论文化立法的基本原则与基本规律

□ 唐明良

论文化立法的基本原则与基本规律

□ 唐明良

一

中共十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》为文化立法指明了方向，指出“加快文化立法，制定和完善公共文化服务保障、文化产业振兴、文化市场管理等方面法律法规，提高文化建设法制化水平。”文化立法是中国特色社会主义文化发展的顶层制度设计，作为一种顶层制度设计作业，需要首先明确文化立法的基本原则及其基本规律，由此才能把握文化的脉搏，使得立法产品能够最大程度地符合文化自身发展的需求，从而推动文化在社会主义法治的轨道上实现大发展大繁荣。

而在当下的立法实践中，由于对文化立法基本原则与基本规律的误解或者认识不足，产生了一些值得我们警惕的现象，例如：第一，由于对文化法的管制功能和公民文化权益保障功能认识不清，使得文化立法实践过多地偏重于“文化管理”方面的“法”，文化法律体系中的“管理法”占据了绝大多数的立法资源，以保障公民文化权益和促进文化业发展为导向的“法”则凤毛麟角。第二，由于对文化功能以及文化立法对文化建设的导向作用认识不清，往往在文化立法中走向两个极端，或在立法中片面强调文化的公益性，而否定其产业化；或片面强调文化的经济效益，而淡化了文化的传承性、社会性。第三，由于对文化特点及文化法体系的自身规律认识不足，在有关文化立法体系的论争和实践中常有人坚持制定一部包罗万象的文化基本法。第四，由于对文化立法与文化政策之间的关系认识不清，一方面使得文化领域“政策多、法律少”的局面未能根本改观，不少领域还以内部文件、通知等作为管理依据；另一方面却有人夸大文化立法的功能，主张对一些更适合由政策主导的领域加强立法。等等。不一而足。

二

那么，究竟应该怎样认识我们国家文化立法的基本原则和基本规律，这恐怕没有权威的定论，笔者亦只能从立法论、文化发展论等视角去作出一定的观察。关于文化立法的基本原则，笔者的认识基点是：我们所要发展和繁荣的是中国特色社会主义文化，因此，文化立法既要符合中国特色社会主义文化的内在规定性，又要遵循立法技术面的通行原则，更要在立法内容方面服膺于文化本身所具有的规律和特征。对应于上述三个要求，文化立法的基本原则应是“政治原则+立法技术（一般）原则+立法内容（特别）原则”的三位一体，具体如下：

文化立法的政治原则：一是坚持以马克思主义为指导，推进马克思主义中国化时代化大众化；二是坚持社会主义先进文化前进方向，坚持为人民服务、为社会主义服务，坚持“百花齐放、百家争鸣”；三是坚持继承和创新相统一，弘扬优秀民族文化，提倡多样化；四是坚持以人为本，促进人的全面发展。

文化立法的立法技术（一般）原则：一是坚持民主、公开原则，推进开门立法，文化管理部门、文化企事业单位、文化消费者等多方参与文化立法；二是坚持遵循宪法原则，严格遵守宪法和立法法的规定，以宪法的“文化条款”作为贯穿文化立法始终的规范准据；三是坚持法制统一原则，做到文化法律法规之间及其与其他法律法规之间的和谐，不冲突不抵触；四是坚持全面立法原则，做好文化法律法规的立改废，适时清理文化领域法律法规。除了上述四个原则外，文化立法技术也会因为文化本身的特点而有一些特殊性，比如说，在文化法律法规的具体规范设计中，会比其他立法更多地采用激励性、倡导性规范。

文化立法的内容（特别）原则：一是文化立法应当保障公民基本文化权益，满足公众基本文化需求；文化法律法规的内容应从管理为主转向保障公民创造文化、传播文化、消费文化的权利为主，维护、保障、促进和实现我国公民的文化权利。二是文化立法应当尊重文化发展和传承的内在规律；立法内容设计上应当减少对文化的不当干预，以扶持、促进为立法主基调，强调文化的创造力，通过立法引导转变政府的文化管理方式。三是文化立法应当坚持社会效益优先的原则；在社会效益优先的基础上综合考量文化的政治（意识形态）、社会（文化传承、满足社会文化需求）和经济（文化产业和市场）三重功能。四是文化立法应当在保障文化安全与国际化之间达致合理平衡；既要通过立法中的规则设计预防外来文化（产品、资本、理念）通过各种形式渗透、入侵，保护我国的文化安全和文化主权，又要与国际文化产业相关法律规则（特别是《服务贸易总协定》及《与贸易有关的知识产权协定》中的相关规则）相接轨，达致两者之间的合理平衡。五是文化立法内容应当贯穿政府责任与多元参与相结合原则；与经济建设和社会管理一样，文化发展也是政治责任，因此立法要强调政府在文化大发展大繁荣中的主导责任，在体制机制、投入保障等方面强化政府作用，建立公共财政投入文化产业的效益评估机制，与此同时，又要充分认识文化发展的群众性、自发性，注重文化发展的多元参与。

三

关于文化立法的基本规律，笔者认为可从以下维度展开：

第一，关于文化立法体量的基本规律。文化立法体量的基本规律是：一般而论，诚如先贤所言，文化量与文化立法的体量成正比关系，文化的量越大，法的量越大。因此，随着社会主义文化大发展大繁荣，文化立法的体量需求也越来越大，而就目前而言，真正的文化法律仅仅只有“两部半”（《文物保护法》、《非物质文化遗产保护法》以及《著作权法》中的部分内容），无论是文化事业抑或文化产业都面临着诸多立法空白点，文化立法体量上还有巨大的发展空间。

第二，关于文化立法体系的基本规律。文化立法体系的基本规律是：文化领域殊难制定一部统一的包罗万象的文化基本法。统一的文化基本法典之所以具有很大程度上的不可行性，是因为其调整对象过于繁复，面临时空上的诸多割裂，立法技术亦存在诸多困难，且在比较法上也没有成功的先例。文化法律法规应是一个由各种不同位阶的“大法”和“小法”组成的逻辑化体系，如可在文化事业和文化产业领域分别制定《公益文化事业保障法》和《文化产业促进法》两部大法，在两部大法之下分别衍生出《公共图书馆法》、《电影产业促进法》等法律及若干行政法规、规章和地方性法规、规章。

第三，关于文化立法节奏的基本规律。文化立法节奏的基本规律是：文化立法一般是渐进过程，无法一蹴而就。所谓“上智立法”，立法是一个复杂的工程，更是一个复杂的利益博弈过程，因此，法律，尤其是法律体系的建构从来不是一蹴而就的。就文化立法而言，由于其调整对象变动不居，新事物层出不穷，加之作为其现实基础的文化体制改革是一个波浪式前进的系统工程，故其过程可能更为繁复、曲折。这就要求我们准确把握文化立法节奏，不能急功近利，应当“成熟一个、发展一个”、“统筹规划、分阶实施”。对于社会关注度较高、立法时机相对成熟、有良好现实基础的立法项目，如《电影产业促进法》、《公共图书馆法》等可加快其立法步伐和进度；对于一些利益博弈尤其复杂、对文化体制改革依存度较高的立法项目，则不可操之过急，或者让地方立法先行先试。

第四，关于文化立法地位的基本规律。文化立法地位的基本规律是：文化立法与文化政策、文化体制改革相辅相成、辩证统一，共同构成文化发展的顶层设计。文化政策可分为宏观文化政策（党的文化政策）和微观文化政策（多体现为政府产业政策和规范性文件），就文化立法与党的文化政策关系而论，前者必须以后者为指导和依据，后者亦受前者制约，不得与前者相抵触，同时，后者也可通过法定程序转化为前者，两者辩证统一。就文化立法与微观文化政策之间的关系而论，首先，两者是相辅相成的关系，共同构成文化发展的规范依据；其次，后者可在一定条件下上升为文化法律法规；再次，立法并非万能，前者应当为后者的发展留出适度空间。就文化立法与文化体制改革的关系而论，后者构成前者的现实基础，前者又可以固化和确认后者，从而巩固改革成果。

第五，关于文化立法半径的基本规律。文化立法半径的基本规律是：文化立法具有一定的克制性，文化立法非万能，泛立法主义不可取。文化立法半径，可以进一步区分为文化立法的广度半径和深度半径。在广度半径上，部分文化领域应当依靠道德、市场或者习俗等与法律相并列的范畴来调整，立法应当保持必要的谦逊。在深度半径上，立法也不应对所有行为都进行深度介入，例如，文化作品创作行为应当受到法律规制，但法律在规范创作行为时应有一定的“限度”，如对创作的方向和尺度问题，法律可以设定一些禁止性规则，但不能事无巨细地规定具体的尺度。

作者唐明良，男，浙江省社会科学院法学所助理研究员（杭州 310007）。

责任编辑：徐友龙