致力于整体性绩效管理提升的政府实践——以兰州市A部门创建服务型机构为例

文 宏

致力于整体性绩效管理提升的政府实践
——以兰州市A部门创建服务型机构为例

文 宏

由于公共事务面临高度复杂及不确定性的挑战，行政环境发生了巨大改变，政府管理的管理理念、参与主体、业务流程、管理目标、治理能力都呈现出多元化样态，提升政府整体性绩效成为服务型政府建设的迫切要求。为此，本文介绍了整体性绩效管理的时代背景与理论发展，厘清了实施整体性绩效管理的前提基础与主要内容，以兰州市A部门为例，阐释了整体性绩效管理的实践步骤与具体措施，以期为服务型政府建设的实践提供有益的借鉴。

整体性绩效；政府绩效；服务型政府

政府及公共组织作为汲取社会资源及公共价值分配的重要组织，其绩效的提升直接关系到社会发展的质量与速度，影响到社会的稳定与和谐。随着社会的发展，民众对政府提供各项公共服务的需求日趋强烈，对公共物品及公共服务的标准及要求也不断提升。政府如何在复杂的环境中，感知民众的服务需求，在与民众进行有效沟通的基础上，制定符合民众需求的服务标准，回应社会及公众对政府的价值需求，提供高质量的、令民众满意的公共服务，成为政府面临的新课题。然而，当前公共问题相互关联且行政环境日趋复杂，行政主体间的网络化与组织结构的交互化，致使越来越多的公共事务很难确定是由政府还是由社会来承担。即使在政府内部，也很难区分不同机构的具体职能与责任的归属。“整个世界被网络在由全球化编织的网状系统中，每个组织都是这个网络中的一个结点，其联动性大大增强，每个主体行为的变动都会对整个网状系统产生或大或小的影响。”〔1〕在面对民众的具体公共需求时，政府体系中的单一层次和单一主体往往无法独立完成。将公共事务进行分解，由相应部门分别予以完成的理想方案已无法实现。这样的时代背景，要求我们必须用全新的理念，建立起相应的资源整合及机构协调机制，以有效提升政府整体性绩效。

一、整体性绩效管理的时代背景与理论发展

日益复杂的公共事务与多元交互的公众需求对政府的跨界协作能力、资源整合能力以及应变能力提出了更高的要求。当前世界各国政府都面临着无法独自满足公众需求的困境，需借助多方力量进行应对。随着全球化与区域一体化的持续推进，公共问题的波及范畴进一步扩展，不同国家与地区之间，不同层级政府之间，政府与社会、民众之间的关联度愈发紧密，超越组织、领域、国界的合作与协调更为频繁。然而，现实社会中的地方保护与部门各自为政、不同政府机构之间的职能分裂与交叉、部门之间的推诿扯皮与管理真空、重复建设与资源内耗、高企的行政成本与低效的政府行为并存等现象，表明现存的政府形态仍无法回应时代发展的需求。“传统的等级制政府模式根本不能满足这一复杂而快速变革的时代需求，靠命令和控制程序、刻板的工作限制以及内向的组织文化和经营模式维系起来的严格的官僚制度，尤其不适宜处理那些常常要超越组织边界的复杂问题”。〔2〕为此，肇始于20世纪70年代的新公共管理改革运动(NPM)成为全球公共管理改革的源头，经过政府流程再造等形式之后，成为席卷全球的新公共管理运动。

新公共管理运动试图改革政府传统的运作方式，“旨在促使政府变得更像商业组织，更加强调管理者角色的重要性”，〔3〕以提高政府管理效率、强化政府机构及人员的绩效激励、增强政府的回应性为目标，通过放松管制、分散权力、增加竞争、倡导为顾客服务、引进企业管理理念的方式，借助于信息技术的发展，打造“竞争性政府”，提升政府管理能力和服务水平。新公共管理运动压缩了公共开支，优化了行政文化，实现了政府职能的转变。在一定程度上，还实现了不同政府组织之间的互动，打破了政府机构相对隔绝的状态。然而，新公共管理运动倚重纵向专业化以及机构绩效的价值导向，其所倡导的分权化与竞争性行政氛围，造成机构之间的竞争远胜于合作，致使政府机构缺乏总体规划，各个行政机构滋长自我中心主义，政府机构的合作与协调难以实现，政府管理凸显碎片化状况。为了扭转这一趋势，英国、澳大利亚、新西兰等国家提出“整体政府”的概念，主张在不消除组织边界本身的条件下，强调政府合作的“跨界性”，采用交互的、协助的和一体化的管理方式，促使各种公共管理主体(政府、社会组织、私人组织以及政府内部各层级与各部门等)进行协同活动的“联合”工作，以达到功能整合、有效利用稀缺资源，为公民提供无缝隙服务的目的。〔4〕一时间学术界有关“合作政府”、“协作型政府”、“协同型政府”、网络化治理、跨部门协调等方面的研究层出不穷，政府部门为了实现资源利用以及公共服务价值最大化的目标，以公众需求为基础，实施组织机构的调整与应对，促使政府、非政府组织、企业及公众等不同主体之间的协调等方面的行政实践也随处可见。以网络治理与政府协同等为特征的整体性绩效管理成为当代政府改革理论与实践发展的全新理念与前沿领域。

二、实施整体性绩效管理的前提基础与主要内容

实施整体性绩效管理彰显一种整合与协作的理念、一种突破部门本位主义与单中心模式的思维，以及一种为了实现共同目标而实行的跨部门协作的理想。然而，当前政府机构的构成是以马克斯·韦伯的科层制理论为基础的，大多是围绕应对具体公共事务而建立起来的职能体系。经过多年的发展与完善，这一职能体系形成了较为鲜明的特点：以组织的动态运作流程为视角，公共权力则被切割为不同的领域与层级，不同的职能部门在既定的组织边界内按照既定的等级制度及权责划分进行运作，行政权力的实施通常被视为是一种嵌入政治权威的治理过程，形成“中心--边缘”的治理结构；以组织的静态结构设计为视角，政府职能体系倚重于控制命令与等级链条，非常重视权力的相对集中与专业化水准，“按照功能原则水平分工”，〔5〕各个政府机构具有较为清晰的职责关系与组织边界，形成由纵向层级与横向职能共同构成的矩阵组成方式，呈现出较为浓厚的单中心与一元化权威色彩。

随着时代的发展，公众对政府处置公共事务的能力及标准提出了更高的要求。新公共管理运动的兴起，依靠激励导向与引入竞争，部分消除了因刻板的条文规定以及封闭的行政文化所带来的效率消耗，实现了不同政府机构之间的互动，在一定程度上改善了科层制结构的传统弊端。然而，日趋复杂的公共事务，往往需要政府多个部门、社会组织及企业机构等多元化主体的共同应对，新公共管理运动的“分权化与竞争化举措导致主体间利益分割，行为相互冲突，凸显出碎片化弊端”，〔6〕迫切需要多个主体相互协作，在共同目标的指引下，充分发挥各个主体的运作效能，解决机构之间的功能分割与资源内耗问题，有效利用各项公共资源，提升政府机构的整体性绩效，追求公共利益的最大化。这需要政府内部更新理念，形成统一的认识，实现组织架构、运行机制、流程要素、驱动方式以及治理能力等方面的转变。

整体性政府绩效管理的“横向协调与整合”主要针对源自NPM改革的碎片化而非专业化。〔7〕因此，整体性绩效管理的实现，并不是致力于成立新的“超级机构”，而是在不改变现有专业化部门分工的基础上，通过跨部门、跨领域的协调与合作，为公众提供整合性的公共产品或公共服务。整体性绩效管理注重的是满足公众的现实需求，强调政府机构之间的横向与纵向的协调沟通以及制度化的资源整合，通过大力推行整体性预算，最大程度地消除各部门政策制定方面的相互抵触，融洽相关主体与外部环境之间的关系，综合考量同一政策领域不同主体的利益与贡献，减少不同主体的重复工作，使之形成统一认知与共同目标，提高各个部门的协作效能，为公众提供无缝隙的政府服务。随着当前公共管理事务的不断拓展，整体性绩效管理所涉及的内容包括公共价值设定与公共政策执行、从公共机构整合到组织文化的相容、从责任的确定与服务对象满意度的关注等多个层面，所涉及的对象已超越政府机构的原有界限，扩展至公共管理机构、社会组织及企业等多元化主体。从全新的工作方式、全新的行政文化、全新的政策制定及服务提供方式、新的责任与激励等四方面塑造了公共管理实践的最佳模型。〔8〕正如有学者所言，“整体性绩效管理框架拓展了绩效管理的发展空间，推进了绩效管理的发育成熟，是西方政府绩效管理发展的明显标志。”〔9〕需要说明的是，整体性政府绩效管理“并不是一组协调一致的理念与方法，最好把他看成一把伞概念，是希望解决公共部门和公共服务中日益严重的碎片化问题以及加强协调的一系列相关措施”。〔10〕因此，要实现整体性政府绩效管理，必须从治理理念、组织架构、人员构成、运行机制等方面完成转变。

第一，确立基于公共价值的治理理念。传统的政府治理理念重视职责与规则，政府的活动始终围绕专业化的职能分工及既定的规则条例行事，具有典型的效率驱动与绩效激励特征，这种治理理念时常会导致政府的组织目标出现置换，使得政府偏离公共利益与公平性的价值追求，造成重效率、轻公平，重结果、轻过程等问题。而整体性绩效管理需要确立公共价值的绩效治理理念，以此调和绩效管理的工具理性与价值理性的冲突，树立回应公众需求、解决民生问题的价值导向，“使政府的功能进行整合，以便有效地处理公众最关心的一些问题，而不是在部门与机构之间疲于奔命”，〔11〕从而使政府行为更有利于履行职责、实现公共价值并最终实现善治。

第二，构建无边界的政府组织架构。传统意义上而言，政府机构的组织构成是建立在理性主义思想下的职能分工基础之上的，注重机构自身职责与角色规范，职能管理与边界管理是其工作的主要内容。严格地控制程序与独立运作的特性，无形中会促成部门本位主义、各自为政以及利益驱动等问题，使得政府机构难以应对和处理超越组织边界的复杂事务。而整体性绩效管理旨在简化政府部门与公众之间的关系，不再严格限定组织的特定职能分工，以公众需求及职能目标为出发点，重新设计业务流程，整合相关部门的业务职能，强调在既有功能性分工的基础上，强化机构的横向联系，关注与其他组织机构的契合与匹配，采取正式或非正式的措施，通过系统的合作协商，形成跨部门的协调机制，实现政府机构、服务对象以及社会组织的有效衔接，将业务整合与机构协调的理念内化为具体的工作制度安排，发挥各个主体的战略协作关系，提升政府处理复杂公共事务的决策与执行能力，构建起运转协调、合作互助的政府治理网络。

第三，建设有作为的公务员队伍。官僚制结构中的政府机构及其工作人员具有严格的等级观念与权威意识。公共事务的处置过程呈现出明显的程序限定及权威命令特征。由此形成的管制思维，侧重于内部的相互制约与职能分工，重视权力分割与范围限定，通常将政府与民众的关系视为管理与被管理的关系，对上级工作指令完成的关心程度往往要超越其对工作本身的关注。整体性政府绩效管理的本质是形成多主体的合作关系，这要求公务员在处置具体的公共事务过程中，必须孕育相互信任的价值体系和共同的伦理精神，培育出富有合作意识的行政文化，确保多主体之间的信息沟通与资源协调，提升公务员的责任意识，“并通过输出来界定需要有效完成的是什么来使诚实和效率责任服务于有效性和项目责任”，〔12〕保证公务员队伍在整体性绩效管理中发挥积极主动的作为。除此之外，还应加大公务员在培训及发展方面的投入，强化公务员的学习能力；改进公务员的晋升与激励维度，确立绩效导向与结果导向，强化整体性绩效目标与激励晋升的关联，简化绩效评价体系，形成以整体性绩效管理目标为标准的薪酬结构。

第四，优化协调一致的运行机制。传统政府的部门化组织结构以专业分工为基础，导致公共产品或是公共服务的提供权责或流程被分割，一定程度上造成碎片化状况。公众为了解决问题，需向不同的机构重复提出相应的服务诉求。整体性绩效管理强调始终围绕实现最终的公共价值或具体目标，重视公共服务运行机制的协调一致，将可预见的公共问题纳入政府规划议程，重新梳理管理中的各个环节，重点关注政策制定、项目管理、服务供给以及数据使用方面的整合与协同，借助先进的数据信息技术，增进公共信息在不同主体间的共享与交换，调动多个主体参与公共服务供给的积极性，满足公众的多元化与个性化的公共需求，在运行机制中“通过横向与纵向的协调，消除政策相互抵触的情况，使某一政策领域的不同相关利益主体，团结协作，为公众提供无缝隙的而非相互分离的服务。”〔13〕实现以公众整体性需求为导向的运行流程再造。

三、兰州市A部门引入整体性绩效管理的实践探索与具体措施

整体性绩效管理作为西方国家一种全新的治理模式，在社会保障、教育医疗、信息安全、政策制定、行政执法等领域发挥了巨大作用。当前我国各级政府正在掀起构建服务型政府的热潮，在处置复杂的公共事务过程中，逐步加强了对整体性绩效的重视，不仅强化了各个主体间的互动合作与信任，而且实现了跨部门的业务整合与信息共享，促成了跨部门协调配合或联席会议的常态化与机制化。作为服务型政府创建过程中的重要组成部门，兰州市A部门主要承担边防检查业务职能，为甘肃省及周边省份出入境提供边防检查等执法执勤服务。在当前的出入境管理体制下，边检系统在口岸管理中承担维护国家主权、确保口岸安全等重要任务。由于边防检查的执法执勤工作涉及面非常广，所涉及的相关机构职能性质各异、目标指向各不相同，主要涵盖海关、检疫、机场、旅行社、宗教管理部门、公安、口岸办、出入国(境)团队所在区域的政府机构、企业等不同单位，具有明显的跨部门、跨领域、跨行业特征，是一个条块结合、机构众多、运作复杂的综合体系。在兰州市A部门的实际工作中，时常出现与其他机构信息沟通不畅而导致的推诿扯皮现象，有些看似简单的问题往往会因部门间的配合不力而拖沓延误，一些临时或紧急的情况往往需要采取紧急沟通的方式给予解决，彼此之间的协同局限在一时一事层级，支持各个机构协调的政策体系与运行机制欠缺，协同的效率与结果很大程度上取决于人的因素，相关的制度建设水准较低，各机构因职能分割导致业务工作流程无法实现衔接，致使当前边检执法执勤工作在管理体制、管理模式、管理理念等方面，与服务型政府的目标存在较大的差距，无法高质量地实现职能目标，从根本上制约了边检执法执勤工作整体绩效的提升，边检服务对象满意度也处于一个较低的水平。

为了贯彻公安部党委关于加强公安机关“三项建设”的总体要求，不断提高公安边防部队边防检查机关执法执勤规范化水平，从2009年开始，兰州市A部门开始引入绩效管理手段，尝试通过绩效评估手段来提升管理水平。但由于其所涉及的公共事务较为复杂，各个多元主体缺乏共同协作的治理理念与目标，尚未形成必要的协同与制衡机制，导致各个机构之间无法实现资源整合与信息沟通，无法建立相互信赖且支持的运行状态，使得兰州市A部门创建服务型机构的努力不甚理想。为了提升本部门的政府形象，强化边检工作质量水准，推动服务型政府机构建设，2011年兰州市A部门委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心成立专门课题组，对其工作绩效提供管理战略规划与实践指导工作。课题组在进行实地调研的基础上，制订了致力于整体性绩效管理提升的管理方案，提出了构建整体性绩效管理框架，积极推动兰州市A部门实施协同治理方案，导入整体性绩效管理的流程与机制，并付诸于当年A部门的执法执勤工作实际。兰州市A部门整体性绩效管理的实践主要体现在以下几方面：

其一，明确整体性绩效管理的组织战略与治理理念。为了有效推进整体性绩效管理工作，课题组从兰州市A部门执法执勤工作的价值取向、绩效管理目标、组织模式等方面开展研究，确立了兰州市A部门“执法执勤”工作的组织战略，在提高“执法执勤”工作能力与管理绩效的基础上，注重“执法执勤”工作与服务公众职能目标的衔接，关注公众价值需求、财务、内部管理流程、官兵学习与成长等维度，突出解决各主体最关心、最直接、最现实的利益问题，制定兰州市A部门的整体性绩效管理架构(如下图所示)，并围绕执法执勤的各个工作环节，邀请高校、研究机构及实践部门的专家与学者，进行多项课程资源的开发与培训，促成整体性绩效管理文化的形成，邀请相关协作单位及领导进行实地走访与工作交流，强化执法执勤工作的服务取向，逐步消除相关联检协作单位的业务重叠，实现注重法治与人本思维的治理理念转变。

图 兰州市A部门整体性绩效管理架构

其二，确立与整体性绩效管理相匹配的协同管理机制。整体性绩效管理要求处理好政府、市场和社会的关系，形成多元治理结构。〔14〕当前兰州市A部门所承担的公共事务具有跨部门性质，所涉及的对象也是处于不同层级、不同管理层面、不同职能与目标的多元主体。为了实现整体性绩效管理的提升，兰州市A部门确立了明确且有差异的协同管理机制，有效整合和聚集了各项资源，有意识地推动包含海关、机场、旅行社、宗教事务管理协会及相关涉外企业在内的多个主体形成合作伙伴关系网络，明确各自需要协调合作的管理目标及所应共同面对的现实问题，注重业务流程的衔接，实现基于彼此信赖的信息收集及资源支持网络，在复杂动态的行政环境下，寻求提升工作绩效的管理模式与途径，逐步形成稳定的协同合作组织平台。

其三，建构整体性绩效管理的制度支撑与技术基础。整体性绩效管理对各个主体的约束大多没有强制性特征的行政隶属，各个主体的协同更多地源自对相应法律、制度、规范、程序等制度体系的高度认同及自觉遵守，借助于先进的技术基础，优化公共服务，满足公众的价值需求。兰州市A部门顺应我国规范政府行为、优化公共服务质量、提升政府绩效的趋势。在组织内部，着眼于项目小组及各个成员的行为举止，出台多项内部管理制度与工作规章，明确各自的责任与权限，合理限定各个项目小组的管理幅度，提升了政府服务的有效性与精准性，并统筹设立面向全单位的信息服务中心，使A部门的各个机构及项目小组能够获得公共资源的支持，实现内部资源的共享与整合，最大限度上消除职能与权限的外显边界，对外表现出整体性；在机构之间，着眼于政府机构之间、政府机构与社会组织之间，以及政府机构与企业之间整体协作秩序的形成，梳理和整合相似的执法执勤业务，改变以往按职能分工设计的零碎流程，合并和压缩重复检查与执法环节，采取相互派驻人员、联合执法执勤、签订合作协议、签署谅解备忘录等形式，逐步建立起明确而具体的协调沟通机制，关注与其他组织之间的良好匹配与合作共赢，确定各自的权利义务、协调手段以及常见问题的解决措施与约定程序等，在此基础上，围绕公众出入境的公共服务需求，借助电子政务及数据挖掘等技术，关注数据的实时性与同步性，逐步实现相关政府机构的数据资源共享与数据库整合，为多个主体的整体性治理提供最直接的制度支撑与技术基础。

其四，实现以公众需求为导向的流程再造与业务衔接。整体性绩效管理“追求行政问题的预防，人们问题的完整、快速解决，效能的提高，合理的政府运作规划，结果导向的政府”。〔15〕因此，寻求政府机构的整体性绩效，必须整合与协调不同层次的治理活动，实现机构之间、机构内部的组成部门之间、决策者与执行者之间的沟通与反馈，强化政府职能目标与组织设计的协调，实现以公众需求为导向的流程再造与业务衔接，促使不同决策者对源自公众的相同信号做出回应。〔16〕兰州市A部门以公众需求为出发点，以提供快捷、高效、满意的服务为目标，以信息共享、业务整合和优化资源调整为诉求，梳理执法执勤工作中的控制点，与海关、机场、检疫等部门的协作，开通边检服务热线，在信息发布与服务诉求应对等环节实现“一站式服务”，与宗教协会及出入境团队所在区域的地方政府协作，开设一站式办公窗口，提供网络整合服务；在机构内部，整合民众需求，以事务性质与工作职能为标准，成立各个类型的项目小组，在提供公共服务环节实现“项目化运作”，较好地实现了以公众需求为导向的流程再造与业务衔接。

四、结论与展望

用开放的网络观念革除封闭化行政哲学、以整合理念补充单向度的竞争、分权思维已构成未来公共管理的核心理念，〔17〕“强调重新整合，基于需求的整体主义以及数字化变革的后新公共管理范式即数字时代治理”〔18〕的时代已经来临。兰州市A部门引入整体性绩效管理的实施策略之后， 2011年，在边检业务量增加60%且无增加人员编制的情况下，高绩效地完成了各项工作任务，相关工作荣获了多项奖励，边检服务质量水平大为提升，边检时间与流程进一步压缩，树立了良好的服务形象，实现了“执法执勤”工作的零投诉，为营造良好的投资环境和促进地方经济发展做出了贡献。在委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心实施的服务对象满意度测试及第三方整体评估中，获得了满意+的评定结论，达到了致力于提升整体性绩效的设定目标。

当然，整体性绩效管理需要置于特定的管理情景，与社会发展环境与制度体系有密切的关系。研究中的样本分析对象兰州市A部门地处西部，承担甘肃省口岸出入境边防检查工作任务，主要任务是甘肃、青海两省朝觐穆斯林出入境，兰州至香港、台湾旅游包机出入境，以及重要贵宾、维和包机、救援包机、紧急迫降航班等临时性边防检查工作任务，主要服务对象是朝觐人群及包机旅行人群，在旅行社、穆斯林宗教协会及所在地管理部门代办证件的格局下，A部门的业务流程明确、职能权责清晰，整体性绩效管理的业务整合难度较小，机构协同较为顺畅。然而，兰州市A部门的整体性绩效管理的实践，也为未来的服务型政府建设指明了方向，沿着这一方向，政府的公共价值、绩效呈现以及服务对象满意度会进一步提升和认同。正如罗伯特·考克斯(Robert Cox)所言：“未来无法预见，但我们却能够构建一些有助于未来的知识，从而引导事物在众多貌似可行方案中，朝一个较满意的方向发展。”〔19〕

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【责任编辑：刘明】

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1008-9187-(2012)04-0099-06

教育部人文社科一般项目(11XJC810002)；教育部人文社科基金项目(10YJC810040)

文宏，兰州大学管理学院副教授，硕士生导师，博士，兰州 730000。