完善与创新农村基层民主监督体制

□ 浙江省社会科学院课题组

完善与创新农村基层民主监督体制

□ 浙江省社会科学院课题组

随着时代的前进和社会的发展，社会建设与管理的任务日益繁重，对创新社会管理体制机制提出了更高的要求。实践表明，社会管理的重点和难点都在基层。近年来，浙江省农村基层民主监督机制的探索卓有成效，同时，也面临着如何继续完善体制和加大创新力度的问题。

一、农村基层民主监督问题的缘起与理论背景

农村基层民主监督是中国特色社会主义民主政治的重要内容。我国农村土地为集体所有，农民拥有宅基地的使用权但没有所有权；不少村有相当比例的集体经济；村干部手中掌握着大到财务审批、土地流转、村级“三资”管理，小到农村低保金办理、计生救助公益金发放、征地拆迁款发放等各项权力。随着城镇化进程的加快，直接牵涉当事人经济利益的土地征用拆迁、基础设施建设、林业矿冶资源开发等事务日益增多，村干部经手的资金越来越多，权力越来越大，加强基层民主监督越来越具有必要性和紧迫性。

浙江作为市场经济的先发地区和对外开放的前沿地带，经济快速发展。尤其是新世纪以来城市化进程加速，农村基层的利益矛盾与冲突更为尖锐复杂。权力异化理论表明，掌握公共权力的人在行使权力的惯性及利益等诱因的推动下，都存在着滥用权力的倾向。因此权力需加以制约、接受监督，而且权力越大，监督的力度就要越大，监督的体系就要更完善。据浙江省纪检监察机关统计，近年来，全省每年查处的农村基层党员干部违法违纪案件占案件总数的55%以上，受理反映信访举报占信访总量的70%左右。另一方面，浙江省作为民营经济发达省份，也是全国农民收入最高的省份，较早地解决了温饱问题，并且随着农村外出经商务工人员的增加，城市文明的影响日盛，村民平等意识、监督意识、维权意识不断增强。这也促使农村基层群众要求加强对村干部的监督呼声进一步强烈，也推动了基层民主监督从内容到形式的进一步创新。其中具有代表性的案例，是武义县后陈村的“村务监督委员会”和《村务管理制度》、《村务监督制度》。随着该项制度在实践中的不断完善，后陈村面貌一新，村里每年的固定收入由2004年的20万元提高到2010年的260万元，40余名村党员干部实现6年“零违纪”，全村连续6年“零上访”，村民对村两委和村监委会高度信任，村两委已顺利完成3次换届。如今武义县后陈村的经验已在全省推广，截止到2009年底，全省30032个行政村已全部建立村务监督委员会。

二、农村基层民主监督有效实施的影响因素

良好的监督机制的顺畅运行，需要具备良好的客观条件与主观条件。就客观因素而言，需要政治环境昌明，包括民主选举、民主决策、民主管理在内的民主基础较好，具备村务公开等基本制度和适宜的监督渠道等；就主观因素来说，需要监督主体有相应的监督权力、有效运行的监督机构，村民有较高的监督意愿及基本的素质与监督能力，监督客体则拥有较强的民主意识、较好的民主作风，特别是自觉接受民主监督的意愿。从上述主客观因素分析，当前农村基层民主监督尚存在如下几方面的问题：

（一）民主监督的环境有待进一步改善

民主的最大对立面是封建制度和封建意识。在这种制度消失后，其意识未必会随着制度一起被完全埋葬。从目前看，农村中封建残余影响尚存，给包括民主监督在内的基层民主政治建设带来负面的影响。突出表现在两个方面：

一是“官本位”的思想依然较为普遍地存在。在一些基层干部的意识中，权力源于人民、服务于人民、必须接受人民监督的民主观念缺失或淡薄。他们认为当“官”就要“作主”，而且自己的决策不容置疑，否则就是“犯上”，是“刁民”；有的则习惯于以权压人、以势欺人，工作方法简单粗暴，动辄以罚款为惩罚手段；一些村干部对民主监督心存顾虑，觉得会束缚自己的手脚，行使权力会受到限制和约束；一些村干部宗旨观念淡薄，忙于富裕自己，较少关心群众生产生活，因而在村民中缺乏威信。

二是宗族势力有一定程度的复活，使得民主监督难以正常开展。村务监督委员会虽然在村级权力架构中与村民委员会并列，其成员由村民直选产生，但与村委会选举一样，监委会的选举也容易受宗族势力的控制与干扰。村内非主流姓氏或宗族的普通村民就可能处于弱势地位。而且村庄人口的构成与城市社区人口构成最大的区别，在于农村的家庭直系亲属（特别是男性）一般世代居住在同一村庄，亲属群的大小，影响着话语权的大小乃至决策权的大小。

（二）监督主体的监督意愿有待进一步增强

一是村务监督委员会成员履职意愿淡化。有位村务监督委员会主任抱怨说，监委会处于村“两委”和村民的中间，容易“两头不讨好”，监委会主任远非一个美差，要花费大量的时间和精力，“费力不讨好”。另一方面，监委会成员普遍有“工作吃力，责任重大，利益微薄”的埋怨。按照规定，村务监督委员会成员应享有一定的误工补贴和报酬，具体标准由村民会议或村民代表会议讨论决定；有条件的乡镇（街道）可根据村务监督委员会的工作考核情况，对工作业绩突出的，给予一定的奖励或补助。对村务监督委员会激励力度与村集体经济状况密切相关，在一些集体经济贫乏的村，村务监督委员会成员因此对开展工作积极性不高。

二是部分村民监督意愿不强。民主监督的意愿首先与区域经济发展水平密切相关。在一些经济发展水平滞后的区域，在一些村级集体经济薄弱的村，村民对发展生产、发家致富的追求远高于对公平正义的向往，存在普遍的民主意愿冷漠现象。

（三）监委会制度设计有待进一步优化

村务监督委员会这一监督实体设置不够强。虽然这一监督实体机构已在全省实现全覆盖，但当前指导实践的政策依据即《浙江省村务监督委员会工作规程（试行）》（以下简称《规程》）明显呈现出“软法”特征，倡导、鼓励的条款多，硬性约束及惩戒性制度设计缺失，村务监督委员会有时成了“橡皮图章”。村级民主监督的主要对象是村委会成员，而他们在本村往往很强势，相比之下村务监督委员会显得弱势。尽管《规程》要求建立“申诉救助制度”，但该种方式只是一种补救手段。这种申诉救助制度本身也印证了村务监督委员会所处的弱势地位。

（四）村务监督渠道有待进一步拓宽

村务监督委员会制度为村民增加了一个参与公共事务的制度化渠道。但当前村庄治理的状况依然在相当大程度上取决于村庄精英层之间的博弈。另一方面，村务公开程度不高，村务管理中“一把手”决策、封闭管理的情况依然普遍，村民无法完全、详细地了解村务细节，监督无从着手。一些村民相对较弱的政治权利诉求、较低的村务监督意愿与能力，使他们基本处于监督活动的外围。

（五）监督主体的监督能力有待进一步提高

一是部分村务监督委员会存在“缺位”或“越位”问题，其成员的监督能力有待提高。如前所述，一些村务监督委员会在宗族、派系的影响下出现与村两委合谋、“一体化”的现象，监督“缺位”。有的村务监督委员会则“越位”，直接参加村务管理会议，与村支委、村委会成员一起参与讨论和表决。后陈村的村民甚至习惯将村领导层统称为“村三委”（村支委、村委会、村监委），监督者变身管理者，形成了管理者自监现象。

二是部分村民监督能力有待提高。监督能力取决于文化素质，取决于受教育程度。改革开放以来我省农民受教育程度虽有大幅度提升，但相对城市而言，农村教育水平依然落后，农民文化素质偏低，缺乏政治参与必备的知识与技能，制约了民主监督的参与能力与水平。在加速发展的城市化进程中，农村大批接受过相对较高层次教育的青壮年外出经商务工，剩下儿童和老年人留守农村，这些村民经济地位与文化素质相对较低，参与民主监督的意愿不强，能力不足。

三、完善农村基层民主监督的路径

（一）“扩权”与“减权”并举，赋予农民以更大的财产自主权，压缩村干部权力与利益的空间

民主监督的实质，就在于制约官员的权力，维护民众的利益。目前由于“上面千条线，下面一根针”，造成村干部的权力过大且缺乏清晰边界，村民利益的边界也不清晰，“红线”经常被逾越。对此的治本之策在于“扩权”与“减权”并举。

一是“扩权”，即扩大农民的权益。核心是在土地集体所有的前提下，赋予农民更大的财产自主权，以更好地保障农民利益。现行农村土地制度没有根本地解决农民土地财产权问题，农民在农业土地使用中的承包权不稳定，农业用地转变为非农业用地时农民几乎没有议价权。随着城镇化步伐的加快，土地征用所引发的矛盾日益增多且激化，结果往往是对土地不拥有所有权的农民受到利益的侵害。今后应进一步改革农村土地制度，探索在土地公有制的前提下，解决农民的土地财产自主权问题。只有在涉及农民切身利益的土地财产权问题得到根本解决后，农民才可能有较强政治认同感和民主参与意识。

二是“减权”，即削弱、严格界定村干部的权力和利益。理论上村委会是代表村民对公共事务进行自我管理的组织，没有强制权力。但事实上政府各个部门、机构的涉农工作都需要通过村干部来落实，土地、水利、卫生、农牧、计生等部门的工作都要通过村干部来具体抓，各种惠农政策以及社会福利性、救助性工作也要通过村干部进行利益分配，村干部掌握了较大的、涉及每一个农民切身利益的权力。在村级的权力架构中，按法律规定村民自治主要权力体现在村民代表大会或村民大会，但实际上村民自治往往变成了村“两委”治理甚至是村委会治理，权力过分集中于村主任、村支书之手。必须从根本上削减村干部的权力，特别是执行上级下达的行政任务、指标方面的权力，以及利益分配的权力，堵塞“权力寻租”渠道，改由乡镇政府直接对村民履行管理职责与义务。同时加强地方县、乡镇党委、政府对村级组织和村干部的监督职责，强化监督。

（二）主客观因素并重，全方位提升基层民主监督水平

1.以“四个民主”协调并进为基础，营造基层民主监督良好环境。民主监督水平的提升，须以民主选举、民主决策、民主管理水平的提升为前提和基础。从近年来全省各地村民自治实践来看，民主选举、民主决策、民主管理层面的创新正稳步推进，下一步仍需不断巩固和完善，为村级民主监督水平的提升创造良好环境与条件。其中要点是充分发挥村民代表大会的作用，有效监控重大事项的决策权。重大事项必须召开村民大会或村民代表大会决定，杜绝村干部个人说了算或者暗箱操作情况的出现。

2.以提高主体素质为落脚点，提升监督主体的监督意识与能力。村级民主监督的长期有效运作最终依赖监督主体素质的提升。一是提升村干部主动接受监督的自觉意识。可以通过讲座、学习、培训等多种形式，不断提高村干部的思想道德水平和文化素质，不断提高村干部的民主意识和法律意识，让村干部真正认识到加强民主监督是密切干群关系的重要保证，是维护农民切身权益和农村和谐稳定的重要内容，是做好基层群众工作的重要基础。二是提升村民的监督意识与能力。要加强对村民民主监督的意识培育和民主法规制度教育，为监督的有效运行提供知识技能储备；依托重点村务工程的民主监督案例，在民主实践中提升村民的监督能力；加强信息沟通，进一步调动外出经商务工村民的民主参与及监督积极性。三是提升村务监督委员会成员的监督能力。要加强对村务监督委员会成员的教育培训，将对村务监督委员会成员的教育培训纳入对村干部的教育培训计划中，采取专题学习、业务交流、集中培训、远程教育等多种手段，分阶段稳步推进，逐步提高其履职能力。

3.以分立制衡、责权利统一为原则，完善村务监督委员会制度设计。村务监督委员会的创立是实施村级民主监督的重要载体。应按照决策、执行、监督分立制衡的原则，强化村务监督委员会这一监督实体，确保监督到位。当前需要在实践探索中逐步完善《规程》，并尽快制定正式法律文件，规范村务监督委员会的运作，避免随意性。一方面明确对村务监督委员会履职“越位”、“缺位”的惩戒性制度，使监督者自身受到监督；另一方面，按照责权利统一的原则，强化对村务监督委员会激励制度的制定与落实。对于经济困难的村庄，上级财政应给予村务监督委员会适当补助以维持其运作。进一步加强村民对村务监督委员会成员的监督，赋予村民必要的罢免权。

4.以村务公开为切入点，畅通农村基层民主监督渠道。富阳市以秋丰村为典型案例的“权力清单”，对村干部的权力、责任作出明确的界定，这一做法不仅约束了村干部权力，也为村民开展民主监督创造了现实条件，值得总结推广。同时，可以进一步借鉴一些地方实施“阳光村务”、建立“村务超市”等做法，探索村务全面、全程、全方位公开的有效途径和办法，让村民参与到村务决策、管理、监督的全过程中。在健全民主监督渠道方面，应积极鼓励各地根据实践探索民主监督的有效方法，如设立村级民主监督箱、为各村配备一名乡镇干部加强监察指导、乡镇统一安排村委会工作评议会、完善和提升民主恳谈会等制度、对群众所提意见建议的答复处理情况进行民主评议，等等。

5.以当地经济发展水平和自治现状为依据，分层次逐步完善村级民主监督。每一项制度的创新都需诸多层面因素的配合，农村基层民主监督机制的创新更是受到内外、主客观因素的影响。创新性制度安排在其诞生地往往呈现内源式发展的现象，但当它在更大范围推行时，却往往是政府从外部加以推动的结果。需注意的是，政府从外部推动实施的做法，容易导致制度执行者被动应付、制度创新流于形式。村务监督委员会的全省性推广是在各级政府的推进下完成的，强制性的制度变迁与诱致性的制度变迁应互补。搭起村务监督委员会的“框架”是一回事，而有效发挥其功能和作用则是另一回事。由于各村情况不同，尤其是村集体经济水平存在巨大差异，应给予各县乡以一定的自主权，按照“条件成熟一个、引导扶持一个”的原则，分层次、分步骤，逐步实现农村基层民主监督机制的完善。

课题主持人：迟全华，男，浙江省社会科学院院长；课题组成员：陈华兴、黄宇、唐晓燕（杭州 310007）。

责任编辑：凌 雁