加快推进陆海统筹 促进经济协调发展

■ 翟春霞

（中煤地质工程总公司，北京 100037）

1 我国陆海统筹战略的提出

20世纪90年代，我国海洋工作者和学者在海陆一体化开发的基础上提出了海陆统筹的思路，张耀光（1996）、栾维新（1997）分别提出了海陆经济一体化的战略设想，栾维新（1997）提出发展临海产业是实现海陆经济一体化的有效途径等。在陆海一体化的基础上，一些学者提出了陆海统筹的概念，张海峰（2004）在北京大学“郑和下西洋600周年”报告会上提出“海陆统筹，兴海强国”的观点；叶向东（2007）从经济学角度，对陆海统筹发展进行了综合论述，提出“海陆统筹是指在区域社会经济发展过程中，综合考虑海、陆资源环境特点，系统考察海陆的经济功能、生态功能和社会功能，在海、陆资源环境生态系统的承载力、社会经济系统的活力和潜力基础上，以海陆两方面协调为基础进行区域发展规划、计划的编制及执行工作，以便充分发挥海陆互动作用，从而促进区域社会经济和谐、健康、快速发展”。

在国家层面，陆海统筹战略首次被提出是在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中，《建议》指出要“发展海洋经济。坚持陆海统筹，制定和实施海洋发展战略，提高海洋开发、控制、综合管理能力”。这表明我国区域经济发展，特别是沿海地区经济发展，已突破陆域界限，延伸至海域，进入陆海统筹协调发展的新时代。

为贯彻落实国家的总体战略部署，2011年2月，国家海洋局局长刘赐贵提出本年度工作重点是坚持陆海统筹，全力推动海洋经济实现又好又快发展；2011年4月，环保部副部长李干杰在中国环境与发展国际合作委员会2011年圆桌会议上提出，环保部要积极与海洋管理部门合作，坚持陆海统筹，实现海洋可持续发展；2012年8月，国土资源部副部长王世元在全国国土资源规划计划工作会议上强调，进一步做好区域发展国土资源保障和服务，探索陆海统筹试点。

2 我国陆海统筹战略的实践

目前，我国陆海统筹战略的实践尚处在试点阶段。为促进我国陆海统筹协调发展，2009年以来，国务院相继批准并实施了一系列的沿海地区区域发展规划，主要有《江苏沿海地区发展规划》、《辽宁沿海经济带发展规划》、《山东半岛蓝色经济区发展规划》、《浙江海洋经济示范区发展规划》、《广东海洋经济综合试验区发展规划》、《河北沿海地区发展规划》、《平潭综合实验区总体发展规划》等，其中，山东省的《山东半岛蓝色经济区发展规划》和浙江省的《浙江海洋经济发展示范区规划》分别上升为国家战略。同时，国家“十二五”规划也明确提出将山东、浙江、广东等省作为我国海洋经济发展的试点地区。在探索陆海统筹实践活动中，试点地区不断总结经验，如山东省从20世纪90年代初率先提出建设“海上山东”，2011年，在打造山东半岛蓝色经济区中，又确定了“海陆资源互补、产业互动、布局互联”的陆海一体统筹的基本思路。在实践中，通过整合海洋水体资源、海洋产业、海洋经济区三大系统，形成开发海洋、发展沿海、联动全省的局面；在空间布局中，强化港口的接口作用与涉海产业的纽带联系，并从当地实际出发制定切实可行的战略和措施，将“科学发展主线、高点定位、重点带动、多点支撑的一线三点”作为陆海统筹、建设经济文化强省的战略举措和重要抓手。

3 我国陆海统筹面临的挑战

我国是一个海洋大国，拥有近300万平方千米的管辖海域，1.8万千米的大陆海岸线和6500多个岛屿。丰富的海洋资源为我国经济的发展提供了重要资源保障，当前，海洋经济已成为国民经济新的增长点，2011年，全国海洋生产总值近4.6万亿元，约占全国国内生产总值的9.7%，沿海地区海洋经济贡献度达到15.8%。随着海洋经济的快速发展，陆域与海域的统筹发展也出现了一系列问题：

一是近岸海洋资源的大规模开发活动，导致经济社会发展与海洋资源环境承载力矛盾突出。主要表现为湿地和滩涂等资源减少、渔业资源衰退、海洋环境污染严重、海洋生态不断恶化等。尤其是近海捕捞强度不断增大，导致渔业资源严重衰退，2010年全国11个沿海省（区、市）仅天津市、江苏省、上海市、广西壮族自治区和海南省情况较好，其他地区近海捕捞强度均大大超过该地区渔业资源的最大承载能力。

二是沿海重化工业布局不合理，产业结构趋同，且重工业有加快向沿海地区转移的趋势。表现在石化产业集约化程度较低，石化项目遍布黄、渤、南海（见图1），在布局分散的情况下，更加剧了资源环境与产业发展间的矛盾，同时为生态环境及国家安全埋下了隐患；区域间海洋产业同构、临港产业布局类似，造船、钢铁、原材料加工、电力工业等严重雷同，一些沿海地区纷纷提出建设“大石化、大钢铁”等口号，盲目求大求全，缺乏与地区发展相协调的全局性的宏观调控和统筹；目前重化工业加快转移的局势还没有结束，“十二五”期间钢铁、石化、造船等重化工业仍将继续大量布局沿海港口地区，如全国七大石化基地中有五个落户沿海，全国九大钢铁基地有六个布局沿海。

此外，还存在“蓝色经济”与“绿色经济”发展不协调，缺乏统筹，陆海产业争夺空间日益激烈等问题。特别是用地用海衔接不够，围填海程度严重，有资料显示，2003年以来，围海造地运动以数倍于过去的速度发展。2003年的围海面积是2123公顷，2004年达到5352公顷，2005年以后，每年的围海面积都超过1万公顷（见图2），造成生态环境破坏，并影响土地利用调控政策的执行。

表1 2010年我国沿海地区近海渔业资源承载率

图1 环渤海沿海地区的临海石化产业分布情况

4 如何促进陆海统筹战略实施

4.1 加快推进陆海统筹试点工作

结合各地经济发展情况，笔者认为在沿海11个省（区、市）中，选择几个典型地区作为试点，开展陆海统筹的先行先试工作。典型地区的选取要突出以下几个方面：

图2 近年全国围海造地用海确权面积

一是经济发展较快，具有较大上升潜力的地区，如广西北部湾地区。这类地区尚处于发展初期，是相对的发展“净土”，未被破坏的海域蕴藏着巨大的发展潜力。在发展理念上可借鉴其他沿海地区的经验教训，要重点考虑这些地区的资源环境综合承载力，在此基础上，统筹该地区海洋资源与内陆土地、矿产等资源，进行资源互补，提高资源开发利用的科技含量。引导、优化产业空间布局，处理好陆域与海域发展的环境质量问题，将该地区打造成陆海统筹的理想发展区。

二是海洋生产总值大，但环境问题比较严重的地区，如环渤海地区。2011年环渤海地区海洋生产总值约占全国海洋生产总值的36%，但海域污染严重，整个渤海地区劣于第四类海水水质标准的海域面积达到10280平方公里，占整个渤海海域面积的13%。在试点工作中，要加强这类地区的海洋环境容量研究和未来风险评估，将陆域污染防治和海域环境质量保护相结合，调整沿海产业布局，控制产业规模，提高准入门槛。

三是海洋生产总值大，环境问题相对较小的地区，如浙江、广东等地。这些地区既是我国东部的海洋资源大省，又是海洋经济和内陆经济大省，但随着经济的不断发展，出现陆域发展空间狭小、传统产业上升空间有限等问题。以浙江省为例，浙江省拥有全国最长的海岸线、全国最多的海岛，又处于内外开放扇面和黄金海岸与黄金水道的两个交叉点上，区位优势明显。2011年，浙江省海洋经济总产值达到4500亿元，约占地方GDP的14%。在试点工作中，要加强这类地区内陆经济与海洋经济的充分衔接，充分挖掘这类地区丰富的“海洋生产力”，并把海洋经济作为经济转型升级的突破口。

4.2 开展陆海统筹相关研究

目前，我国陆域和海域均有各自的开发利用规划，如陆域有全国矿产资源规划、全国土地利用总体规划等，海域有全国海洋功能区划、全国海洋经济发展规划等，虽然海洋相关规划对陆域的产业有所涉及，但与陆域衔接还是不够，尚缺少一个全国性的陆海统筹规划。随着我国陆域经济的发展，资源环境约束越来越大，海洋资源作为另一个经济社会发展的接续基地，正在发挥着重要作用，因此，陆海统筹规划的编制将成为未来我国海陆经济协调发展的一个必然趋势，陆海统筹的相关研究，将成为规划编制的重要前提。要在试点的基础上，尽快开展全国陆海统筹规划编制的前期研究。前期研究可考虑以下几个方面：

一是海域和陆域资源开发利用空间布局研究。研究目前我国海陆资源在开发利用上的空间布局现状及问题，为解决规划所涉及的问题找准切入点。

二是海岸带和近海资源的开发利用。海岸带是第一海洋经济区，承载陆海两类经济发展，生产力内外双向辐射，成为社会经济地域中的“黄金地带”。研究海岸带和近海资源的开发利用，可为陆海统筹布局提供基础。

三是海洋环境容量研究，研究海洋生态环境容量、资源承载能力，为陆海统筹提供资源环境潜力基础。

四是国外陆海统筹经验借鉴研究。研究分析美国、加拿大、英国、韩国等世界主要海洋国家陆海统筹的成功经验和教训，为我国陆海统筹提供借鉴。

五是陆海统筹相关规划耦合研究。对比分析陆域和海域相关规划提及的陆海统筹内容，对规划进行耦合，以保证其他已有规划与陆海统筹规划的有效衔接。

此外，还有陆海统筹规划思路构建、规划重大问题、规划实施保障政策等方面的研究。

4.3 加强陆海统筹管理

陆海统筹试点的开展和陆海统筹规划的编制是一个涉及部门较多、协调性较强的工作，短时间内需要理顺诸多关系，当前，在试点工作尚未开展、陆海统筹规划尚未编制时期，需要在现有的陆海管理上，积极主动地将陆海统筹理念贯彻到日常性管理工作中，统筹海洋开发与区域内陆的协调，为下一步陆海统筹规划的编制提供基础。

一是调整海洋产业结构、优化布局。针对目前海洋产业结构与布局存在的问题，加快推进海洋战略性新兴产业的科技攻关，促进海洋生物、海洋医药、海洋装备业、海水淡化与综合利用等产业的发展；在全国进行统筹、优化资源配置，科学布局临港产业和园区建设；合理确定建港规模、时序，防止盲目建港、围垦，导致破坏该地原有的建港优越条件等。

二是控制海洋资源开发强度。合理确定渔业捕捞强度，并适当发展近海养殖和远洋捕捞；加强围海用地中的土地管理，协调用海与用地的关系，严格围填海使用审批，加强对围填海的执法监管。

三是加强海洋生态环境保护。加强海洋环境保护规划的执行和监督检查；建立健全海洋环境保护的政策法规体系，依法进行管理；执行海洋环境的有偿使用制度，将所收费用用于环境治理，并加强费用的使用管理。

四是强化海域使用和海洋开发利用管理。加强沿海地带经济综合开发的统筹规划，加大海域及海岸带开发利用管理力度，科学确定海域功能，保证资源的合理配置；改变传统的以大量消耗资源和粗放经营为特征的开发模式，建立海洋资源开发利用的新的市场机制；建立一支统一强大的海上执法队伍，以维护国家海洋所有权，保护海洋环境，最终实现海洋资源可持续利用。

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