国际碳交易发展及我国碳市场构建

许春燕

(北京物资学院经济学院，北京市 101149)

责任编辑:林英泽

2009年，在联合国气候大会前夕，我国向世界承诺:到2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%～45%。[1]2011年3月，全国人大通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出了我国“十二五”时期应对气候变化的约束性目标:到2015年，单位GDP二氧化碳排放比2010年下降17%。[2]2011年底我国又在南非德班联合国气候大会上明确表态，愿意在2020年之后有条件地接受具有法律约束力的全球减排协议。这些都彰显了我国在承担共同的国际责任方面的大国风范。2011年11月，国务院新闻办公室发表《中国应对气候变化的政策与行动(2011)》白皮书，[3]全面介绍中国“十一五”期间应对气候变化采取的政策与行动、取得的积极成效，以及“十二五”应对气候变化的目标和任务，并对主要的政策行动进行了总体部署。在11项应对气候变化的工作部署中，“逐步建立碳排放交易市场”一项起到了承前启后、用市场机制破解经济发展与环境保护二律背反难题的重要作用。2012年1月13日，国家发展和改革委员会在其网站发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》(发改办气候[2011]2601号)，[4]宣布同意北京、天津、上海等七省市开展碳排放权交易试点，逐步建立国内碳排放交易市场，这标志着我国碳排放交易开始了实质性的启动。加强对碳排放权交易问题的研究，充分了解国际温室气体排放权交易的基本规则，吸取发达国家发展碳排放权交易的经验，构建我国碳排放权市场已势在必行。

一、世界碳排放市场结构及发展

1.世界碳排放权市场结构

图1 世界碳排放权市场结构

当前世界碳排放权市场如图1所示，以是否签署《京都议定书》为依据划分为京都市场和非京都市场。其中，京都市场主要由欧盟排放交易体系(EU-ETS)、清洁发展机制(Clean Development Mechanism，CDM)和联合履约(JI)市场组成，非京都市场主要包括自愿实施减排的美国各州立市场和强制实施减排的澳大利亚减排体系和零售市场等。

上述市场的交易品种均依据《京都议定书》界定的京都机制设置，它们不是一般意义上的有形商品，而是以合同形式出现的AAU、ERU、CER、RMU等(图1中以方框表示)碳排放权商品，其内涵及使用范围参见表1。

2.世界碳排放市场分类

当前世界碳排放市场按照法律框架、机制基础、交易动机和交易层次的不同有四种分类方法，如图2所示。

3.世界碳排放权交易市场的发展状况及趋势

国际碳排放交易市场在2005年2月《京都议定书》生效后进入快速发展阶段，参与主体的范围不断扩大，成交量也成倍上升。2009年，全球碳市场交易量为87亿吨二氧化碳当量(tCO2e)，比2004年增长67.9倍，年均增长1.3倍；交易额为1437.35亿美元，比2004年增长162.5倍，年均增长1.8倍。但是，由于2013年开始的下一承诺期的减排制度框架尚不明确，2010年全球碳市场交易额在连续5年快速增长后稍有回落，碳市场总价值为1420亿美元，略低于2009年。在世界各碳交易市场普遍低迷的情景下，欧洲排放权配额(European Union Allowance，EUA)市场的主导地位显得更为突出，其在2010年全球碳交易市场交易额中占有84%，加上清洁发展机制二级市场的成交额，这一比例升至97%，欧盟温室气体排放交易体系在国际碳排放交易市场上占据绝对优势(详见表 2)。

据世界银行估计，根据《京都议定书》规定的2008～2012年发达国家的减排目标，减排义务国在5年内需减排50亿～55亿tCO2e，其中一半需通过碳交易机制实现。据联合国和世界银行预测，2012年全球碳交易额将达1500亿美元。国务院参事、科技部原副部长刘燕华在2011中国国际气候变化论坛上表示，全球碳排放交易量到2020年预计将达到3.5万亿美元，或超过石油市场成为第一大能源交易市场。[5]

二、欧盟排放交易体系可供我国借鉴的经验

1.欧盟排放交易体系发展过程

表1 世界碳交易市场的交易品种及含义

图2 碳排放权交易市场分类

表2 2005～2010年全球碳交易市场概况单位:10亿美元

欧盟的碳排放权交易市场是目前全球最为活跃的碳交易市场。自2005年正式启动后，一直是世界上规模最大的碳排放权交易市场。

欧盟温室气体排放权交易体系采用的是“总量限制交易”(Cap-and-Trade)体系，政府负责给每个限排企业分配排放许可额度，即欧洲排放权配额(European Union Allowance，EUA)，所有企业的排放总量不得超过此许可配额。企业的实际排放量如果小于其排放许可额度，多余的排放额度就可以在市场上进行交易，以获取额外利润；反之，企业就必须到市场上购买排放额度。从2008年起企业的二氧化碳排放量每超过配额1吨，将被罚款100欧元，并相应扣减次年的排放许可额度(此规定为2008年以后实行，2005～2008年处罚决定为二氧化碳排放量每超过1吨罚款40欧元)。

从2005年开始欧盟链接指令(EU Linking Directive)生效，允许清洁发展机制和联合履约项目产生的核证减排量指标来抵消欧盟减排成员的碳排放量，实现了欧盟交易体系与清洁发展机制和联合履约项目机制的结合。不仅如此，欧盟排放交易体系还积极与世界其他碳排放权交易制度进行衔接，不仅扩大了其自身的影响力，还使得欧盟企业履行温室气体减排成本进一步降低。

欧盟的碳排放权交易制度分为三个阶段实施，如表3所示。

2.可供我国借鉴的经验

首先，排放交易体系有较为完善的法律框架，对碳排放权交易市场的构建作出了明确规定，包括碳排放权交易市场配额的分配流程及方式、管理主体、准入对象、监管机构、处罚措施与相应法律责任等，并详细规定了排放交易体系各运行阶段，保证了机制运行的流畅性与持续性。我国目前尚没有专门的限制温室气体排放的法律法规，导致地方政府和各大型企业减排的动力不足，这也是当前众多碳排放权交易所成交量稀少的原因之一。因此，必须制定专门的减少温室气体排放、促进低碳经济发展的法律法规，用法律的方式来规范和保障我国碳排放权交易市场发展。

其次，排放交易体系采用的是分权化治理模式，欧盟委员会作为欧盟碳排放权交易体系的管理机构，只负责该体系日常运营和欧盟排放总量目标的制定，而将各国排放权的分配、交易的监督管理等下放给各成员国。欧盟碳排放权交易体系涵盖27个主权国家，各成员国在经济发展水平、产业结构、体制制度以及能源使用等方面存在较大差异，采用分权治理不仅能实现碳排放总量减排目标，同时还考虑了各成员国的差异性，有效地平衡了各成员国和欧盟的利益。对于我国来说，各区域、各省份间的经济发展水平、产业结构、能源结构差异明显，如果能够给予地方政府充分的自主权来确定减排量、分配排放权，总体减排目标会更加符合实际，最终减排效果将会更好。

表3 欧盟实施碳排放交易各阶段的内容

第三，排放交易体系免费为新的行业进入者提供碳排放许可权，同时收回停运企业或设备的排放许可权。一个地区的温室气体减排措施必须考虑其对投资的影响，减排政策可能导致碳壁垒，使减排成本阻碍新企业的设立。我国正处于经济快速增长阶段，每年新增投资的规模很大，制定减排政策时必须考虑保障新投资的发展。这将直接影响地方政府是否愿意参与减排和构建碳排放权交易体系，因为如果减排政策阻碍新的投资，必将损害地方经济的发展。

三、建立和完善我国碳排放市场的几点思考

我国的碳排放交易市场必须满足我国经济社会发展必要的碳排放基本需求，既在发展经济、消除贫困、改善民生的同时保护环境，又不能以牺牲经济增长为代价来减少温室气体的排放。

1.建立健全碳排放权交易制度的基本框架

完整的碳排放权交易制度框架应包括总量控制制度、配额分配与管理制度、市场交易的管理制度和监督与评估制度等四个方面(详见表4)。

碳排放总量控制是进行碳排放权交易的前提条件，只有保证碳排放权具有稀缺性的特点才能保证其具有交易价值。总量目标的设定是这个环节的核心问题。

排放配额是根据碳排放总量目标按照一定的方法计算和转换而得出的。分配机制设计是碳交易市场建设的重要内容，也是将量化的排放权进行结构性优化的过程。与总量控制制度一样，排放配额的初始分配与管理制度是排放权制度实施的前提条件，将直接影响排放权交易制度的实施效果。

市场交易管理是排放权交易制度实施的核心环节，是实现排放权交易制度配置效率和达成温室气体减排目标的关键环节。充分发挥市场与政府相结合在资源配置上的优势，克服单纯依靠市场或政府产生的失灵而导致的效率损失是制度设计的难题。

监督与评估制度是碳排放市场顺利运行的必要保障。建立与完善各级政府的自我监督机制，充分发挥第三方监督与评估机构对政府行为的监督作用从而保证市场的有效运行是制度设计面临的主要问题。

2.确定碳排放配额分配方式

目前的排放权指标分配主要有拍卖和无偿分配两种方式，每种方式都有其自身的优势和不足。选择合适的分配方式对碳排放权交易市场顺利发展、参与主体公平竞争和资源配置效率有重要影响，分配碳排放权时不仅要考虑现有排放企业的情况，还考虑到行业未来潜在进入排放企业的排放需求。

(1)短期内以免费分配为主。我国现阶段处于市场经济发展的初级阶段，碳排放权对企业的生存与发展乃至整个国民经济的正常运行都有着重大意义，为减少推行该制度的阻力，促进碳交易制度发展，主要应采取免费的方式来分配排放权指标。

(2)远期采取拍卖分配方式。有偿分配采取拍卖的分配方式更加合理。以固定价格出售虽然有利于纠正市场价格扭曲、增加财政收入，却不利于根据不同地区和行业确定相对合理的碳排放权的初始价格，从而增加管理成本。通过公开竞价方式可以发现排放权的真实市场价格，使碳排放权的价格接近环境治理成本，从而反映出整个社会治理环境的社会平均成本，有助于温室气体减排市场的进一步完善。

表4 我国碳排放交易体系的基本框架

(3)过渡期采取混合分配方式。在过渡期可采用免费分配与拍卖相结合的分配方式。在碳排放权分配中，由政府确定一个免费分配比例，并随着排放权交易制度的不断完善逐步提高以拍卖形式分配的额度的比例，直至实现完全拍卖。

3.实施碳排放权分级管理

对于排放权的管理，应该将中央和地方的职责分割开来，采取中央和各地方政府分级管理的模式，由中央负责排放总量的控制，同时增加地方政府在排放配额管理方面的权利。

具体来说，排放权额度的分配采取从上到下的方式，即由国家依据总量减排目标进行分解，将碳排放权初始分配的额度分发给各地区或各省，再由各地方政府分配给区域内的排放企业。排放量的检测、排放权的申请和审核等则采取自下而上的方式进行，由各级政府负责，逐级上报。排放企业根据其所在地区、所属行业的排放配额、企业的历史排放与预计的未来排放，就企业排放配额提交申请，由地区和国家环保行政机构进行审核，综合考虑加以认定。超额排放的处罚收费由地方执行，所收取的费用纳入地方财政，用于地方环境污染的专项治理活动。

企业获得排放配额后，按照规定完成碳排放减排目标的企业可继续申请下一年度的排放配额，超过排放配额排放的单位必须按照超额排放量接受处罚，实际排放量低于其拥有的排放配额的企业则可以将剩余排放额进行有偿转让，获取相应的收益。这种管理方式有利于调动企业参与减排活动的积极性，促进减排效率的提高，从而实现排放总量控制的最终目标。

[1]杨华云.中美相继公布减排目标[N].新京报，2009-11-27(A01).

[2]中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[DB/OL].新华网，2011-03-17.

[3]约束性指标彰显中国决心[N].人民日报，2011-11-23(02).

[4]关于开展碳排放权交易试点工作的通知[DB/OL].中华人民共和国国家发展和改革委员会网站，2012-01-13.

[5]公欣.2020碳交易量或超石油 健全市场机制呼声“高涨”[N].中国经济导报，2011-11-5(C02).