基本农田规划管制下农民的土地发展权受限分析——以江夏区五里界镇为实证

蔡银莺 余 元

(华中农业大学土地管理学院，湖北武汉430070)

基本农田规划管制下农民的土地发展权受限分析
——以江夏区五里界镇为实证

蔡银莺 余 元

(华中农业大学土地管理学院，湖北武汉430070)

基本农田保护区的设立在一定程度上使管制区域内土地发展权受到限制及影响，给农民等相关群体带来机会及利益损失。本文以武汉市城乡交错区五里界镇基本农田保护区为例证，实地调研分析农民对于基本农田规划管制下土地发展权受限的认知、态度及差异，运用期望值函数测算出禁止农田建房、建坟、发展林果业、挖塘养鱼及闲置等土地用途管制对农民土地发展权所带来的受限损失。研究表明:①尽管基本农田保护政策在我国已施行近二十年，但仍多停留在制度层面，农民的规划知情权及参与程度不够，存在农户不知情被动参与、缺乏经济激励机制的现实状况。②规划管制对于农民土地发展权的影响主要体现在土地用途的管制和生产自主性的限制上，从禁止占用基本农田建房、建坟、改园、取土、挖塘、闲置等土地用途管制出发，测算出规划管制给农民土地发展权带来的平均机会损失为20 680元/hm2;以农户认识相对淡薄、日常管制工作中发生频率较高的禁止农田发展林果业、挖塘养鱼及闲置荒芜活动的限制性损失为依据，农民土地发展权的年均机会损失在3 763.35－5 426.47元/hm2，为确定基本农田保护的经济补偿标准提供直接的参考依据。

基本农田;规划管制;土地发展权;限制性损失;五里界镇

规划管制是政府干预资源配置的重要手段和政策工具，从公共利益均衡和提高社会福利水平的角度弥补市场失灵及其缺陷。20世纪60年代以来，欧美等发达国家关注土地用途管制及分区规划等规制政策给土地发展受限地区相关群体带来的福利损益效应，重视规划管制对居民健康、财产价格及开敞空间产生的溢出效应及影响［1－2］。相关研究认为规划管制具有矫正外部性、提供公共财物、公开资讯和降低土地开发交易成本等基本功能，但同时也存在失灵和低效率的争议，存在土地发展受限时如果没有得到相应补偿，会激发土地所有者的寻租行为及不正当动机的产生，造成土地利用的低效［3－5］。实践方面，在一些发达国家土地发展受限得到相应经济补偿已成明文规定及不争事实。例如，英国通过土地补偿法案直接对财产所有者的规制损失进行补偿，荷兰也明确规定补偿规划给居民土地财产权带来的负外部性及经济损失。20世纪90年代以来，针对耕地资源流失速度加快的基本形势，我国实施土地利用总体规划、土地用途管制及基本农田保护区规划等严厉的管制制度及措施不断强化对优质农田的保护及管理［6］。然而，采取禁止性或限制性强的规划管制制度，严格限制或剥夺管制区域内相关群体使用资源和空间的权利，会对发展受限地区农民等权利主体的土地发展权限产生影响，并带来机会及利益的损失［7－10］。基本农田保护具有显著的正外部性，其产生的粮食安全、环境效益为周边地区仍至全社会共享，保护成本却由保护地区或保护者承担且未得到相应的补偿，缺乏应有的激励机制或作用，存在“搭便车”和“政策失效”的现实困境。同时，基本农田实行严格的管制政策及保护措施，保护区的设立一定程度上使得区域内土地发展权利受到限制，给管制区域农民、农村集体经济组织等相关群体带来机会及利益损失。因此，如何设计激励相容的基本农田经济补偿机制和移转制度，通过制度优化提高政府规划管制效率，是政府亟待解决、学术界关注的重要课题。同时，一些发达地区及城市(如成都市、上海市闵行区、佛山市南海区、浙江省海宁市及江苏省苏州市等)，也相续以经济补偿或生态补偿的形式直接对农民保护基本农田提供3 000－7 500元/(hm2.a)不等的直接补贴，在激励调动农民、农村集体经济组织保护基本农田的积极性方面取得一定成效。本文从规划管制带来土地发展权限制性损失的研究视角出发，以武汉市城乡交错区五里界镇基本农田保护区为例证，实地调研分析了管制区域农民对于基本农田规划管制下土地发展权受限的认知、态度及差异，运用期望值函数测算出规划管制给区域内农民土地发展权限带来的影响及损失，为政府设计激励相容的基本农田补偿机制和移转制度，通过制度优化提高规划管制效率提供参考依据及政策建议。

1 数据来源及样本特征

1.1 研究区域

五里界镇位于江夏区东部，东与华中55万伏超高压变电站毗邻，紧邻宜(宜)—黄(石)高速公路，南同湖北省唯一无污染淡水湖梁子湖相连，京珠、沪蓉高速公路及武汉市南环公路纵贯东西，北与武汉市东湖新技术开发区接壤，西沿纸五公路距江夏区纸坊街11 km。土地面积224.21 km2，总人口4.3万人。2010 年 5月28 日，武汉市东湖新技术开发区与江夏区签订区域托管协议，五里界街蔡王、吴泗、方咀、檀树岭、联益、张湾、大屋陈、星火、罗立、白湖、牛山、何头咀、青山13个行政村，及大屋陈社区、大屋陈茶场、凤凰山五十万伏变电站、大坝养殖场、沙咀湖养殖场、箔咀湖、牛山湖、豹澥后湖纳入托管区域。调研涉及五里界镇的36个村庄，其中东湖街村、唐涂村、肖榨坊村、檀树岭村等33个行政村有征地活动发生，仅张家湾、联益和中洲3个行政村没有发生征地活动，征地活动基本覆盖全镇，正处于高速开发阶段，土地开发利用活动剧烈。征地后土地开发用途多样，主要转用类型为交通用地、生态旅游用地、工业用地和居住用地。从户均征地面积和频数来看，45.98%的农户被征地面积超过1亩，10.92%的农户累计征地面积超过10亩，29.88%的被征地农民面临多次征地，征地活动频繁。五里界镇作为武汉市土地征收活动较为频繁的城乡结合部，大量优质高产耕地及基本农田被转用为非农建设用地，农田保护与经济发展的矛盾突出。在基本农田保护区规划制度框架下，土地开发活动对农田保护带来冲击和影响，为此选择城乡交错区研究基本农田规划管制对农民土地发展权及利益影响有一定的代表性。

1.2 抽样调查

2010年7月至8月课题组采取全面调查与随机抽样相结合的方法在武汉市江夏区五里界镇进行实地问卷调研，涉及该镇的36个行政村。样本抽取时结合农户的性别、年龄、文化程度、家庭收入、种植面积、兼业类型等基本特征，采取面对面访谈的方式随机抽取，调研设计问卷200份，回收有效问卷174份，有效率87%。有效农户样本中有11户农民所在的村庄已基本没有农田，51户农民所在村庄仍有少量农田，112户农民所在村庄仍有较多农田，占样本的64.37%。调查内容主要包括:①受访农民的基本社会经济特征。包括受访农民的年龄、性别、文化程度、家庭收入、农业耕种、农业补偿等基本情况。②受访农民对基本农田保护政策及规划管制影响的认知。具体涉及受访农民对基本农田保护政策的认识程度、规划的知情权及参与程度的分析，土地用途管制给土地发展权及家庭收入带来影响的认识，以及农民对土地发展权受限的态度三方面的问题。③规划管制给农民带来的可能限制性损失分析。调研基本农田保护区内土地用途管制给农民家庭收入带来的影响及预期的损失额度，分项测算出禁止农田建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物、发展林果业、挖塘养鱼和闲置荒芜等活动给家庭收入带来的影响及预期损失，以及在缺乏管制时农民开展相应活动的可能性。

1.3 样本特征

受访农民的样本特征见表1，以男性略多，占样本的66.09%;40－60岁的农民为主，占 55.74%;文化程度多在小学及初中，占71.84%;87.36%为普通农民，从末担任过村干部;户均拥有水田2.45亩，旱地2.3亩。受访农民中有122户土地被征收过，占样本的70.11%;征地年份从1976年以来便有，其中2005年以来征收活动较为频繁，占被征地农民样本的68.85%;土地征收后，有17户农民完全失去土地，占被征地农户样本的13.93%，绝大多数的农民属于部分失地。

2 规划管制下农民对土地发展权受限的认知分析

2.1 受访农民的基本农田保护区规划政策及知情权的熟悉程度

从农民对基本农田保护政策和规划知情权的熟悉程度分析表明，尽管基本农田保护制度在我国已实施多年，但制度缺乏成效的主要原因在于农民对基本农田保护区规划的基本常识及知情权仍较低，规划的参与力度不足，制度多停留在政策层面，存在农户不知情被动参与、缺乏经济激励机制的现实状况。调查表明，174位受访农民仅有60人听说过基本农田，38人知道国家实行基本农田保护制度，分别占样本的 34.48%和 21.84%;且仅有16.09%的农民知道国务院对基本农田有征收权限，有18.97%的农民不知道自家农田是否纳入基本农田保护区，说明农民对基本农田规划的知情权不清;有66.67%的农民完全不知道《基本农田保护条例》，有28.16%表示听说过一些，但不了解，4.60%表示了解一些，仅有0.57%表示熟悉。有21.84%的农民知道村里的农田是否划入基本农田保护区，10.34%的农民在村庄农田边看见过基本农田保护的标志牌，7.47%的农民表示知道村集体或村委员会签订过基本农田保护责任书，仅有3.45%的农民签订过基本农田保护责任书。研究表明，尽管基本农田保护制度在我国已实施多年，且有法律保证和实施效力，但绝大多数的农民作为基本农田的直接保护主体仍毫不知情，说明当前保护制度缺乏农民的直接参与，制度的执行多停留在政策层面上。同时，从受访农民的性别、年龄、文化程度及村干部等社会经济特征分析，男性农民对基本农田保护的认识及参与热情明显高于女性农民的认识程度，分别有40.87%和26.96%的男性农民表示听说过基本农田的概念和知道国家实行基本农田保护制度，均明显高于女性农民的相应比例;年龄在40岁以下的农民、文化程度在高中以上或担任过村干部的受访农民中，分别有46.15%、42.31%和45%的样本听说过基本农田，30%以上的样本知道国家实施基本农田保护制度，表明有一定文化素质和社会经历的农民、尤其青年农民对基本农田保护的认识程度较高。

表1 江夏区五里界镇受访农民的基本特征分析Tab.1 Main characteristics of the respondents farmers in Wulijie town

2.2 受访农民参与基本农田保护区规划的态度及原因

调研表明，27.65%的受访农民愿意自家的耕地被划入基本农田保护区，20.59%的农民不愿意及51.76%的农民表示无所谓。其中，愿意自家耕地划入基本农田的受访农民中，有42.55%是因为“可以较为稳定地从事农业生产”，19.15%的农民因为“不容易被政府征收或压占”，10.64%出于“能得到一定的补偿”，4.26%的农民是因“土地越来越稀少，以后的用途很大”或“保证基本温饱，一辈子不愁”等原因，19.15%的受访农民综合以上多项原因愿意将农田纳入保护区。而不愿意自家耕地划入基本农田的受访者中，有51.43%因为“耕地被划入基本农田后，种植作物的种类选择范围变小，不能改塘或发展果林”，17.14%因为“土地难以被征收，能以获得征收补偿”，11.43%因“获得的实际收入比划入基本农田之前降低”，8.57%的农民因“基本农田补贴发放到农民手中，但限制较多”等其他原因。研究表明，受访农民愿意将自家承包地划入基本农田保护区的主要原因更多的在希望农田能长期得到稳定种植，农民保有农田浅显的道理中包含了对基本农田存在价值及未来选择价值保护的考虑;同时，禁止挖塘养殖、发展林果业等土地用途管制给农民带来的土地机会收入的损失，也一定程度影响到农民参与农田规划、保护基本农田的积极性。

2.3 受访农民对土地发展权受限及收入影响的认识

图1 受访农民对基本农田规划管制的影响及实际发生程度的认知分析Fig.1 The respondents farmers’cognition of prime farmland planning control’s influence and its actual action

长期以来，我国《土地管理法》及《基本农田保护条例》等法律、法规对基本农田实施严格的保护措施，禁止占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田。然而，如图1所示，调查表明江夏区五里界镇在过去及近期仍存在占用农田建房、建坟、取土、堆放固体废弃物等破坏基本农田的活动，存在农业结构调整过程中农户擅自将农田改为鱼塘、果园，以及闲置、荒芜基本农田的现象。在非农建设破坏农田的现象中，当地除挖砂、采石和采矿不存在外，受访农民认为所在村庄农田其他限制活动在过去和近期均有不同程度的发生。其中，分别有5.78%的受访农户认为近期存在占用农田建房和建坟。同时，29.48%和32.37%的受访农民认为近期存在村民在农业结构调整过程中擅自将农田改为园地及挖为鱼塘的现象;因农业种植效率较低、家庭劳动力外出务工及老年农业劳动力耕作能力有限等原因，有55.49%的受访农户认为近期所在村庄农田存在闲置的情况。在基本农田用途管制或禁止限制可能会给农民带来的损失方面，除认为当地农田不适合挖砂、采石、采矿、不会带来任何经济损失外，部分农民认为禁止占用基本农田建房、建坟、改园、取土、挖塘、闲置等用途管制上会给家庭收入带来相应的经济损失。尤其在农田闲置、建房、改园和挖塘等方面分别有占样本10.56%至22.14%的农民认为会带来一定的经济损失。研究表明，尽管绝大多数的农民不清楚或认为基本农田保护区规划及土地用途管制不会给家庭的经济收入带来影响，但仍有一定比例的农民认为土地用途管制及禁止农田发展林果业、挖塘养鱼及闲置荒芜会给家庭收入带来影响，且在过去及近期的实际工作中存在有农民因农业种植效益较低等原因将农田建房、改园、改塘等土地违法行为。在国家实施严格的基本农田规划管制制度及耕地保护政策的同时，却缺乏配套的补偿机制设计，或仅有间接的补偿政策，政策的不完全造成社会不公或滋生寻租行为，带来相关群体利益分配关系的扭曲。在国家及地方财政资金相对充足的前提下，构建基本农田保护的补偿机制有助于纠正基本农田规制政策失效问题，有利于弥补规划管制对农民土地发展权带来的影响及损失，激励农民主动参与农田保护的积极性。

3 规划管制下农民土地发展权的受限程度分析

3.1 测算方法及过程

在《基本农田保护条例》及相关规定中，多次明确规定禁止在基本农田内开展建房、建窑、建坟、挖砂、采矿、取土、堆放固体废弃物、发展林果业、挖塘养鱼及闲置荒芜等活动。基于实地调研，获取样本农民对基本农田规划管制在限制活动上给家庭收入可能带来的损失数额及未限制下农民将农田转用的发生概率数据，结合数学期望值的概念，构建出基本农田规划管制下农民土地发展权的受限损失测算方法。计算过程如下:

①计算规划管制下限制农民开展相关活动的潜在机会损失

首先，设计相关调研问题，分别从基本农田保护区内限制农田开展建房、建窑、建坟、挖砂、采矿、取土、堆放固体废弃物、发展林果业、挖塘养鱼及闲置荒芜等管制活动出发，询问出每位受访样本农民在未考虑规划管制限制情况下开展相关活动可能获取的潜在收益Aij。然后，根据受访农民的有效样本数量分别计算出未受限制条件下，研究区受访农民在基本农田保护区内开展第i项活动将会获得的平均收益，以此替代规划管制下限制农民开展相关活动的潜在机会损失。

式中，Ri为受访农民在农田内开展第i项活动将会获得的平均收益;E(Aij)为未受限制条件下第i项活动中第j个受访农民的土地收益期望值;n为受访农民的有效样本数量。

②计算未限制条件下农民开展各项活动的可能性

式中，Pi为未限制条件下受访农民在基本农田内开展第i项活动的概率或可能性;E(Pij)为未受限制条件下第i项活动中第j个受访农民将农田转用的可能性或期望发生概率;n为受访农民的有效样本数量。

③计算规划管制下农民开展各项活动的机会损失额度

根据受访农民在基本农田保护区内开展i项活动将会获得的平均收益Ri及未限制条件下农民将农田转用的发生概率，应用数学期望公式计算规划限制下农民的机会损失额度，并作为规划管制下农民期望获得的土地发展权受限的损失补偿。期望值函数是在经济分析中常见、较符合实际情况、简单而又可行的一种科学计算方法。

式中，Ri为受访农民在农田内将发生概率开展第i项活动将会获得的平均收益，以此替代规划管制下禁止农民开展该项活动的机会损失;E(WTAi)为规划管制下农民对第i项土地用途限制所期望的最低受偿意愿。

④计算规划管制下土地发展权的平均损失额度

式中，Sa为未限制条件下农民将基本农田转用能获得的平均土地收益，作为基本农田规划管制下土地发展权受限的平均机会损失额度;E(WTAa)为规划管制下农民对土地用途限制期望的平均最低受偿意愿。

3.2 规划限制下农民的土地发展权受限损失测算

根据测算方法，调研设计中进一步选取了认为基本农田规划管制活动会对家庭收入产生影响的受访农民，通过构建假想市场询问其在未限制条件下将基本农田转用、开展各项活动可能获取的期望收益或预期收益，以及未限制条件下受访农民期望将基本农田用于建房、建坟、取土、堆放固体废弃物、发展林果业、挖塘养鱼及闲置荒芜的可能性程度及实际发生概率，测算出土地用途管制活动可能给家庭收入带来的损失额度，并作为基本农田保护经济补偿的参考依据。调查表明，除挖砂、采石和采矿在当地不存在外，受访农民中认为禁止基本农田内建房、建坟、取土、堆放固体废弃物会给家庭收入带来一定影响的，分别占样本的 20.23%、8.19% 、4.62% 和 3.47%;分别有 14.46%、10.56%和22.14%的受访农民认为禁止自家承包的基本农田用于发展林果业、挖塘养鱼及闲置荒芜会对家庭收入造成影响。基本农田保护政策通过土地用途管制一定程度上禁止和限制了农田用于建房、建坟、取土、堆放固体废弃物、发展林果业、挖塘养鱼及闲置荒芜等活动的发生，对强化农田的数量和质量的保护具有明显的效果和影响。通过构建假想市场调研表明，受访农民认为当不存在《基本农田保护条例》等基本农田保护规划管制政策时，其有将农田用于建房、建坟、取土、堆放固体废弃物、发展林果业、挖塘养鱼及闲置荒芜的可能性，以获取潜在的土地收益。根据样本农民回答的未限制条件下开展各项活动可获取的土地收益及基本农田转用可能性的数据，计算出规划管制下禁止基本农田建房、建坟、取土、堆放固体废弃物、发展林果业、挖塘养鱼及闲置荒芜等规划管制活动可能带来的潜在机会损失及基本农田转用的发生概率，具体见表2。调研数据表明，未受《基本农田保护条例》等规划管制政策限制时，受访农民会将自家的农田用于建房的可能性高达39.82%，将农田改园、发展林果业的可能性为44.33%，将农田挖塘养鱼的概率为35.49%。同时，规划管制下禁止农民将农田用于建房、建坟、取土、堆放固体废弃物、发展林果业、挖塘养鱼及闲置荒芜所带来的土地潜在机会损失为9 308.82 － 277 071.40元/hm2，潜在的平均机会损失为52 390元/hm2。通过期望值函数的计算过程，分别测算出禁止占用基本农田建房、建坟、改园、取土、挖塘、闲置等用途管制给农民土地发展权带来的平均机会损失额度在20 680元/hm2。目前五里界镇基本农田保护区内有90%以上受访农民年均农业补贴仅在1 058元/hm2，远低于基本农田用途管制等限制性活动给农民土地发展权带来的机会损失额度，给管制区域内农民土地发展权带来影响。

表2 规划管制下基本农田保护各项限制活动给农民带来的可能性损失额度Tab.2 Farmers’restrictive loss of the land development right under prime farmland planning control

相关研究表明，土地用途管制限制了基本农田生产的机会成本，基本农田经济价值损失可以运用政府管制措施纠正市场配置的失灵，并通过经济补偿予以实现，补偿额下限为基本农田利用的机会成本损失［11］。因此，测算出的规划管制下土地发展权受限的机会损失额度，可直接为基本农田保护经济补偿提供参考依据。实地调研数据表明，农田用于建房在非农建设活动中的期望效益最高，以其作为规划管制下农民土地发展权受限机会损失的最高值度量。规划管制下禁止农田建房给农民土地发展权带来的机会损失额度在110 329.80元/hm2。农业结构调整过程中擅自将农田改为园地、挖为鱼塘、闲置荒芜的现象在当地农村近期及过去均存在，是土地用途管制活动中发生频率相对较多的活动，对于反映规划管制下当前农民土地发展权的受限损失及程度有代表性。且实地调研表明，多数农民赞同禁止基本农田建房、建坟、挖砂、取土、采石、采矿、取土或堆放固体废弃物等破坏土壤结构的行为发生，但认为可以将农田改植果树、经济林木、挖塘养鱼或闲置荒芜，说明在基本农田保护现实状况中多数农民并未意识到农田改植果树、经济林木、挖塘养鱼或闲置荒芜管制的存在。因此，在当前以农民认识相对淡薄、日常管制工作中发生频率较高的限制农田发展林果业、挖塘养鱼及闲置荒芜，作为规划管制土地发展权受限的测算依据是较为合适的。以农业结构调整中农田用于发展林果业的限制性损失作为测算依据，基本农田存在禁止农田用于发展林果业、挖塘养鱼及闲置荒芜等土地用途管制时，平均每年给农民造成的经济损失为3 763.35－5 426.47元/hm2，可作为该地区基本农田保护经济补偿的参考范围。该机会损失额度与我国近年一些发达地区和城市提供的基本农田保护的直接补贴(3 000－7 500元/hm2)接近，一定程度上说明测算结果符合实际、具有执行操作可能性，有一定现实依据和参考价值。

4 结论与建议

4.1 结论

基本农田保护区的设立在一定程度上使区域内土地的发展权利受到限制，给管制区域农民等相关群体带来机会及利益损失。以武汉市城乡交错区五里界镇基本农田保护区为例证，运用期望值函数测算出规划管制下禁止农田建房、建坟、发展林果业、挖塘养鱼及闲置等土地用途管制对农民土地发展权所带来的受限损失，探讨基本农田保护区规划对于管制区域内农民土地发展权限带来的影响。研究表明:

(1)基本农田规划管制对保护区内农民的土地发展权带来的限制性影响主要体现在土地用途管制和生产自主性的限制上。尽管我国《基本农田保护条例》等相关制度已实施多年，但绝大多数的农民作为基本农田的直接保护主体对基本农田保护及相关政策的了解不多，对基本农田保护区规划的知情权及参与程度不足，基本农田保护政策仍多停留在制度层面;从受访农民对于基本农田规划管制下土地发展权受限的认识方面，虽然大多数农民不了解或不知道基本农田保护相关的政策，但是绝大部分农民知道不可以在自家承包或租种的农田内进行建房、建窑、建坟、挖砂、采矿、取土、堆放固体废弃物等一系列破坏耕地的活动，但对于禁止将基本农田用于发展林果业、渔业或任意闲置、荒芜的认识仍较薄弱;虽然目前仅有少数受访农民认为自家承包的耕地被划入基本农田保护区后土地耕种会受到限制及影响，但仍有一定比例的农民认为土地用途管制及禁止农田发展林果业、挖塘养鱼及闲置荒芜会给家庭收入带来影响，且在过去及近期的实际工作中也存在有农民因农业种植效益较低等原因将农田建房、改园、改塘等土地违法行为。构建基本农田保护的经济补偿机制有助于弥补基本农田规制政策失效，及减轻规划管制对农民土地发展权带来的影响及损失，对激励农民参与农田保护的积极性显得必要。

(2)基本农田区相对于一般农田区土地用途受到严格的限制及管制，从禁止基本农田建房、建坟、取土、堆放固体废弃物、发展林果业、挖塘养鱼及闲置荒芜等规划管制活动出发，给农民可能带来的平均损失额度在20 680元/hm2;将基本农田用于发展林果业、挖塘养鱼和闲置荒芜是农户认识相对淡薄、日常管制工作中发生频率较高的土地违法行为，以其发生频率及潜在机会损失作为测算依据，农民土地发展权的年均机会损失额为3 763.35－5 426.47元/hm2。基本农田保护的严格保护在一定程度上侵害或转移农地发展权，给发展受限地区相关群体带来机会及利益损失。因此，借鉴发达国家和地区保护优质农田的成功经验，从制度层面上探究和构建基本农田保护的补偿机制，提出基本农田保护的适宜经济补偿标准，切实维护农民基本权益，建立可操作的量化模式，对于加强基本农田保护工作、促进土地资源可持续管理至关重要。

4.2 建议

(1)落实基本农田保护区规划公示、签订保护责任书等实效措施，进一步强化农民对基本农田保护区规划知情权及参与程度，化无知情权被动参与为有激励性积极参与。实地调研表明，农民对自家农田是否被纳入基本农田保护区的规划知情权不清是影响其参与程度的直接原因。建议在全国第二次土地调查基本农田保护数据库建设工作的基础上，以乡镇为单位公示基本农田保护区规划，并以农户家庭为单位签订基本农田保护的责任书，进一步明确基本农田保护责任与经济补贴的对应关系，改变农民被动参与规划的状况。

(2)构建基本农田保护补偿的激励机制及平台，推进基本农田补偿的市场化运作。测算出政府规划管制给土地发展权带来的机会及限制性损失额度，从规制机会损失的视角解决了基本农田保护补偿标准的问题，测算结果符合实际、具有执行操作可能性，具有一定的创新性。研究成果为确定设计激励相容的基本农田保护补偿机制和移转制度提供依据，有助于通过制度优化提高政府规划管制效率，为建立以市场交换为基础的横向转移支付制度提供基础保障。同时，鼓励地方及基层政府尝试建立基本农田发展权移转交易市场、农田经济补偿示范园区等平台及多样化的模式，推动基本农田经济补偿的市场化运作，变单纯以政府土地整理资金倾斜、财政资金转移等为主导的政府补偿模式，向多主体参与、多资金来源、多样化管理的政府与市场相结合的混合补偿模式转变。

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The Restriction of Farmers’Land Development Rights under Prime Farmland Planning Control:A Case Study of Wulijie Town in Wuhan City

CAI Yin-Ying YU Yuan
(College of Land Management，Huazhong Agricultural University，Wuhan Hubei 430070，China)

It is obvious that the cultivated land intended to be used as the basic farmland protection area will restrict the land development rights of farmers up to some extent.In this paper the Wulijie(a town in Wuhan City)was taken as an example to analyze the farmers’awareness，cognition，attitudes and differences towards the restrictive loss of the land development right under prime farmland planning control.Several conclusions can be drawn from this investigation based on the awareness of farmers and policies which affect the rights of farmers.The first one is that nowadays the prime farmland protection policies are not implemented successfully，even though these polices are well documented during 20 years.This idea resulted in the lack of awareness of the farmers about the prime farmland’s protection planning and the rights.Secondly，farmers’land development rights about the cultivated land are limited，and some farmers are well aware of the fact that conversion of farmland to orchards，digging ponds for breeding fish and barren land will certainly influence their household income.So，we use the expected value function to estimate concern farmers and their restrictive loss of the land development right under prime farmland planning control in this survey.Prohibiting the basic farmland for construction of houses，tombs，orchards，ponds for fish breeding，barren and several other land uses under prime farmland planning control will cost farmers about RMB 20 680/ha loss based on land development rights.We consider the restrictive loss of prohibiting farmland to develop gardens，breeding fish or barren land based on the limited extent of prime farmland planning control，the annual restrictive loss was RMB 3 763.35 －5 426.47/ha.It provides direct reference to determine the economic compensation standard of prime farmland protection.

prime farmland;planning control;land development rights;restrictive loss;Wulijie Town

F301 F062.1

A

1002－2104(2012)09－0076－07

10.3969/j.issn.1002－2104.2012.09.012

(编辑:王爱萍)

2012－03－05

吴磊，博士生，主要研究方向为农业经济管理。

郑风田，博士，教授，博导，主要研究方向为农经理论与政策。

国家自然科学基金项目“全球化与本地化交互作用背景下中国区域创业差距的生成机制研究”(编号:40971080);国家自然科学基金项目“中国农民工回乡创业行为的理论及实证研究”(编号:70872109);中国人民大学研究生科学研究基金项目资助(编号:12XNH120)。