城市化进程中的“村改居”社区居委会建设

摘 要：“村改居”是我国城市化或城镇化的路径之一，该项工作启动以来，村委会向居委会的建设取得了积极的进展，但也存在着职能转变不到位、行政化色彩浓重、自治功能不足的问题。“村改居”社区居委会所应发挥的独特作用主要体现在：社区人口再组织化和居民自治的重要组织平台；城市化进程中社区公共服务的生产者和供应者；原住村民和进城农民工融入城市并转变为新市民的重要组织平台。“村改居”社区居委会的工作创新应从拓展管理服务对象、吸引新老居民参与社区活动和公共生活、全面落实新老居民的民主权利、规范民主议事和决策程序等方面着手。

关键词：城市化；“村改居”；居委会；居民；组织

中图分类号：C912.82 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2012）11-0076-09

“村改居”是我国城市化或城镇化的独特现象。在我国，由于城乡二元结构的存在和制约，城市化大体可归纳为农村人口自发进城和“村改居”两条路径①。“村改居”路径意指：在城市的周边地区或镇所在地成建制地实施“农转非”，将居民的农业户籍成建制地改为非农业户籍，将“村民委员会”这一农村基层群众自治组织改为城市性质的“社区居民委员会”。“村改居”社区居民委员会正是这一转变过程中过渡性的一环，它既与村民委员会（简称村委会）和纯城市社区居民委员会（简称居委会）有着联系，又有着自身的特点和职能。在城市化过程中，“村改居”社区居委会如何建设？如何发挥主体组织的作用？这是“村改居”社区组织建设面临的新课题。

一、“村改居”社区居委会建设的进展和存在的问题

20世纪90年代以来，随着城镇化进程的不断加快，在基层政府的主导和推动下，城市周边或镇所在地的一些村委会在“农转非”的同时相继进行“村改居”。“村改居”社区居委会不是与村委会、城市社区居委会相并列，也不是村委会向城市社区居委会自发演进的产物，而是我国城市化进程中政府所主导和推动的农村建制的村委会向纯城市社区居委会转变的过渡。一方面，“村改居”社区居委会迈入城市组织建制，开始纳入城市组织管理体系。另一方面，“村改居”社区居委会还带有“亦城亦村”组织的过渡特色，甚至保留着许多脱胎而来的村委会组织的印记。这是把握“村改居”社区居委会的前提。

（一）“村改居”社区居委会建设的进展

1.按照城市社区设置组织结构和组织体制。改制后的“村改居”社区居委会，从法定意义上和管理体制上说已属于城市社区居委会了，因此，就需要在组织结构和组织体制上与城市社区居委会相衔接，并逐步过渡到成熟的城市社区居委会。按照新的工作内容，“村改居”社区居委会下设了人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育、群众文化等工作委员会。有的“村改居”社区还建起了社区服务站或社区工作站等专门的服务机构，社区服务站或工作站是区政府职能部门和街道办事处设在社区的工作平台，承接城市化进程中外来人口管理和服务，满足居民日益增长的服务需求。在原来村民小组的基础上调整划分社区居民小组。

2.工作重心开始转向：由发展经济向社区管理和公共服务为转变。村委会组织建立以来，一直承担着服务和协调本村生产、促进农村生产建设和经济发展，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产等经济职能。这与我国农村土地集体所有以及“统分结合、双层经营”的生产经营体制是一致的，当然也与农村组织特别是经济组织缺乏分化有关。而城市社区居委会却不具有发展经济的责任，其主要任务是组织居民开展自治活动，并进行社区管理和社区公共服务（当然，组织开展自治活动是居委会和村委会共有的责任）。“村改居”过程中，同时也是其职能分解和转变的过程，在集体资产改制的同时，“村改居” 社区居委会开始剥离其前身村委会遗留下来的经济职能，逐步转向了社区管理和公共服务，如协调开展社区共建、纠纷调解、社区文化教育；协助政府开展失地农民的社会保障和再就业服务，外来人口的管理和服务，困难居民的低保与救助；协助政府部门和及其派出机构开展计划生育、社会治安、公共卫生等工作。为了更好地开展上述工作，一些“村改居” 社区居委会增设社区协管员（或社区专干），有的还仿效城市社区设置了社区服务站（或工作站）。

3.开始建立与城市社区工作相衔接的制度。完成集体资产改制的“村改居”社区开始建立或者正在建立社区工作者集中办公制度；未完成集体资产改制的社区，正建立并逐步完善社区工作者值班制度，保证社区居民在社区办公场所能够找到“两委”成员，及时解决遇到的问题或办理相关事务。一些城市在“村改居”社区还设置了“社区服务站”（或社区工作站），招聘专职人员承接政府延伸到社区的公共服务。一些经济社会发展程度较高的城镇，甚至实现了社区服务站（社区工作站）的全覆盖。服务站（或工作站）实行“一块牌子对外、一体化管理、一站式服务”，工作人员面向社会招聘，实行上班制，由街道统一管理和考核。近年来，基层政府及其街道办事处陆续开始为“村改居”社区居委会划拨办公经费、提供办公用房。但是这项工作的发展在各地“村改居”社区很不平衡。

（二）“村改居”社区居委会建设存在的问题

“村改居”社区居委会是由村委会转换而来的，受原来的组织和管理体制运行惯性的影响，以及依然存在的城乡二元结构对“村改居”过程形成的制约，再加上居民特别是原村民长期养成的生活习性和乡土观念，致使“村改居”社区居委会不免带有许多脱胎而来的村委会组织的印记。

1.村委会向居委会职能转变不到位。在农村管理体制下，村委会既是基层群众自治组织，又是集体经济管理组织，还是协助乡镇政府开展工作的准行政组织，经济、社会与准行政职能合一。但城市社区居民没有土地等集体资产，作为社区主体组织的居委会自然没有对集体经济管理的职能。因此，“村改居”过程中就面临集体资产处置和集体经济组织改制的问题，它们涉及到原村民的实际利益和收益分配。在“村改居”的初期，许多社区居委会不得不承担起原村集体资产的经营管理职责，并继续依靠集体经济的财力、物力和人力支持为“村改居”社区特别是原“村籍”居民提供公共物品。城市化的发展要求“村改居”社区居委会实现工作职能与城市基层社会管理和服务接轨，在协助基层政府及其派出机关——街道办事处——面向居民开展工作的同时，组织居民开展自我管理并向社区居民提供服务。但受集体资产改制进展缓慢、体制掣肘、政策落实不到位等因素所困，再加上长期以来形成的农村管理的惯性影响，许多“村改居”社区居委会向城市社区管理和服务职能的转向不到位。一些“村改居”社区居委会依然集准行政性、社会性与集体经济管理于一身，居委会与经营管理原村民集体资产的经济合作社（或公司）人员重合，有些甚至是党组织、居委会、合作社主要成员三交叉。

其次，城市化发展要求“村改居”社区居委会走向开放，凡居住在本社区的常住人口都是社区居民，都应是社区居委会管理服务的对象。但目前，居委会管理和服务的对象仅限于户籍在本社区的人口。

再次，“村改居”公共服务尚未与城市完全接轨，社区公共管理经费不足且来源不明确，使社区居委会承接社区公共服务面临尴尬。

2.“村改居”社区居委会行政化色彩浓重，自治功能不足。

在“村改居”社区，居委会行政化色彩严重。具体体现在：（1）“村改居”社区居委会被纳入城市管理体制后出现行政科层化倾向。居委会成员的职数、任职条件、待遇由街道确定；来自政府部门和街道办事处的各种检查、评比和考核，使居委会动作变形，甚至以上面的要求马首是瞻；转制之前居委会办公经费等还主要靠原集体经济负担，转制后改由街道拨付，但办公经费普遍偏少，且缺少使用自主权，缺口就需专门打报告向街道申请，希望街道能否再批一些，为了争取支持还要向街道主管部门“领导”求情，这也增加了居委会对政府和街道的依赖。（2）居委会组织群众自治和协助基层政府开展工作主次倒置。原来的村委会尽管也要协助乡镇政府开展工作，但毕竟以自主处理村内经济、社会事务为主，而“村改居”后，社区居委会的工作重心转向社区管理和公共服务，协助政府及其街道办事处的工作增加了许多，主要如社区的计划生育、综合治理、环境卫生工作、社区文化教育、精神文明创建、失地农民的社会保障和再就业服务、“双拥”工作、困难居民的低保与救助、外来人口服务和管理、协助政府开展征地和拆迁工作及其拆迁居民的安置，等等。尤其需要指出的是，在压力型管理体制下，原本是协助基层政府部门和街道办事处开展的“协管工作”在时日的累积中习惯为居委会的“任务”，加班加点也要完成，而办理自治事务则成了可多可少、可做可不做的事。如相当数量的“村改居”社区居委会都面临着协助政府征地、拆迁等任务，这项工作涉及多方的利益关系，基层政府也无法超脱，工作难度很大，居委会扎根居民，配合政府做群众的“工作”变成为不可推卸的责任，甚至成为一些“村改居”社区特定时期居委会工作的“重中之重”。（3）居委会作为群众性自治组织，从法理上说，其权力来源于居民及其居民会议的授权，在授权范围内办理社区居民自治的事务。但“村改居”后，这一自治组织在相当程度上是在协助政府开展社区管理和公共服务工作，“协管工作”甚至成为其“第一要务”。这就难免使得居委会角色错位：居委会犹如政府在社区的代理人，是在接受基层政府委托或下放的权力开展工作；而基层政权和街道办事处成了居委会的授权方或“庇护者”。这样一来，基层政府及其街道办事处与居委会的关系名义上是“指导与被指导”的关系，实际上成了变相的“领导与被领导”的关系。

二、“村改居”社区居委会所应发挥的独特作用

“村改居”社区居委会在“村改居”进而在城市化过程中应发挥哪些独特的作用？这个问题直接关涉“村改居”社区居委会建设应有的目标取向，也是深入思考如何建设“村改居”社区居委会的前提。笔者以为，“村改居”社区居委会所应发挥的作用主要体现在：

（一）“村改居”社区居委会应成为社区人口再组织化和居民自治的重要组织平台

村民委员会和居民委员会都是基层群众性自治组织，但在我国又分别属于城乡两种组织体制和管理体系。村民委员会属于农村建制，而居民委员属于城市建制。由于我国城乡二元结构目前依然存在，因此，村民的组织和管理与城市居民的组织管理有着明显的区别。村委会管理是以自然村落为基本单元、以村籍人口为主要对象的农村管理服务体制。撤村后，村民虽然在户籍身份上变为城市居民但却因缺少新的联系纽带而出现疏离化的倾向，迫切需要新的组织载体对其进行服务和管理。同时，外来经商务工人员及其家属作为城市新的人口群体[注：我国人口统计规定，经商务工人员及其家属在城镇居住超过6个月以上者，即统计为城市常住人口。]，也需要纳入城市居民的组织体系之中。这个过程从一定意义上说，又是一个再组织化的过程。在这一过程中，政府的作用是不可缺少的，但社区组织更为基础。其中，由村委会转化而来的“村改居”社区居委会，不仅要协助城市基层政府部门和街道办事处开展社会管理，还肩负着将疏离化的居民吸引过来、动员组织起来，形成自组织网络，开展居民自治的任务。居民自治和社区自组织是两个关系密切但含义不尽相同的概念，二者互为前提、相互促进。居民自治就是居民自主办理自身的公共事务，而社区自组织就是指，“不需要外部力量的强制性干预，社区通过自身就可以自我整合、自我协调、自我维系，进而实现社区公共生活的有序化的机制和能力”[注：杨贵华：《自组织：社区能力建设的新视域》，社会科学文献出版社2010年版，第13页。]。社区公共生活秩序的维护离不开法律的规制，也离不开政府的行政管理，但涉及居民利益的社区公共事务应由居民自主解决。“村改居”社区居委会是社区居民的法定自治组织，是社区居民自治的组织者、推动者、实践者，应该也能够成为居民自治和社区自组织的重要组织平台。如“村改居”原村集体资产如何处置，是以经济合作社的新形式延续，是量化到原村民个人分掉，还是改制成立股份制公司？社区应举办哪些公益事业？居民小组如何划分？等等，必须由居委会组织居民在充分讨论的基础依照一定的程序自主决定。社区共建和社区资源的整合，同样离不开社区居委会的协调。

（二）城市化进程中社区公共服务的生产者和供应者

社区公共服务，简言之，就是以社区公众为对象的社会公共服务。杨团将社区公共服务定义为“现代社会为了社区的需要而提供的社会公共服务，以及社区本身为满足自己的需求自己安排的共有服务”

[注：杨团：《社区公共服务论析》，华夏出版社2002年版，第21、94页。]。目前社区公共服务大致包括以下两类：一是既为某一社区及其成员也为其他社区及其成员提供的社会公共服务；二是只为本社区成员提供的社区内部的准公共服务。社区公共服务除具有一般公共服务所具有的非排他性、非竞争性（公用性）、福利性、非营利性的特征外，还具有社区性，即以社区共同体为消费单位。社区公共服务既然是以社区公众为对象的社会公共服务，消费对象的共同体的属性（即集体消费单位）决定了社区公共服务应该是一种集体选择、集体消费的过程，这就需要有代表社区公共需求的组织或机构（如社区居民组织、政府或公共部门）来对居民的公共需求进行收集和整合，进行供给规划和安排，并“由它们做出与消费、融资、安排物品和服务的生产与监督的有关决策，以满足公众的需求”④。