试论失地农民社会救助制度的构建

□ 谢勇才，汪兴东

（⒈华中科技大学，湖北 武汉 430074；⒉江西农业大学，江西 南昌 330045）

试论失地农民社会救助制度的构建

□ 谢勇才1，汪兴东2

（⒈华中科技大学，湖北 武汉 430074；⒉江西农业大学，江西 南昌 330045）

随着我国工业化、城镇化的快速发展，征用农民土地的数量不断增加，使得失地农民群体规模不断扩大，由此也凸显了征地单位与失地农民之间的诸多矛盾，因此，构建失地农民的社会救助制度就显得尤为迫切。本文就当前失地农民的现状、失地农民社会救助制度建立的必要性和不利因素以及失地农民社会救助制度的构建等问题进行探讨，以增强对构建失地农民社会救助制度重要性的认识并为构建这一制度提供参考。

失地农民；社会救助；制度构建

改革开放以来，伴随着经济社会的快速发展和城镇化、工业化的不断推进，越来越多的农民失去了赖以生存的土地，他们徘徊在城镇和农村的边缘，成为“务农无地、务工无岗、低保无份、创业无钱、维权无门”的“五无农民”，从某种程度上讲，他们可能成为我国经济社会发展过程中的不稳定因素。失地农民是我国当前最弱势、最被边缘化、最缺乏保障的群体，因此，妥善安置失地农民，保障失地农民应有的生存与发展权利，不仅是我国经济社会发展中一个不可忽视的重要问题，更是我国政府义不容辞的职责。

一、失地农民的现状

在我国城镇化、工业化和现代化的进程中，农村集体的土地大量被征用，越来越多的农民离开了他们世代耕种、赖以生存的土地，成为了一个特殊的群体——失地农民。他们既不同于农村居民也不同于城镇居民，不同于农村居民是因为他们虽然还保留着农民的身份特征却失去了赖以生存的土地；不同于城镇居民是因为他们虽然身居城镇，却尚未被城镇完全接纳，不能享有城镇居民所应有的权利。

目前，我国每年非农建设占用耕地约250－－300万亩，如果按全国人均耕地为1亩推算，就意味着每年大约有250万到300万农民变成失地农民。从1987年至2001年，全国建设用地占用耕地共3395万亩，这还不包括各地违规占用耕地的情况。据多数研究者估计，至少有3400万农民完全失去土地或部分失去土地。［1］从2001－2010年，全国建设用地占用耕地共3058.4万亩（如图1所示），这还不包括违规占用耕地、灾毁耕地和生态退耕等情况，保守估计这10年又有3000万左右的农民完全失去土地或部分失去土地。因此，笔者认为，当前我国失地农民的数量应该在6000－7000万人之间（如表1所示）。按照 《全国土地利用总体规划提要》，2000－2030年我国占用耕地将超过5450万亩，失地或部分失地的农民将超过7800万人，届时我国失地农民总数将达1亿人以上。［2］

表1 2001－2010中国建设占用耕地与失地农民人数情况

图1 2001－2010中国建设占用耕地面积与失地农民人数的关系

由于农村土地产权制度不清晰、征地补偿标准偏低和农村社会保障不完善等原因，相当一部分失地农民面临着养老难、医疗难、再就业难和子女上学难等困难，如果不能解决好这样规模庞大的弱势群体的基本生存与发展问题，将会影响我国的社会稳定和经济发展。

二、建立失地农民社会救助制度的必要性

目前，城镇居民最低生活保障制度已经基本上实现了应保尽保，其他社会救助制度正在快速完善之中，农村居民最低生活保障制度也正在探索之中，因此，在城镇化和工业化的快速发展进程中，构建失地农民社会救助制度十分必要。

（一）建立失地农民社会救助制度是失地农民应对生存困境的需要

失地农民在失去土地后很可能陷入生存困境。一是因为当前我国的征地补偿标准偏低，并且经过层层截留，最后分配到失地农民手中的只是很少的一部分。一项调查表明，如果以成本价（征地价加上地方各级政府收取的各类费用）为100计算，则拥有集体土地使用权的农民只得5%－10%，拥有集体土地所有权的村级集体经济组织得25%－30%，60%－70%为政府及各部门所得。［3］二是受文化、技能、年龄、资本和政策性因素限制，失地农民再就业渠道较窄。除极少部分人被安置进工厂从事一些技术要求不高的体力劳动外，大部分失地农民不得不面临着失地即“失业”的尴尬境地。据中国社会科学院的一份研究报告显示，在东部某省历年累计200余万失地乡村人口中，有30万人左右是贫困人口。西南某省20%的失地农户仅靠土地征用补偿金生活，25.6%的失地农户最需解决的是吃饭问题，24.8%的失地农户人均纯收入低于625元，处于绝对贫困状态。［4］

（二）建立失地农民社会救助制度是维护失地农民合法权益的需要

失地农民与社会其他群体一样，享有法律法规所赋予公民的一切权利与利益。《中华人民共和国宪法》第45条明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”由此可见，享有社会救助权是每一个公民的基本权利，失地农民与其他居民一样，在年老、疾病、丧失劳动能力等情况下，有权获得政府提供的社会救助。

（三）建立失地农民社会救助制度是维护社会和谐稳定的需要

社会的和谐稳定是以包括失地农民在内的社会所有阶层之间的和谐为基础的。当前，我国失地农民的人数在6000万以上，已经成为城镇社会群体的重要组成部分。他们为推进我国的城镇化和工业化进程做出了巨大的贡献，是经济社会建设的重要力量。然而，作为规模日渐庞大的群体，失地农民却成为我国最弱势、最被边缘化、最缺乏保障的群体，他们的合法权益受到了不同程度的损害。他们中的很多人虽然已经转为城镇户口，但却享受不到城镇居民所应有的权利，处于极其尴尬的境地。一是失地农民群体很难真正融入城镇社会，对所生活的城镇社区没有归属感；二是失地农民在城镇工作、生活中经常受挫，产生了被歧视感和被剥夺感，因而诱发了他们的认同危机，容易产生消极情绪，出现一些极端的行为。据来自国土资源部的一份资料显示，2003年上半年群众反映征地纠纷、违法占地问题，占信访接待部门受理总量的73%；其中，40%的上访人诉说的是征地纠纷问题，这里面又有87%的上访者反映的是征地补偿安置问题。［5］为了保证社会的和谐稳定，构建失地农民社会救助制度，保证失地农民的基本生存与发展权利就成了当务之急。

（四）建立失地农民社会救助制度是保证社会公平的需要

公平作为一种价值判断标准，其内涵大致包含下列三个层面的含义：一是从制度结构、制度安排角度理解的规则公平即制度公平；二是从商品等价交换原则出发理解的公平即市场公平；三是从社会价值分配法则出发理解的公平即补偿性公平。补偿性公平是政府运用各种宏观调控手段来弥补市场对收入分配调节的不足。［6］失地农民是在我国城镇化和工业化快速发展且农村社会保障制度缺位的情况下失去土地的，绝大部分失地农民仅仅得到了一小部分征地补偿，很多失地农民虽然已经转为城镇户口，但并未真正享受到城镇居民待遇，而是成了社会弱势群体或边缘群体，在遭遇生存困境时，很难得到国家和社会的救助，这显然有失社会公平。因此，建立和完善失地农民社会救助制度，在失地农民遭遇生存与发展困境时给予适当的扶助，是保证社会公平的需要。

三、建立失地农民社会救助制度的不利因素

（一）立法滞后

目前，虽然我国已经制定了一定数量的社会救助方面的法律法规，但是多为行政法规、部门规章和地方性法规，或者以更低层级行政文件形式出现。其立法层级较低，缺乏强制性和权威性，可操作性不强，各种变通和随意更改现象屡见不鲜。在未出台统一的社会救助法的情况下，已有的社会救助法律法规的救助对象主要是城镇职工和农村贫困人口，失地农民往往被排除在外。

（二）意识淡薄

⒈政府缺位。从理论上讲，对失地农民进行社会救助是各级政府义不容辞的责任与义务。然而，地方政府把这项工作做好了，或许只有当事人能够获益，因为在当前某些地方政府还在以GDP作为主要政绩考核指标的情况下，上级领导很难直接看到。并且在当前中央与地方事权和财权不匹配的情形下，许多地方政府认为多一事不如少一事。因此，地方政府宁愿去抓经济、搞建设、树政绩工程，也不愿意做事关失地农民社会救助这项工作。这是失地农民社会救助制度缺位的主要原因。

⒉失地农民的集体无意识。现代社会救助是以尊重受助者自主权为前提的，采取主动申请、自愿受助的方式，即先由受助者提出申请，然后政府再给予救助。［7］而大部分失地农民由于自身文化水平较低且缺乏社会保障方面的意识，很少有人意识到社会救助是自己的一项基本权利，因此很少有人会主动要求得到社会救助。失地农民社会救助意识淡薄也是这一救助机制缺失的重要原因。

（三）非营利组织发展滞后

经过几十年的发展，我国非营利组织已显示出旺盛的生命力和远大的发展前景，其在失地农民社会救助方面也具有重要的作用，能够在一定程度上弥补政府能力的不足。但当前我国的非营利组织发展还不完善，存在着组织内部管理混乱；缺乏经济收入来源，从业人员素质不高；相关法律、法规制度不健全；没有建立健全自律、他律、互律机制等问题，［8］在失地农民社会救助方面还难以发挥应有的作用。

四、失地农民社会救助制度的构建

（一）失地农民社会救助构建的原则

⒈公平性原则。社会救助制度的建立是为了维护社会的公平正义，使那些真正需要救助的社会成员得到及时、有效的救助，以保证他们的基本生存与发展需求。因此，社会救助应该尽可能公开化、透明化，各个环节都应接受社会各界的监督。尤其是在当前我国城乡、区域和行业等经济发展差异巨大的情况下，社会救助的方式、内容和标准都应该在保持一定差别的前提下尽可能地缩小差别，维护社会的公平与正义。

⒉综合性原则。失地农民所面临的困境主要表现在家庭生活、就业、养老、医疗、子女教育和住房等方面。构建失地农民社会救助制度，应该把满足失地农民的多样性需求作为重要目标，建立一个多层次、综合性的社会救助体系，充分发挥社会救助体系的整体功能。社会救助制度不仅要满足失地农民基本生存的需要，还要考虑其发展的需要；既包括物质方面的救助，也包括精神方面的救助。

⒊循序渐进原则。失地农民的社会救助应该是多层次的、综合性的，既包括以最低生活保障制度和临时救助制度为主的基本救助制度，也包括以失业救助、教育救助、医疗救助、住房救助、法律救助等为主的专项救助制度。如果基本救助制度和专项救助制度同时建立，会需要巨额资金，将给政府财政造成较大的压力。因此，应坚持循序渐进原则。首先，建立最低生活保障制度和临时救助制度，保障失地农民的基本生存需求；其次，建立就业、教育、医疗、住房和心理等专项救助制度，救助项目由少到多、救助水平由低到高、救助范围由小到大。这样，能够减缓政府因一次性投入过多资金所产生的财政压力。

⒋政府主导与责任分担原则。社会救助是指国家通过立法，对于因为自然和社会等不可抗拒因素造成生活困难，难以维持最低生活保障的社会成员，按照法定程序，以货币或者实物的形式进行救助，以维持其最基本的生活需求的社会保障制度。［9］（p85）因此，政府应该在社会救助体系的构建中发挥主导作用。在现阶段乃至未来一定时期内，政府对于失地农民的社会救助制度的建设还需要给予更高程度的重视、更多的财力投入和更快的推进制度建设，以充分调动企业和个人的积极性、主动性和创造性，集聚各方面资源，弥补政府力量的不足，最终促使失地农民社会救助制度的建立和完善。

（二）失地农民社会救助制度体系的框架结构

笔者认为，失地农民社会救助制度体系应该是多层次、综合性、发展型的，它以失地农民基本生活保障制度为基础，以专项救助制度①笔者通过查阅文献后发现，目前学者们多数认为专项救助制度包括失业救助、教育救助、医疗救助、住房救助和法律救助这五项制度，但笔者认为还应该包括心理救助制度。因为，失地农民是不同于传统农民又有别于城镇居民的边缘性群体。一些失地农民由于“失地”而产生失意、不满甚至恐慌、抵制情绪，而且失地农民由农村进入城市，由于生活环境的改变、自身的弱势地位和社会配套设施的不足等原因，容易使一部分失地农民出现了生存危机感、工作挫折感、被歧视感等心理问题，急需专项的心理干预和心理辅导。为辅助，以社会互助制度为补充，在保障失地农民基本生活需要的同时，着力为其长远发展提供救助（如图2所示）。通过整合资源、职能和制度，形成政府主导、民政牵头、部门协同、社会参与的工作机制，充分利用各方面的资源，建立和完善与当地经济社会发展相适应的失地农民社会救助制度体系。

图2 失地农民社会救助制度体系框架

上述失地农民社会救助制度体系具有以下显著特征：第一，失地农民社会救助的责任主体是政府和非政府组织，尤其突出了政府在失地农民社会救助制度体系中的主导作用；第二，失地农民的基本生活保障制度不再局限于最基本的最低生活保障制度，还包括应对突发事件的紧急救助和保证一定生活质量的社会福利救助；同时，专项救助制度也不再局限于传统的医疗、失业、教育、住房和法律等五项救助，还包括心理救助，为失地而产生心理问题的农民提供专门的心理辅导和干预，帮助失地农民更好地适应非农化和城镇化生活；第三，在救助内容上，涵盖了失地农民生存与发展的各个方面，不仅包括保障失地农民基本生活的制度，还涉及失地农民发展和维权方面的专项救助，从而使失地农民得到全方位、多层次的救助，各方面的权益都能得到维护；第四，失地农民救助资金来源于政府、社会和个人，但由于政府是失地农民社会救助的主体，救助资金主要应该来源于国家财政；第五，社会救助的目的不仅仅是保证失地农民的基本生存需求，更重要的是促进他们的发展。因此，构建失地农民社会救助制度不但符合我国国情，也是解决目前日趋严峻的失地农民问题的现实选择。

（三）失地农民社会救助制度体系构建中应该注意的问题

⒈实行积极的社会救助。社会救助制度具有积极和消极的区别，这种区别还会随着时间的变化而变化。积极的社会救助是指既提倡政府责任又提倡个人责任，既提供现金补贴又提供社会服务，既对现实贫困提供救助又采取措施预防贫困的发生或加剧的社会制度。在失地农民社会救助制度建立和实施过程中，要注意实行积极的救助政策。如对失地农民提供就业救助时，应对其进行职业技能培训，增强其在就业市场中的竞争力，这样，才能促进其尽快就业，从而逐步脱离贫困。

⒉发挥失地农民的可行能力。阿玛蒂亚·森认为，一个人的“可行能力”指的是此人有可能实现的、各种可能的功能性组合。可行能力因此是一种自由，是实现各种可能的功能性活动组合的实质自由 （或者用日常语言说，是实现各种不同的生活方式的自由）。［10］（p62）因此，可行能力可以理解为一个人可选择的空间的大小。在构建失地农民社会救助制度体系过程中，应该充分考虑到失地农民的可行能力，让失地农民有尽可能大的选择空间，从而发挥失地农民的积极性、主动性和创造性，挖掘失地农民自身的潜力，进而实现失地农民社会救助制度的良性发展。

⒊注意与未来失地农民社会保险的衔接。虽然当前专门针对失地农民的社会保险制度尚未建立，但是已有一些省份开始试点，《失地农民社会保险条例》的提案也已经由民进中央于2009年上半年提交国务院。［11］笔者认为，随着失地农民规模的逐步扩大和社会各界关注度的不断提高，国家将逐渐重视失地农民的社会保障问题；《失地农民社会保险条例》的出台也只是时间问题，建立失地农民社会保险是一个必然的趋势。因此，在构建失地农民社会救助制度的过程中，要在救助方式、内容和标准等方面坚持适度原则，为与未来失地农民社会保险的衔接预留足够的空间。

综上所述，建立失地农民社会救助制度，是我国城镇化、工业化和现代化进程中一项重要的社会保障制度，对于维护社会和谐稳定，缓解征地矛盾，保障失地农民的权利与利益，发挥着积极的作用。建立失地农民社会救助制度，既可以保障失地农民基本的生存权与发展权，又可以加速我国城镇化和工业化的进程。

［1］韩俊.失地农民的就业和社会保障［J］.科学咨询，2005，（07）：28－29.

［2］郝悦.浅析失地农民社会保障问题［J］.人口与经济，2009，（S1）：132.

［3］鲍海君，吴次芳.论失地农民社会保障体系建设［J］.管理世界，2002，（10）：38.

［4］张凤龙，臧良.失地农民社会保障问题研究［J］.行政与法，2007，（11）：59.

［5］左金学，楼培敏.农村用地转变为城镇用地中的利益分配、相关问题及对策［J］.毛泽东邓小平理论研究，2004，（01）：42.

［6］周批改，徐艳红.论城镇化进程中农民工社会救助制度的构建［J］.济南大学学报（社会科学版），2009，（11）：70.

［7］徐增阳，付守芳.农民工的社会救助：需求、认知与意愿［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2011，（02）：9.

［8］仲伟周，曹永利.我国非营利组织发展存在的问题及其治理［J］.西安交通大学学报（社会科学版），2004，24（02）：22－23.

［9］丁建定.社会保障概论［M］.华东师范大学出版社，2006.

［10］（印度）阿马蒂亚·森.从自由看待发展［M］.任赜，于真译.中国人民大学出版社，2002.

［11］民进中央.关于制定《失地农民社会保险条例》的提案［EB／OL］.http： ／／cppcc.people.com.cn，2009－07－16.

（责任编辑：高 静）

On the Construction of Social Assistance System for Off－land Peasants

Xie Yongcai，Wang Xingdong

With the rapid development of China＇s industrialization and urbanization，the expropriation of peasants＇land and growing groups of off－land peasants continue to expand，which also highlights the many contradictions between the land acquisition units and the off－land peasants，the most pressing one to solve is to provide social assistance for the farmers who have lost their land.This article explores on the current situation of off－land peasants，necessity and obstacle to established social assistance for off－land peasants and construct social assistance system for off－land peasants，in order to enhance the understanding of the importance of building social assistance system of off－land peasants and give it to provide a certain reference.

off－land peasants；social assistance；system construction

D623.1

A

1007－8207（2012）09－0045－05

2012－05－01

谢勇才 （1988—），男，江西人，华中科技大学社会学系硕士研究生，研究方向为社会保障；汪兴东（1979—），男，江西人，华中科技大学管理学院博士研究生，江西农业大学经贸学院讲师，研究方向为市场营销。