中日公务员及企业职工工伤保险参保实践与思考

郝玉玲 宫 安

（1中国人民大学劳动人事学院 北京 100872；2人社部国际劳动保障研究所 北京 100029）

中日公务员及企业职工工伤保险参保实践与思考

郝玉玲1宫 安2

（1中国人民大学劳动人事学院 北京 100872；2人社部国际劳动保障研究所 北京 100029）

日本虽然在劳动者灾害补偿保险制度之外建立了独立的国家和地方公务员灾害补偿制度，但却非常注重公务员工伤补偿与企业工伤保险制度间的公平。反观我国，企业工伤保险已经走上法制化轨道，公务员工伤补偿却政出多门、规范性不足，且与企业工伤待遇差别巨大。实现我国企业职工与公务员工伤补偿的同等社会保障国民待遇应是改革方向。

公务员；企业职工；工伤保险

编者按：2004年伴随《工伤保险条例》的实施，我国形成了企业职工工伤保险和公务员伤残抚恤二元制度并存的局面。2010年底修订的《工伤保险条例》第六十五条规定，公务员和参照公务员法管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，由所在单位支付费用，具体办法由国务院社会保险行政部门会同国务院财政部门规定。条例实施一年多来，除北京、天津等省市于2011年12月出台了公务员参加工伤保险的办法，大部分省市及中央机关公务员的工伤保障问题均未有明确改革动向，但改革的呼声却日益强烈。在此改革的关键时刻，本栏目特约一篇中日公务员与企业职工工伤保险参保的对比文章，希望能对我国公务员工伤保障的改革起到一定的促进作用。

1日本公务员及企业职工工伤保险参保实践

1.1 立法及制度建立

日本属于大陆法系国家，注重包括社会保障、社会福利等在内的社会法的建设与完善。工伤保险法（日本称为“劳动者灾害保险”，简称“劳灾保险”）作为社会法的重要组成部分，在日本社会法系建设中一直处于优先并重点发展的法律体系，其包括公务员工伤补偿及企业职工工伤保险两套法律。

具体来看，日本在1947年颁布《劳动基准法》的同时，依据该法第八章“灾害补偿”的相关规定，制定并颁布《劳动者灾害补偿保险法》，其适用对象是所有雇佣了“劳动者”的企业及《劳动基准法》所定义的“劳动者”。这一法律奠定了日本企业职工工伤保险制度的基础，并一直沿用至今，最近一次修订在2007年。劳动者不管从事什么岗位的工作，只要是发生在雇佣期间的业务灾害和通勤灾害都适用于劳灾保险的保护。此外，对于长期雇佣、临时雇佣、日雇、打工及零工等雇佣形式，劳灾保险也不区分，均在其保障范围之内。

此后，1951和1967年日本分别颁布实施《国家公务员灾害补偿法》和《地方公务员灾害补偿法》，以此建立了法定的国家和地方公务员工伤补偿制度（表1）。

1.2 管理机构

国家公务员灾害补偿的主管部门为日本人事院职员福祉局及各地方人事局对应部门。地方公务员灾害补偿由地方公务员灾害补偿基金事务所负责，其总部设在东京，并在指定的都道府县设立分支机构，2010年底全国共有66个分支机构负责地方公务员的灾害补偿。企业职工劳灾保险给付和促进回归社会事业由厚生劳动省劳动基准局、地方都道府县劳动局及劳动基准监督署等机构负责管理和实施。

1.3 基金来源

国家公务员灾害补偿费用由国家财政承担，地方公务员的灾害补偿来源于各公共团体缴费、第三方赔偿金、利息和有价证券股息收益等。劳灾保险费原则上由企业主承担，国库给予适当补助，保费征收实行行业费率与浮动费率相结合的机制。

1.4 待遇给付

国家公务员可享受的灾害补偿包括给付与福利等7种待遇（见表2），地方公务员与国家公务员享受种类相同的灾害补偿待遇，且待遇水平基本相同。

1.5 现状

据2010年日本人事院年度报告《公务员白皮书》公布数据，当年日本国家公务员64万余人中，共认定公务灾害2668件，通勤灾害561件，各种工伤补偿和福利待遇支出93.7亿日元。同年，地方公务员参保普通补偿基金的有3336个公共团体、2983.1万人，工伤补偿和福利待遇支出19.3亿日元；参保特别补偿基金的有46个公共团体、37.3万人，工伤补偿和福利待遇支出8.1亿日元。地方公务员全年共认定公务灾害25186件，通勤灾害2723件。同期，劳动者灾害补偿保险参保企业266.2万个、5248.8万人，保费收入7841.4亿日元，工伤补偿和福利待遇支出7444.6亿日元。

表1 日本劳灾保险与公务员灾害补偿制度建立之初对比

2 我国公务员及企业职工工伤保险参保实践

我国企业职工目前适用的是2004年开始实施、2010年新修订的《工伤保险条例》。中央及地方公务员工伤补偿的法律依据有：民政部《关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤有关问题的通知》（民函[2004]334号）、2007年8月1日起施行的《伤残抚恤管理办法》（民政部令第34号）、经国务院、中央军事委员会修订并于2011年8月1日起实施的《军人抚恤优待条例》，以及2011年11月民政部、人力资源社会保障部及财政部联合下发的《关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放有关问题的通知》（民发[2011]192号）等。这些法律法规对因工（公）伤残、牺牲的认定条件、评残条件、伤残治疗和生活待遇、伤残待遇、死亡丧葬和抚恤待遇等做出了规定。

表2 日本劳灾保险与公务员灾害补偿现行待遇概况

我国公务员和企业职工因适用不同的因工（公）伤残法律法规，从而在享受工伤待遇方面存在着较大差别：

（1）因工（公）致残待遇。企业工伤职工在劳动能力鉴定伤残等级后，根据伤残等级领取一次性伤残补助金，如为一至六级伤残，则保留劳动关系，退出工作岗位，在达到退休年龄办理退休手续之前，享受伤残津贴（见表3）。据国家统计局公开数据，2010年我国城镇就业人员年平均工资最高的上海为66115元，最低为甘肃29096元，若同按一级伤残计算，上海工伤职工每年可获得的伤残津贴为59504元，甘肃为26186元，而公务员同级因公伤残可获得的伤残补贴仅为27780元。显然，公务员的伤残津贴略高于甘肃而远低于上海，而这还没有计算企业职工的一次性伤残补助金。不过，七至十级伤残的公务员仍可享受因公伤残补贴，但企业职工只有一次性伤残补助金待遇。

（2）因工（公）死亡待遇。企业职工因工死亡一次性工亡补助金标准为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍。根据《关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放有关问题的通知》的规定，公务员因公死亡一次性抚恤金为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍加本人生前40个月基本工资或基本离退休费。显然，公务员的工亡待遇相比企业职工要优厚的多。

3 中日比较及其思考

日本在工伤保险制度建设过程中尽管建立了独立于企业的公务员工伤补偿制度，但却非常注重公务员与企业工伤保险制度间的公平。而且，其高层次的立法规范、清晰的管理架构、稳定的资金来源以及相对公平的待遇水平无疑成为工伤保险制度持续发展的重要保证。

表3 我国公务员伤残抚恤标准与企业职工伤残待遇比较

反观我国的工伤保险制度，伴随《工伤保险条例》的实施，企业工伤保险制度进入法制轨道，确保了企业职工的工伤权益。然而，公务员工伤补偿制度却仍囿于零散的法律法规，缺乏独立性。也正因为此，公务员工伤补偿权益的实现过程需要同时涉及不同的部门，公务员因公伤残也常要面临工伤无人认定、工伤医疗费用无处开支、伤残等级无法鉴定、工伤待遇无法落实等尴尬的局面。与此同时，企业职工和公务员工伤待遇差距巨大，企业职工和公务员在遭受相同程度职业伤害时却不能得到同等的经济补偿。公务员与企业职工同为国民，却享受着不同的国民待遇。

约翰•罗尔斯在其《正义论》中强调“正义是社会制度的首要美德……某些法律和制度，不管他们如何有效率和有条理，只要他们不正义就必须被改造或废除”。 在同一个国家或地区，其每位国民理应平等和共同享有政治、经济、科技、文化、教育、卫生医疗保障等方面的权利和待遇，这不仅是在追求公平的平等待遇，更是国民待遇的应有之义。同样，社会保障的国民待遇要求国民能够平等和共同享有社会保障权利，全体国民无论其民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都应该平等享有社会保障权利。

因此，从我国现实国情来看，与企业职工工伤保险走向平等和融合是公务员工伤补偿发展的必然选择。这样既保证了公务员工伤补偿有法可依，又能明晰管理架构，结束目前政出多门的乱象，有力保障公务员与企业职工之间社会保障国民待遇的公平。

[1]労働者災害補償保険法 [EB/OL].http://hourei.hounavi.jp/seitei/enkaku/S22/S22HO050.php,2012-04-28.

[2]国家公務員災害補償法 [EB/OL].http://hourei.hounavi.jp/seitei/hou/S26/S26HO191.php,,2012-04-28.

[3]地方公務員災害補償法 [EB/OL].http://hourei.hounavi.jp/seitei/hou/S42/S42HO121.php,,2012-04-28.

The Civil Servants and Enterprise Worker Injury Insurance Protecting Practice and Its Thinking of China and Japan

Yuling Hao, An Gong (1School of Labor and Human Resources , Renmin University of China,Beijing, 100872;2Institute of International Labour and Social Security, Ministry of Human Resources and Social Security, Beijing, 100029)

Although Japan has established the national civil servants' compensation and the local civil servants' compensation which are independent of the injury insurance, it gives great emphsis on the equities between them. In China, injury insurance has been in legal system, but on the other hand, the civil servants’ injury insurance has many problems such as being executed by multiple leaderships, not being standardized and the giant gap of compensation and bene fi ts with the injury insurance. So granting equal national treatment of social security to civil servants and enterprise workers should be the reform direction.

civil servants, enterprise worker, injury insurance

F840.684 C913.7

A

1674-3830(2012)5-60-4

10.369/j.issn.1674-3830.2012.5.15

2012-5-2

郝玉玲，中国人民大学劳动人事学院2011级硕士研究生，研究方向：医疗保险。