领导干部应急管理能力素质模型研究*

● 方铭勇 王效昭 陆 柏

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一、干部应急管理能力的构成要素

领导干部应急管理能力是领导干部在处置突发事件过程中所表现出来的本领。该能力的表现与领导者个人知识水平和道德修养有关，也与体制、机制、制度及设备、物资等所构成的领导环境有关。领导干部应急管理素质和能力及其外在支持系统，应由外部支持层、思想道德层、知识层、能力层构成。处于最低层的体制、机制是能力发挥的基础，不属于领导素质与能力的个体特质范畴；处于第二层的是个人修养和责任感，它是领导者的心理特质，需要长期的修练；处于第三层的是知识体系，是能力发挥的现实基础，是一个长期积累的过程；处于第四层是应急管理能力，我们通过归纳整理调查数据和组织专家分析，从访谈对象提及的二十余种能力中提练出八种能力作为能力体系的构成要素。

1.逻辑思维及反应、鉴别能力。此项能力是领导者综合素质的集中体现，主要包括以下几个方面：一是要有信息获取的理念、方法和手段。信息是做出反映、鉴别的基础，信息越充分，对情况了解得越透彻，判断就会越准确。二是要以科学的理论为指导，在掌握信息的基础上，利于信息学、运筹学等方法进行论证，做到先谋后断，多谋善断。三是在看到事件的苗头时就提醒下级注意，告之上级了解，以便有效控制事态发展，最大限度地减少损失。

2.决策能力。领导干部在处置突发事件时，要考虑国家、集体的利益，敢于决策，勇于负责；在决策前需要对预案有充分的了解，对国家处置突发事件的相关政策、法律有必要的掌握；在决策时运用多种方法，发挥集体的作用，以集体智慧代替个人经验决策，能从海量信息中发现焦点问题。

3.指挥能力。应对突发事件，需要整合各种资源，调动多方力量，处理各方可能出现的推委和不满情绪。为此，领导者必须了解相关部门的职责和分工，了解下属的特长和不足，在严格按照法律法规办事前提下，下达的相关指令要求清晰明了，并充分考虑接收对象的能力情况和个性特质。

4.执行能力。根据突发事件的大小和事态发展，领导和组织相关人员开展具体工作。对可以掌握的资源充分了解，能够将有限的资源用在重要环节，对下属安排任务时充分授权、要求明确、实时跟进。

5.沟通能力。应急管理中的沟通主要有四个方面：对上沟通要言简意赅，充分反映事实情况，在第一时间及时汇报并在事件进展中不断报告最新情况；对下沟通要明确处置目标、认真倾听下属意见，并努力创造一种轻松和谐的谈话氛围；同级沟通要本着尊重的原则，既把相关要求明确提出，也要尊重和理解对方；与媒体沟通要建立良好关系，积极通过媒体进行正面报道，不能封锁消息，更不能歪曲事实。

6.协调和指导督察能力。协调的本质和取向是在分工负责的基础上，强化统一指挥、协同联动，以减少运行环节，降低成本。良好的协调力能够在短时间熟悉不同部门工作职责和业务流程，与不同部门组建应急处置工作组。督察能力是跟进的技巧，主要体现在督察的时间、督察的内容和督察的对象上。

7.依法行政能力。这里的依法行政的法特指突发事件应对法和公务员法，包括政府制定的相关处置突发事件的规定和条例。突然性和意外性是突发事件的固有特性，如果领导干部解决问题心切，法律意识不强，难免会做出不合法的决定。依法行政在处置突发事件环境下，有其特定的含义。

8.学习和总结能力。学习和总结能力在处置突发事件中非常重要，个中的能力包括：对处置情况的反思和修正，对预案的修订，对相关人员的表扬和组织必要的培训学习。

表1 领导干部应急管理各项能力权重总结和学习能力预防与应急准备 3 2 1 4监测与预警 4 1 2 3应急处置与救援 4 3 2 1事后处置与重建 3 4 2 1合计 7 7 5 5 3 5 3 5所占权重 17.5% 17.5% 12.5% 12.5% 7.5% 12.5% 7.5% 12.5%逻辑思维及反应、鉴别能力决策能力指挥能力执行能力沟通能力组织协调和督察能力依法行政能力

二、干部应急管理能力表现及权重

1.八项能力在应急管理各阶段的分布

突发事件应对法将事件处置分为四个阶段，即预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后处置与重建。八项能力对于四个阶段来说都是必需的，但就某一阶段的特定任务来说，其中有些能力就显得尤其重要。

预防与应急准备阶段重心工作是编制预案和实施演练，信息收集、隐患排查队伍建设、物资储备和宣传教育都是完善和实施预案。据此，该阶段需要的能力维度依次是总结和学习能力，逻辑思维和反应、鉴别、判断能力，决策能力和依法行政能力。因为好的预案编制是建立在处置实践的总结和对相关案例及知识的学习之上，经正确的判断在法律的框架内做出的最优决策。

监测和预警阶段最重要的是对突发事件的监测和研判，最缺的是相对于决策所需的信息，这个阶段已经需要做好战斗动员了。所以对此阶段而言，逻辑思维及反应、鉴别、判断能力排在第一位，其次是沟通能力和指挥能力。

应急处置与救援阶段主要是控制事态发展、减少人员与财产损失。面对复杂的局面，需要领导干部有科学的决策能力、良好的指挥能力、快速的执行能力和全面的综合协调能力。在这一阶段，快速反应重点，科学决策是核心，整合资源和合理调度是保障。

事后处置和重建在时间的迫切性上的要求低于处置阶段，这一时期最需要的组织协调和督察能力，要通过有效协调处理要分工与协作的关系，通过持续督察消除工作中的懈怠情绪。其次，在这一时期我们还需要执行能力、依法行政的能力和总结学习的能力。

2.领导干部应急管理各项能力权重

通行的权重评定方法有直接打分法、对比求和评分法、环比评分法、逻辑判断评分法和功能系统评分法等。论文采用04评分法，即对每一阶段比较重要的四项能力打分，最重要的能力得4分，其次得3分，如此类推。各项能力的得分见表1。这样做建立在两个假设前提之上，一是认为四个阶段对于应急管理同样重要。二是认为对于每一阶段来说，对各项能力的需要存在梯度关系。如此，得出能力权重分三个层次，逻辑思维及反应、鉴别能力和决策能力分别占17.5%，是最重要的能力；指挥、执行、组织协调和督察以及总结学习能力分别占12.5%，是相对重要的能力；最后，沟通能力和依法行政能力分别占7.5%，是重要性一般的能力。

表2 领导干部应急管理能力评价指标逻辑思维及反应、鉴别能力 A4您将本地区或本行业、本部门业务涉及范围内可能出现的突发事件及时上报领导和提醒下级重视B1您熟悉本部门的突发事件应急预案，并认真研读B2您对国家处理突发事件政策、精神理解深刻B3您善于从突发事件的海量信息中发现焦点问题B4您在处理突发事件中经常有创新的方法和思路，并且有良好的心理承受能力维度 指 标A1从报纸、网络等媒体上或其它途径了解公共信息是您每天必然完成的任务A2您经常参加社会服务、社会考察和业务调研A3您对国家大政方针、地方情况及各方面收集的信息进行综合分析并对事物发展有一个基本预测决策能力指挥能力B5您熟悉突发事件处置的决策过程C1您充分了解您的下属的长处和短处C2您充分了解事件有关单位或部门的职责和权限C3您按照法律要求和事件处置程序下达指令C4您在发出指令前都会考虑接受对象的工作风格和性格特质执行能力C5您所下的指令，其对象、内容、时间要求、完成标准都非常清晰D1您在处置突发事件中，对下属安排任务，会将目的、要求提的非常明确D2您了解处置突发事件所需的组织资源及物资储备现状D3您在处置突发事件中，给予您的下级充分的权利D4您紧抓事件解决进程，并注重最后结果沟通能力D5您在众多的事务中提炼出重点工作、重点环节，并将主要资源用于其上E1您在下达指令前，与下属沟通其工作目标E2您对下属部门工作要求或公众要求给予及时答复E3您善于化解紧张氛围，创造一种能使事件相关人员、群体，自由、友好对话的气氛协调督察能力E4您能够依法有序的公开事件处置进程及本部门的工作进展F1您明确突发事件处置中的组织目标及工作标准，并切实履行F2您能够在短时间内与不同部门组建应急处置工作组，并适应成员的工作特点和方式F3您能够在短时间熟悉不同部门工作职责和业务流程F4您能够在应对任务下达后，适时跟进，把握进展G1您对突发事件应对法和公务员法非常熟悉依法行政能力G2您在处理事件时严格按照法律办事G3您就关键决策和处理意见征求法律专家的意见G4您在日常工作中关注和执行行业系统规定及业务规范总结学习能力G5您在日常工作中关注政府应急管理建设进程H1对应急事件处理后，您立刻对相关问题进行总结、评估并提出改进方案H2您认为组织职员进行应急培训和学习非常重要H3您对应急事件中的优秀成员给予表扬，先进做法予以推广H4您及时、不断的修正本部门的应急预案

三、领导干部应急管理能力评价模型

1.模型建立

根据八个能力构成的要素说明，调研组将相关能力分别分成四到五个可以量化的评分指标 （评价指标见表2），每个指标根据不符合、不太符合、基本符合、比较符合、完全符合给 予 2、4、6、8、10 分 的 等级评价，每个指标在同一维度内权重相同。然后，综合指标的得分，运用以下公式可以得出最终能力评价PF。

PF=（A1+A2+A3+A4）÷4×17.5%+（B1+B2+B3+B4+B5）÷5×17.5%+（C1+C2+C3+C4+C5）÷5×12.5%+（D1+D2+D3+D4+D5）÷5×12.5%+（E1+E2+E3+E4）÷4×7.5%+（F1+F2+F3+F4）÷4×12.5%+（G1+G2+G3+G4+G5）÷5×7.5%+（H1+H2+H3+H4） ÷4 ×12.5%

2.安徽省领导干部应急管理能力现状评价

调研组以模型为基础，对安徽省领导干部应急管理能力进行了问卷调查，各个能力的评价得分见图2。安徽领导干部的应急管理能力总体评价为7.897分，属于中等偏上水平，在逻辑思维及反应、鉴别能力以及决策能力、依法行政能力得分较低，有待改善和进一步提高。我们也对领导干部在座谈中涉及的应急能力构成进行了频度统计，其中位居前三位的能力分别是逻辑思维及反应、鉴别能力以及决策能力、依法行政能力，二者的契合证明了模型的权重设置具有一定的合理性。

1.刘航： 突发公共事件应急方案评价模型研究，载《人民论坛》，总第 135期。

2.安徽省人事厅：《公务员通用能力教程》，安徽人民出版社，2008年版 。