G20深化国际经济与金融治理改革任重道远

王东

一、全球经济形势乱象丛生

在全球经济形势险象环生和欧债危机的冲击的背景下，G20集团峰会能否继续致力全球经济的稳定增长，显然G20集团既需要承担以此相应的必要国际责任，同时也面临着新一轮的挑战，为此国际社会寄予着期待。

当前，由于美国经济前景仍不明朗，欧债危机又在进一步恶化，再加上新兴经济体经济增速放缓加剧，从而导致全球经济下行的风险有增无减。从当前全球经济风险因素看，由于全球经济复苏和国际金融市场依然脆弱，各种制约因素不断强化，复苏速度将明显放缓。预计，美国经济将进入低速增长期，需要较长的过渡期才能步入正常的经济发展轨道；欧洲经济出现反覆波动的可能性增大，财政和债务状况的恶化将在较长的时期困扰着欧洲各国，爆发新一轮危机的可能性不能排除；而新兴经济体的稳定增长也不一定能够持续，牵引全球经济增长的动力有可能会减弱。

此外，目前随着全球经济增长的不平衡，全球经济格局和增长进入了一个错综复杂的新阶段，从而导致全球经济增长的路径和前景正面临重大的结构性调整，增长的步伐将取决于这一调整的进程，其中包括经济政策的深度调整、通胀的预期、大宗商品价格的反复、贸易保护主义的抬头、失业率的居高不下，以及国际汇率变化预期加深等不确定因素。因此，G20集团当前面临的紧迫形势是日益增多的全球经济风险，以及由此不断带来的挑战，需要承担的国际责任则当属促进全球经济的稳定、可持续、平衡增长。

从当前蔓延发达经济体的主权债务危机看，许多国家沉重的主权债务负担不仅阻碍了这些国家和地区的正常经济发展，而且成为影响该地区乃至全球金融形势稳定的重要因素之一。全球经济和国际金融还未从金融危机和经济衰退的阴影中完全摆脱出来，经济复苏和抗风险机制又十分脆弱，全球经济复苏的脆弱性和国际金融市场的敏感性自然难以承受新一轮的冲击。因此，世界经济和国际金融形势稍有风吹草动就有可能引发新的危机，并导致全球经济增速下行，甚至出现反复，国际金融市场也会由此风声鹤唳。另外，当前发达经济体财政赤字和政府债务的加剧，预示着全球面临着巨大债务风险，如果欧债务危机进一步扩散，发达经济体核心国家的主权债务信用问题又进一步演化，危机有可能蔓延至抵御风险较脆弱的发展中国家和地区，一旦发展中国家或地区爆发类似的债务危机，全球金融市场将不可避免地出现大幅震荡，导致国际金融形势再度恶化，并严重影响全球经济的复苏性增长。

因此，如何共同应对全球经济风险和欧债危机是G20集团不可推卸的责任和义务。

二、G20集团峰会的政治作用

G20集团除了如何共同应对全球经济和欧债危机等问题外，继续推进国际金融治理与改革依然是G20集团领导人需要探讨的重要议题。

由于2008年金融危机的爆发始于发达国家，随后形成全球性金融危机和经济衰退，暴露出当代国际金融体系的种种弊端，也暴露出国际金融多边机构，特别国际货币基金组织和世界银行存在的诸多问题。因此，在经济衰退和金融危机背景下，为了防止因国际金融体系种种弊端导致类似金融危机的重演，世界各国普遍希望能够对现有国际金融体系进行改革和完善，并进一步加强对国际金融的监管，国际金融多边机构的改革与调整则自然成为各国普遍关心的问题。

而作为国际金融多边机构最重要的国际货币基金组织和世界银行的改革，是增加新兴经济体与发展中国家在国际金融机构中的代表性和话语权，体现国际金融机构投票权和份额分配的公平性，并进一步完善国际货币体系和加强国际金融治理。

国际金融危机爆发后，G20集团峰会不仅在处理全球金融危机和协调各国政策发挥了独特的作用，也为国际金融体系的改革提供了重要平台，在推进国际金融治理与改革中发挥着极其重要的政治作用。在G20集团峰会的推动以及中国等新兴经济体的呼吁下，国际货币基金组织和世界银行投票权和份额分配的调整由此加快，成为国际金融多边机构改革的重要内容，同时中国等新兴经济体在推进国际金融体系改革中所发挥的作用被广大发展中国家和国际社会认可。2010年4月，世界银行对其投票权结构进行重大改革，使发展中国家整体投票权从44.06%提高到47.19%；其中中国在国际货币基金组织持有的份额从3.27%上升到6.39%，成为美国和日本之后第三大股东国。

三、国际金融体系改革的博弈

全球金融危机爆发以来，各界对现行的国际金融体系多边机构提出了各种批评与质疑，包括对其权益分配不合理与不公平的指责。对此，有关国家和国际组织呼吁国际货币基金组织和世界银行进行必要的投票权和份额分配调整，确立新兴市场与发展中国家在国际货币基金组织和世界银行地位的重要性，就成为国际金融体系多边机构改革不可回避的问题，投票权和份额分配的调整也由此展开。

由于国际金融体系的改革，必然要涉及各方利益，并触动美国等西方发达国家在国际金融领域的主导地位，因此，国际金融体系改革的争论也逐渐演化成国际间的博弈。另外，从当代国际金融体系的建立及其演变过程看，国际金融体系改革的内容和方向在很大程度上仍然依赖经济和金融的实力，换句话说，谁拥有强大的经济和金融实力，谁就拥有更多的发言权，甚至左右改革的方向，并主宰国际金融体系。基于这样的现实，当前国际金融体系改革的博弈主要体现在三种力量和三个方面的较量：一是长期主导国际金融体系的美欧发达国家内部的利益分配的博弈；二是已经崛起的包括中国在内的新兴市场经济国家与发达国家要求改变现状和维持原有秩序不变的博弈；三是在国际协调中三种力量平分秋色的博弈。

因此，G20集团推动国际金融体系改革的过程，必然也是协调与博弈并存，三种力量的博弈将在改革过程中得到充分体现，G20峰会能否协调各成员国的立场继续推进国际金融体系的改革取决于各国特别是发达国家对改革的诚意。尽管，国际金融多边机构投票权和份额分配的调整已有进展，但由于各国存在利益分歧和观点差异导致后续的改革不会一帆风顺，各国在国际金融体系改革中利益的博弈将是一个长期化过程，集中体现在发展中国家与发达国家间的利益博弈，而进一步增加在国际金融机构中的代表性和的话语权则是新兴经济体和发展中国家的诉求。

四、国际金融改革触及各方利益

当前，国际经济、金融格局正经历着全面变革与调整，有关国家在国际金融机构体制变革等方面展开激烈的国家利益博弈不可避免。

事实上，由于各国国情有所不同，目前的经济和金融形势也各不相同，因此，对国际金融体系改革的关注点也不尽相同。如美国，就对现行国际金融体系的改革相对“冷漠”，美国最关心的是如何巩固其在国际金融体系中的地位以及经济的复苏，而并非金融体系的改革；欧洲各国与美国不同的是，由于深陷债务危机较为热心于救市；中国、巴西、印度、俄罗斯、南非等新兴和发展中经济体国家，则对进一步提高新兴与发展中经济体在国际金融体系中的发言权和地位、改善国际金融和经济环境、反对贸易保护主义、保持经济稳定等现实问题更为关注。因此，各国对国际金融体系的改革热情和关注度也就各不相同。

另外，由于国际金融体制改革取决于主要大国相对实力的变化。而在现有国际经济、金融格局没有发生根本性变化的前提下，特别是美国经济及其对金融市场的影响力没有失去的情况下，国际金融体系的后续改革仍将面临重重困难。回顾历史，自“二战”后“布雷顿森林体系”建立以来，国际金融领域也曾有过多次改革，但都是修修补补或是改良，并未触动体系的根基。与此同时，国际金融领域不止一次因各种原因爆发金融危机，令世界各国都深受其害——西方国家并没有因资本主义优越性而摆脱繁荣与衰退轮回的“宿命”，也没有因主导国际金融体系而避免金融动荡，相反金融领域却问题成堆，甚至到了难以维持的境地；而新兴经济体和发展中国家，也没有因西方体制下的金融秩序而置身度外免于冲击，相反却一次次受到伤害。其实，国际金融体系中的问题，很早就曾引起国际社会的关注，尤其是1998年亚洲金融危机爆发后，更是引起了有关国家和地区以及国际金融机构的重视，并多次呼吁对现有国际金融体系进行全面的改革，但西方国家却反应冷漠，直到此次全球金融危机，西方国家受到重创，才真正感受到现有国际金融体系弊端的严重性和改革的迫切性，改革也终于被提到议事日程上。但是，要进行国际金融体系的改革，就离不开对国际金融权利机构——国际货币基金组织和世界银行中发言权和地位的调整和整合，就必然要改变维持了半个多世纪的不合理与不协调状况，这无疑会触及到各方的实际利益，困难可想而知。

正因如此，尽管目前有关国际金融会议和有关国家对国际货币基金组织和世界银行中发言权和地位需要进行调整已达成共识，但可以预见，未来一旦改革进入实际性的操作阶段，各种力量在权利和利益分配上的博弈将会更加激烈，最终在改革中如何寻找到各方利益的平衡点，G20集团需要进一步加强合作与协调。

五、新兴市场与发展中国家的诉求

近年来，调整国际货币基金组织和世界银行的投票权和份额，使它们符合世界经济发展现状并加大新兴市场与发展中国家的发言权，成为国际金融体系多边机构改革的重要内容。与此同时，在新兴市场与发展中国家强烈呼吁下，国际货币基金组织和世界银行被迫对体制内的投票权和份额进行了多次调整，但调整的幅度始终仍未达到公平与合理的程度。

尽管，国际货币基金组织和世界银行决定增加新兴市场与发展中国家的份额和投票权，但从现阶段国际货币基金组织与世界银行额份和投票权的分配构成看，新兴市场与发展中国家在国际货币基金组织和世界银行体制内的弱势仍然突出。虽然新兴经济体与发展中国家在国际货币基金组织和世界银行份额和投票权分配的增加，是国际金融体系多边机构改革与调整的良好开端，无疑对提升新兴经济体与发展中国家在国际金融体系的地位来说是件好事。但从实际意义上来看，即使新兴经济体与发展中国家投票权和份额已有所增加，但作用不大，也不等于新兴市场与发展中国家在其机构中的干预能力能够得到显著提升，仍难以在国际货币基金组织和世界银行内与美国等发达国家“分庭抗礼”。

与此同时，在国际经济、金融环境中，中国既要有大国的责任感，与世界各国共同承担风险与责任，尽快实现全球经济与金融的稳定，又要尽可能地实现国家利益的最大化。就中国而言，随着中国经济的持续快速发展，中国经济总量目前已位居全球第二，外汇储备高居世界首位，且近几年占全球经济增量中的比重在15%左右，中国经济实力出现了质的变化。由此中国在国际经济事务中的作用和地位不断增强，影响不断扩大，对全球和地区经济的稳定与增长有着不可替代的作用。随着中国等发展中国家和新兴市场经济体在国际经济格局中影响力的显著上升，国际上要求中国在全球经济、金融领域和国际金融体系改革中发挥更大的作用的呼声日益高涨。对此，中国作为一个负责任的大国，要与世界各国加强国际协调与合作，共同维护国际经济、金融的稳定，推进国际金融体系的改革，同时作为一个负责任的政府当然也要维护本国人民的根本利益，在国家利益与世界各国共同利益的博弈和碰撞中权衡利弊。

六、改革需要解决的是失衡问题

目前，国际金融体系改革需要解决的是失衡问题，其中包括两个重要方面：

一是全球经济、金融失衡。全球经济、金融失衡是一种常态，这种失衡的主要表现，就是各国国际收支出现不平衡。一个有效的国际金融体系必须解决的问题就是，当国际收支出现根本性不平衡时，调整责任的认定及调整责任的分配。在布林顿森林体系之下，乃至在牙买加体系之下，调整责任都是由发生不平衡双方国家共同承担的。不同之处在于，布林顿森林体系下，美国作为不平衡的一方，经常实质性地承担了部分调整责任，到了牙买加体系时，它就从来没有承担过这种责任。

二是国际金融体系中发言权与地位分配失衡。在现有的全球经济、金融管理机构中，特别是作为国际金融体系重要管理机构的国际货币基金组织和世界银行，新兴与发展中经济体的意见始终得不到尊重，利益也未能公平地得到体现，导致新兴与发展中经济体在历次金融危机中处于极为被动的境地。因此，目前国际金融体系改革中，新兴与发展中经济体希望建立一个以民主原则为基础的金融体系，通过增加发展中国家在国际金融体系中的分量，改善国际金融体系中发言权与地位分配长期失衡状况。由于长期以来国际经济、金融失衡问题始终得不到解决，在权力和利益分配与承担相应责任问题上难以达成平衡点，因此增加了改革的难度。特别是：一方面西方发达国家始终在国际金融领域占据主导地位；另一方面又不情愿承担相应的责任。由此，在国际金融体系改革过程中所要解决的一个难点依然是，各经济体在国际金融领域的地位与负有相应责任问题。

另外，由于金融自由化和金融产品过度创新增大了金融风险，使金融体系出现新的更多不稳定因素。各国政府在进一步完善本金融管制，维持金融秩序稳定的同时，也必然加强国际合作与协调调整，推动国际金融体系的改革。因此，国际金额体系的改革应该是一个循序渐进的过程，各国的协调与合作需要找到一个各国利益的平衡点，使国际金融体系的重新构成相对合理。

国际货币基金组织和世界银行份额和投票权分配调整与改革发展方向看，最终改革的结果是否能够改变现有的国际金融格局，还不能下结论。目前，国际货币基金组织和世界银行等国际金融机构改革的重心依然是调整投票权和份额的分配，中国等新兴经济体和发展中国家在国际金融体系多边机构地位的提高，提升了中国等新兴经济体和发展中国家干预国际金融体系多边机构的力度。如何在国际金融体系改革中相应发挥与中国地位相称的影响和作用，其他新兴经济体各国和发展中国家对中国的期望值，恐怕不仅仅局限于最基本的投票权和份额分配的调整，需要中国拿出更加深入、更加切合实际的国际金融体系多边机构改革的方案，这将是中国面临的现实挑战和需要思考的问题。

随后的几年，仍将是“后危机时代”世界经济重建与国际金融大变革的重要年份，在诸多不确定因素存在的情况下，未来全球经济复苏能否持续，欧洲能否从债务危机中彻底摆脱出来恢复常态，依然有待进一步观察。与此同时，多边国际金融机构的改革和调整也在同步进行，改革和调整能否继续深化，国际社会拭目以待。

（作者单位：中国社会科学院世界经济与政治研究所）