素过多的“弱质”城镇化。同全国城市化平均水平相比较，延边城镇化发展的水平明显“超前”。按照非农业人口占总人口的比重作为城镇化率，延边同全国和吉林省平均水平相比较，至2010年末，延边高出吉林省20.9个百分点（66.5%—45.6%）、高出全国水平16.55个百分点（66.5%—49.95%）。①以工业增加值占GDP的比重为工业化率，全国城市化率与工业化率水平基本接近，至2010年末，全国城镇化率为49.95%，高于工业化率0.3个百分点。②吉林省则与全国的状况相反，至2010年末，吉林省城镇化率为45.6%，低于工业化率3.56个百分点。③延边的城镇化率远高于自身的工业化率，至2010年末，延边的城镇化率为66.5%，超出工业化率27.9个百分点。④仅依据城镇化率单一指标看，可以得出延边城镇化发展水平“超前”于全国以及吉林省的结论，但是，通过与工业化发展水平相比较，我们可以看出，延边的城镇化发展“超前”缺乏工业化发展的支撑，不是经济发展而出现的必然结果。第一，延边城镇人口快速增长的原因主要是，延边作为国家老工业基地之一，其城镇化率高是缘于我国重工业优先发展的战略，缘于国家对重点工业项目投资所带来的城镇人口的迅速增加。特别是大批矿山、林场等资源型产业的建设与开发，形成了大量城镇人口，以及在原有城镇人口基数较大基础上的自然增长。加之延边的撤县建市、撤乡建镇等行政手段，导致大量农村人口人为地转变成城镇人口，使延边非农人口快速增长，城镇化率超前于全国和吉林省的水平。第二，延边近年来城镇化率高于工业化率，并不是在城镇化与工业化同步发展基础上所形成的“超前”，这种“超前”主要是由于延边近年来工业化的低速发展所产生的结果。例如，原有延边的重点工业项目：八大林业局、天宝山铅锌矿、老头沟煤矿、海沟金矿、珲春三道沟金矿、开山屯化学纤维浆厂、石岘造纸厂等，经过近半多个世纪的开采和经营，已经进入资源枯竭和老化、落后状态。始建于20世纪90年代的龙井氯碱厂、图们炼油厂、延吉电解铝厂等也早已破产倒闭。尽管延边经济在不断发展，但工业化水平却在不断下降，工业增加值占GDP比重自20世纪80年代中期开始一路下滑，直至2009年才略有回升。④工业化长期的低速发展逐步拉大了两者的差距，形成了城镇化 “超前”的比较结果。同时，从延边三次产业占比的演进路径来看，第二产业占比下降的时期，第一产业却反常地大幅度升高，违反了“第一、二产业占比逐渐下降，第三产业占比不断上升”的正常经济发展进程规律。表现出典型的农业经济区域特征，形成了新的产业结构不合理状态。因此，延边城镇化发展的“超前”是单纯的速度型“超前”，是没有内在质量支撑的“超前”。

（二）延边城镇数量增加较快，经济总量偏小，区域辐射能力弱

改革开放以来，延边经济得到了长足发展，城镇化建设也在逐步加强。至2010年年末，延边共有建制乡镇66个，其中建制镇51个，乡15个，城镇化率达到66.5%，④高出全省平均水平20.9个百分点，高出全国平均水平16.55个百分点。①但从总体上看，经济明显较弱。依据统计数据测算“城镇化率每提高1个百分点，全社会消费品零售总额会相应提高约1.4个百分点，同时拉动GDP增长约0.5个百分点”，以此标准估计，延边城镇化率的提高，将拉动相应的消费增长和人均收入增长。然而，实际状况并非如此。仅以2010年为例，延边社会消费品零售总额比上年增长了17.6%，⑤比吉林省的18.5%低0.9个百分点；⑥比全国的18.1%低0.5个百分点。⑦到2010年年底，延边人均GDP为24448元／人，⑤远低于吉林省的31599元／人⑥和全国的29992元／人的水平；⑦在岗职工平均工资23753元，⑤低于吉林省的29399元⑥和全国平均水平的36539元。⑦上述统计数字反映出延边城镇经济总量偏小，综合经济实力不强，缺乏有效的区域辐射能力。

（三）延边城镇建设规模初步形成，基础设施建设落后，服务功能欠缺

延边城镇化率自建国后始终高于全国平均水平，而城镇化发展的内在质量却低于全国平均水平。至2010年年末，延边城市煤气普及率为90.23%⑧，低于全国平均水平1.18个百分点⑨；自来水普及率为86.67%⑧，低于全国平均水平8.36个百分点⑨；每万人拥有公共汽车（电）车辆为3.79标台⑧，低于全国平均水平7.3辆⑨；人均拥有铺装道路5.60m2⑧，低于全国平均水平7.19m2⑨。在8项标志着城市设施水平的指标中，唯有人均公共绿地面积18.30m2⑧这项指标高于全国水平7.64m2⑨，其余7项指标均低于全国平均水平⑧⑨。从以上统计数字可以看出，延边城镇化率虽然高于全国平均水平，但由于历史欠账较多，经济实力不强，缺乏内在的自我发展和建设能力，致使延边城镇基础设施建设水平低、发展慢。目前，延边城镇基础设施建设落后，已经阻碍了城镇功能的有效发挥，直接影响着城镇居民生活质量的不断提高。离现代化城镇的标准还有很大的差距。

（四）延边城镇化前期扩张较快，近期发展放缓，内在发展动力不足

统计数据表明，延边城镇化水平一直很高。延边城镇化的高水平发展，在1980年以前属于依赖资源、能源的开发开采。由于当时“重生产、轻建设”的发展思路，造成了延边城镇化发展的量的增加，却没有带来城镇化的质的提高。改革开放之初，延边在1980年已达到45.8%①，略低于当今的49.95%的全国水平②，该年度从事非农产业的就业人员比例达到52.91%④。这主要是因为，延边属于移民地区，原来的矿区和林业系统吸纳的从业人员均属于城镇人口。延边城镇化率高的另一因素是始于2004年的乡改镇式的行政推进，这也在某种程度上促进了城镇人口增长，但是影响并不是很大，因为从1980年到2010年，延边城镇化率可以说是呈现出非常均衡的增长，30年间延边的城镇化率增长了20.7%，其间增长率波动不大，最高的增长年份是1988年，增长率也只有1.3%，其余年份只是在1%左右徘徊，绝大多数年份增长率不足1%④。同时，经济的发展过于依赖能源、资源的消耗，第二产业发展单一，忽视第三产业的同步发展，导致城市功能发展失衡。近年来，国家经济发展战略的调整，产业机构不断优化升级，延边原有的企业没能跟上改革的步伐，一大批产业落后、产能低下、竞争力不强的企业被淘汰。新兴产业发育迟缓，尚未形成产业规模和产业体系，导致大部分城镇的发展失去产业支撑，无法发挥城镇对生产要素的集聚作用和对产业发展的培育功能，使延边城镇化发展的内生动力明显不足。

考察比较延边城镇化发展的路径可以看出，延边城镇化发展的特征主要表现为：延边城镇化率过高，工业化率偏低；城镇数量增加较快，经济总量偏小，经济能力弱化，缺乏内在发展动力；城镇建设质量水平不高，基础设施欠缺及后续增长乏力。这些问题不仅严重阻碍了现有城镇功能的有效发挥，更会影响延边城镇化建设的持续稳定发展，也将影响延边整体的经济与社会的健康发展。

二、延边城镇化建设的发展对策

针对延边城镇化建设进程中存在的“经济实力弱化、基础设施不足、数量扩张较快、质量水平不高、后续增长乏力”等主要问题，延边在未来的城镇化建设中应采取切实可行的发展策略。未来延边的城镇化建设应遵循：“壮大实力，强化功能，提高质量，稳定数量，适度发展”的发展方针。具体应采取以下对策：

（一）统一规划城镇体系，稳步推进城镇化建设，促进城镇化协调发展

1.统筹规划城镇建设体系

规划是城镇发展的关键，也是城镇化建设的龙头，必须坚持规划先行，制定出高起点、全方位、具有前瞻性的各项规划。一是制定延边城镇化发展的总体规划，统揽其他城镇化建设的子规划，包括城镇化发展目标、重点城市规模、城市数量、城市空间布局、产业布局、功能定位等。要充分考虑环境保护和绿化，预留好道路、学校、医院、文化体育中心等公共设施，并通过立法形式固定下来。二是制定延吉（延龙图）、珲春、敦化三大中心城市的发展规划。立足中心城市与小城镇协调发展，发挥中心城市集聚效应和辐射功能。三是制定汪清、安图、和龙三个县（市）城镇发展规划，突出中心城镇建设，协调发展交通沿线集镇建设。四是把城镇发展规划和产业发展、园区建设规划相结合、配套、同步。建设特色城镇，突出优势功能，发展强势产业，克服雷同，形成特色城镇体系。

2.突出小城镇建设规划特点

小城镇的规划要体现前瞻性，布局和建设要体现整体性。小城镇的建设要本着规划一步到位，建设分步实施，长远目标保持不变，整体格局相对稳定的原则，统筹安排、突出重点。按照《延边城镇发展总体规划》的总体要求，同步搞好产业发展规划、土地使用规划、城市建设规划的编制和修订工作。依据发展规划的建设时序重点扶持产业基础较好、区位优势突出、文化特色明显的城镇，具有一定人口规模的重点镇要优先发展为小城市，起到区域经济中心的作用；对于产业基础薄弱、区位优势不突出，但具有一定资源优势和市场优势的小城镇，要通过政策引导积极培育比较优势产业，不断壮大经济实力，逐步增强其城镇功能；对于不具有发展优势和发展前景，且基础设施较差的小城镇，要通过调整行政区划实施合理归并。总之，要在科学统一的规划指导下，稳步推进延边城镇化建设，逐步实现延边城镇化发展与经济发展水平相适应的基本目标。

（二）推进农业产业化，构建以农促工产业链条，不断壮大经济总量

1.创新农民经济合作组织

延边农业产业化发展，要以创新农民经济合作组织、完善组织结构、提高组织化程度为先导。一是以构建现代农民经济合作组织制度为基础，吸收引进现代企业经营管理体制，把企业经营机制同农民经济合作组织的经营原则有机结合起来，不断完善法人治理结构，促进农民经济合作组织发展逐步走向规范化。目前，可以参考比较通行的做法，推行常务理事会负责制的组织架构和管理机制，聘请有经验的企业家担任常务理事，具体负责农民经济合作组织的日常经营业务。二是以保障农民经济合作组织参与者的合法权益与利益为基本原则，提高民主参与度，强化农民经济合作组织的民主监督与控制。三是以壮大农民经济合作组织为目标，推动农民经济合作组织联合发展。针对延边农民经济合作组织经营规模偏小、经济效益低下、行政条块分割明显的现状，积极引导农民经济合作组织联合发展，发展农民专业合作社联合社，扩大经营范围和经营规模。例如，2009年4月8日成立的“延边朝鲜族自治州养猪专业联合社”，客观上提升了联合社与饲料厂家谈判的地位。在此基础上，组建了自己的全价饲料厂，既降低了饲养成本，又延伸了产业链条。建立合作社联社，能够有效推动农民经济合作组织结构调整，同时可以提高农民经济合作组织经营的集约化程度。

2.培育壮大龙头企业

延边农业产业化发展，要以项目建设为重点，培育壮大龙头企业。一是发展精细农业，实施农业标准化生产，不断以提高农业劳动生产率为主线。大力宣传、普及标准化的相关知识。增强农业生产者对标准化生产的重视和认知程度，提高农业生产者标准化生产的自觉性；建立标准化生产认证制度，全面开展标准化的认证工作。我国现行农业标准化生产管理体系主要包括：ISO9000（质量）管理体系认证、ISO4000（环境）管理体系认证和HACCP（质量关节点）的认证三个方面的内容，要依据上述三个认证体系标准，结合延边实际，制定具体的生产和安全质量标准。并逐步将该标准提升为行业标准、国家标准乃至国际标准；强化标准监督检测，保障农产品质量安全。根据延边各地区具体的生产条件，予以一定程度财政和技术的扶持。促进绿色食品、无公害食品、有机食品等产品质量认证，打造延边农业品牌，稳步推进农产品的标准化生产。二是以加快专业农场建设，提高农业科技化程度，进一步解放农村生产力为途径。农业正在向以高产、优质、高效、安全为标志的现代农业转变，这是发展专业农场的基础和现时需要。积极促进农业资源向种田能手、种养大户、专业合作社、新兴专业农场、龙头企业集中。大力推广规模化、机械化、标准化、专业化生产，是实现规模经营的有效途径。三是以强化政策支持，提高农村金融服务水平，解决资金瓶颈为手段。按照延边州政府1号文件规定，专业农场以承租土地经营权或农产品向金融机构担保抵押贷款的合规性机制仍未确立，融资难仍是各类农民经济合作组织发展的现实问题。要全面创新农村金融服务，为各类农民经济合作组织的发展提供稳定的融资平台。金融机构方面，各类金融组织，尤其是涉农金融部门，应有针对性地设计金融服务产品，着力解决各类农民经济合作组织面临的金融困难，创新金融服务体系；州、市县两级地方政府应设立专项担保基金，为各类农民经济合作组织提供贷款担保。同时，通过鼓励性政策，引导辖区内有实力的企业为各类农民经济合作组织提供贷款担保。强化政府同各类金融组织合作，共同开发和引入适合各类农民经济合作组织需求的金融产品，提高金融服务水平。

（三）加强基础设施建设，完善城镇服务功能，努力提高城镇承载力

1.统筹空间布局

提升基础设施承载力应以新修编的城市发展规划作为立足点，统筹城乡各类基础设施的布局和建设，以实现土地和空间的集约利用。要依据《长吉图规划纲要》和《延龙图城市空间发展规划》等，突出规划引领和城乡基础设施一体化建设，推进城市空间发展战略向城市功能定位战略转移。要统筹协调延龙图核心城市；敦化市、珲春市中心城市；安图、汪清、和龙小城市基础设施建设。按照科学发展观的要求，做好能源、交通、通信、城市公共设施之间的统筹规划和论证，使之形成协调配合和应急替代格局。同时，还应继续加强和完善城市公共服务设施建设，不断完善和提升城市公共服务设施的承载能力。

2.统筹设计建设

积极探索提高城市基础设施承载力的有效途径，为做大核心城市、提升区域性中心城市功能打下坚实的物质基础。一是着力加强城市重大基础设施以及城际间基础设施建设，推进与周边城市的同城化进程，形成完善的城市交通体系和城际交通走廊。二是继续加大农村生活垃圾和污水处理等环境卫生设施建设力度，不断完善农村环境卫生和城市生态设施建设水平。切实做好水和大气环境治理，污染企业关停搬迁，以及生态植被建设和保护，彰显城市良好的生态优势，进一步提升城市环境质量。三是全面强化城建项目包装策划水平，注重加大市场化运作力度，实现资源利用和投入产出最大化，并在融资手段、资本引进和资本市场融资方面拓宽渠道，以求得突破。四是加快“数字延边”建设，推进城市管理重心下移，发挥好城建、交通两大平台作用，不断提升城市智能化、信息化管理水平和档次。五是应更加关注民生项目建设，如停车场、休闲广场、绿荫长廊等，不断提升城市居民生活品质。同时，将休闲设施向小城镇、集镇等延伸，拓宽城市休闲空间，丰富小城镇、集镇居民文化生活。

（四）深化体制改革，激发城镇发展活力，进一步增强自我发展能力

1.加快镇级行政体制改革

在现代市场经济条件下，政府是权力与规模有限的政府，是高效的政府。镇级政府机构改革是行政管理体制改革的关键环节。一是在加快推进延龙图行政管理一体化进程的同时，应当按照地域特点将各建制镇适时向中心镇归并，科学布局中心镇网络，促使有限资源向中心镇集聚。二是加快推进镇级财税体制改革，提高镇级政府培育税源的积极性，逐步构建镇级财税体系。三是加快推进土地流转制度改革。按照市场机制建立和完善城镇土地市场体系，土地使用权实行有偿出让和转让，经营性用地以市场手段进行招标和拍卖，充分体现土地资产价值。四是加快推进小城镇社会保障建设。小城镇的社会保障制度建设要依据其经济承受力确定合理的保障范围及缴费办法，并全面纳入当地社会经济发展规划，逐步实现城乡社会保障体系无差别和全覆盖。

2.积极扶持民营经济发展

延边城镇化的发展因缺乏经济发展的内生动力和经济支撑，在现有的城镇中，有较大一部分自我发展能力差，经济实力弱，城镇功能没有充分体现。激发城镇经济发展活力，要积极扶持个体、民营经济发展，强化城镇功能。一是依托专业农场、特色种养殖园区，把民间资本引入农、副、特产品精加工领域，不断延伸产业链条，拓展国内外市场。例如，珲春板石镇富硒大米、富硒苹果，其他如人参资源、黄牛、食用菌、中药材种植等延边特产。二是依托口岸，发挥边境贸易优势，在边境镇建立互市贸易区，鼓励边境贸易。三是加大政府支持力度，对农、副、特产品深加工的科研投入力度。四是积极扶持海产品出口加工基地建设，不断拓展海外市场。

3.努力培育第三产业发展

由于延边第一、第二产业发展相对滞后，延边的生产服务业发展则相对缓慢。要做到一、二、三产业协调发展，增强城镇化发展内在动力，提升城镇化发展质量，要本着构建区域中心城市、发展重点城市、择优发展小城镇的发展思路，全面推进服务业的发展。一是在区域中心城市（延龙图）、重点城市（敦化、珲春）发展现代服务业。积极发展现代物流业、特色旅游业、文化创意产业、信息服务业、中介服务业、科技服务业、商务会展业、商贸服务业、金融服务业等，促进资源向区域中心城市和重点城市集中，加快城市发展步伐。二是在小城镇依托资源优势，建设民俗特色镇、生态特色镇等，大力发展民俗文化游、生态休闲游、跨境游等特色旅游业等，不断提升小城镇内在发展质量。三是在边境重点镇依托口岸优势，发挥通道作用，大力发展现代物流业和商贸服务业等，不断壮大边境重点镇发展实力。

注释：

①数据依据《2011年中国统计年鉴》第95页、《2011年吉林统计年鉴》第57页、《2011年延边统计年鉴》第50页整理所得。

②数据依据《2011年中国统计年鉴》第95页、第39页、第48页整理所得。

③数据依据《2011年吉林统计年鉴》第57页、第28页、第31页整理所得。

④数据依据《2011年延边统计年鉴》第51页、第21页、第27页整理所得。

⑤数据依据《2011年延边统计年鉴》第233页、第29页、第140页整理所得。

⑥数据依据《2011年吉林统计年鉴》第330页、第28页、第57页、第80页整理所得。

⑦数据依据《2011年中国统计年鉴》第701页、第38页、第95页、第131页整理所得。

⑧数据源自《2011年延边统计年鉴》第111页。

⑨数据源自《2011年中国统计年鉴》第391页。

［1］中华人民共和国国家统计局.2011中国统计年鉴［Z］.北京：中国统计出版社，2012.

［2］吉林省统计局、国家统计局吉林调查总队.2011吉林统计年鉴［Z］.北京：中国统计出版社，2012.

［3］延边朝鲜族自治州统计局.2011延边统计年鉴［Z］.香港：中国国际图书出版社，2012.