初探我国无居民海岛开发与保护间矛盾的对策＊

鞠 莲，谢 冕，姜欢欢

（1.国家海洋局海洋溢油鉴别与损害评估技术重点实验室 青岛 266033；2.国家海洋局北海环境监测中心 青岛 266033）

初探我国无居民海岛开发与保护间矛盾的对策＊

鞠 莲1，2，谢 冕1，2，姜欢欢1，2

（1.国家海洋局海洋溢油鉴别与损害评估技术重点实验室 青岛 266033；2.国家海洋局北海环境监测中心 青岛 266033）

文章介绍了我国无居民海岛的特性及其重要的社会、经济、政治和军事价值。通过对我国无居民海岛开发现状的分析，指出了我国无居民海岛的开发存在着不利于我国海洋事业可持续发展的无序、无度和无偿现象。基于国内外无居民海岛开发管理的经验，文章着重从完善法律制度建设、加强科学研究和健全开发管理制度3个方面初步探讨了如何解决我国无居民海岛开发和保护间矛盾的应对措施，提出了加大科研投入、研究无居民海岛环境保护方法，加强科研、科普和宣传教育等措施以保护海岛生态环境，提高公众意识；提出了开展无居民海岛开发使用论证、建立无居民海岛开发的审批和许可证制度、有偿使用制度和生态环境补偿收费制度以及适时审查制度等，规范无居民海岛开发秩序的应对措施。为兼顾经济和社会效益，适度开发无居民海岛，探寻合理高效利用无居民海岛资源的方法提供了有益的参考。

无居民海岛；生态保护；法律制度；管理体制

21世纪是海洋的世纪，海洋事业的发展对于社会经济发展的重要性是不言而喻的。而海岛以其特殊的区位条件与资源潜势成为21世纪海洋开发中的新热点。但是，由于海岛，尤其是无居民海岛独特的地理条件和人类活动的强烈干扰，在开发的过程中，海岛自然保护和经济开发的矛盾日益突出。因此，结合我国无居民海岛的特点及开发利用现状，笔者旨在探索解决二者矛盾的途径，实现无居民海岛利用的可持续发展。

1 无居民海岛概述

1.1 无居民海岛的定义及分类

1982年《联合国海洋法公约》第Ⅷ部分岛屿制度第一二一条，岛屿制度规定，岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。但是并未对无居民岛屿的含义做出界定。我国2003年7月1日起开始施行的《无居民海岛保护与利用管理规定》首次对无居民海岛做出界定。该《规定》第三十四条指出，“无居民海岛，是指在我国管辖海域内不作为常住户口居住地的岛屿、岩礁和低潮高地等”。根据这一规定，不作为常住户口居住地的海岛，即使有人常年在岛上进行海水养殖、旅游和军事等活动，也被视为无居民海岛。

1.2 我国无居民海岛的分布及分类

我国大于500 m2的海岛共有6 900多个（不含海南岛本岛和台湾、香港、澳门所属海岛），其中无居民海岛占海岛总数的94%，而其面积仅为海岛总面积的2%左右。我国无居民海岛的数量以浙江最多，其后依次是福建、广东、广西、山东、海南、辽宁、台湾、河北、江苏、上海和天津（表1）。

无居民海岛的分类方式不尽相同，根据不同的划分标准和划分目的有不同的分类，有的学者根据保护性开发和生态恢复等原则，将我国无居民海岛划分为生态型、开发型、居民迁出型及国防型4种类型进行分类管理；有的学者根据无居民海岛的性质、特点及研究目的，将无居民海岛分为原生型和后天迁出型两种；也有的学者综合区位条件、资源特性以及环境条件等几个方面的条件考虑，将无居民海岛划分为综合开发型、开发利用与自然生态保护并重型和自然保护为主型3种。

表1 我国部分海域无人海岛数量统计［1］

2 无居民海岛的资源特点及重要价值

我国无居民海岛数量巨大，是我国领土的重要组成部分，也是我国重要的自然资源财富，我国海洋可持续发展的重要基地，具有无可估量的社会、经济、政治和军事价值。

海岛是海洋生态系统的重要组成部分，众多无居民海岛拥有良好的植被，可供鸟类、蛇类及其他珍稀、濒危动物栖息生存，有利于保护生物的多样性。

有些无居民海岛蕴藏着丰富的矿产资源，这些矿产资源不仅是理想的建筑材料，更具有巨大的科研和美学价值，尤其是处于油气资源盆地的岛屿更被人们视为海上明珠。除了能提供传统能源之外，无居民海岛的风能以及各种海洋能资源也尤其丰富，开发利用这些海岛可以为人类提供一些新的能源，缓解人类的能源危机。开发无居民海岛还有利于带动周边产业的发展，促进区域经济的协调发展。

根据《联合国海洋法公约》，海岛是划分我国内水、领海和200海里专属经济区等管辖海域的重要标志，1个岛屿或岩礁拥有1 550 km2的领海海域。大量的无居民海岛不仅是海岸防护的天然屏障，而且某些地理位置特殊的无居民海岛更是军事天然屏障，被誉为“不沉的航空母舰”，在我国海防建设中有不可替代的作用［2］。

3 我国无居民海岛开发存在的主要问题

尽管无居民海岛具有极高的社会、经济、政治和军事价值，但其大多数远离大陆、交通不便、面积狭小、资源单一、生产和生活条件很差，且大部分地貌类型和地域结构简单，生态系统的生物多样性指数小，稳定性差，自然灾害频繁，生态环境极为脆弱，这些不利因素导致多数海岛长期无人居住，岛上基本没有得到开发利用，已开发的无居民海岛也参差不齐，利用程度低下，管理滞后，普遍存在无序、无度和无偿的现象。

3.1 开发随意现象突出，生态破坏严重［3］

由于长期以来缺乏相应的法律和规范，无居民海岛的开发利用基本上处于无序、无度和无偿的状态。一些单位和个人将无居民海岛视为无主地，随意占用、使用、买卖和出让，并且进行石料开采、旅游开发，垃圾和有毒有害废物不合理倾倒等活动，致使一些海岛的自然景观和地貌改变，海岛岸滩遭受严重侵蚀，海岛及周边海域生态环境遭到破坏，造成了国有资源性资产的流失。

3.2 开发层次不高，利用效率低下

无居民海岛目前的开发手段比较落后，效益低下，多局限于单项开发，一岛一用，对资源的整体综合利用尚处空白。如，旅游景点的开发局限于单纯的景点观光，尚未形成兼顾休假疗养和消遣娱乐等内容的系统功能。

3.3 缺乏科学规划，管理机制混乱

目前，已开发的无居民海岛没有统一的管理机构、审批制度以及合理的开发规划，缺乏科学与宏观的指导，开发盲目性大，导致目前无居民海岛的管理工作不能行之有效的进行。

2003年《无居民海岛保护与利用管理规定》颁布后，国家海洋局行使对无居民海岛的管理职能，但海岛本身由国土部门管理，生态环境问题按照《环保法》管理，矿产资源由矿产部门管理。多部门交叉的管理模式造成无居民海岛缺乏统一有效的综合管理，经常出现缺乏管理手段以及管理成本过高等障碍［4］。

3.4 开发成本高，易半途而废

大多数无居民海岛缺乏电力、燃料和通信等设施，必须依靠岛外经济体系的支持才能维持。这就决定了大多数无居民海岛低产、高耗、开发风险大，而且台风和海啸等灾害也会对海岛开发产生一定的不利影响；因此，一些基础条件较差的无居民海岛几乎无人问津，而有些已开发的无居民海岛也因为资金的短缺而半途而废。

3.5 环境破坏严重，生态平衡失调

无居民海岛开发带来一定效益的同时，也给生态与环境带来了影响：重视开发却忽视了自然资源的保护，如开山取石、山体破坏和植被破坏等；由于开发项目投资主体多元化，对项目评估缺乏科学的评估体系，出现盲目开发，如舟山桥梁山被当地政府出租给采石企业后，短短几年，岛上大部分山体就已被挖空。

4 应对措施的探讨

4.1 完善无居民海岛环境保护法律制度［5］

法律是行动的指南和依据，加快我国无居民海岛保护的立法工作，并制订配套的管理实施办法，可以使无居民海岛环境保护和管理工作事半功倍。对我国无居民海岛环境保护法律制度应本着保护为主，适度开发的立场进行完善，制定《海岛保护法》配套的行政法规。通过建立健全海洋资源法律制度，强化执法机构及队伍的能力建设，将海洋资源开发工作纳入法制化的轨道。从而理顺海洋各行业主管部门与国家海洋管理部门之间的关系，协调相关法律、法规之间的关系，从根本上改变管理职责交叉、条块分割以及权责不清的问题，以便更好地保护和开发无居民海岛。

4.2 加强科学研究，为无居民海岛的环境保护和开发提供科学依据

4.2.1 开展无居民海岛调查，构建综合信息评价库

鼓励各科研、高校机构和有关部门开展对无居民海岛的基础调查和动态监测，建立相应的科研平台，丰富无居民海岛的相关信息，构建无居民海岛基础信息库。结合无居民海岛的调查信息，建立有关无居民海岛环境容量评估体系和生态系统健康评估体系等评估方法，构建无居民海岛综合信息评价库，为无居民海岛的开发提供科学依据。

4.2.2 加大科研投入，研究无居民海岛环境保护方法

各级政府部门应加大对无居民海岛环境保护的研究投入，既要关注对未开发无居民海岛和新开发无居民海岛的环境保护方法研究，也要加强对已开发和受损害的无居民海岛的环境保护和生态修复方法的研究。

4.2.3 加强科研、科普和宣传教育

充分利用各种媒体和宣传渠道，宣传无居民海岛的基本情况，普及海岛保护相关的法律法规，提高公众的海岛保护意识，促进海岛开发的公民参与。

4.3 加强政府职能，健全开发管理体制

建立一套合理的开发管理制度，从无居民海岛开发前的使用论证、审批和许可证制度到开发过程中的有偿使用和生态环境补偿收费制度，再到开发后的审查和奖励制度，科学地指导无居民海岛开发和环境保护工作，使无居民海岛的开发做到有序、有度和有偿。

4.3.1 开展无居民海岛开发使用论证

利用无居民海岛及周边海域的资源，应进行科学的使用论证。本着因岛制宜，适度开发的原则，在尽可能保留原始风貌，展现其本身特色的同时鼓励开发低能耗和低污染的项目。采取严格的生态保护措施，不得造成海岛地形、岸滩、植被以及海岛周围海域环境污染或生态环境的损害。

4.3.2 无居民海岛开发的审批和许可证制度［6］

对海岛资源的开发利用实行审批和许可证制度，并建立无居民海岛使用权登记制度，可以改善目前无居民海岛开发利用缺乏科学规划和管理滞后、秩序混乱的现状，真正做到有据可依。

4.3.3 无居民海岛有偿使用制度和无居民海岛生态环境补偿收费制度［7］

通过建立无居民海岛有偿使用制度和无居民海岛生态环境补偿收费制度，摆脱采取法律和行政手段强调保护的桎梏，充分发挥经济杠杆对资源优化配置的约束机制，形成有效的生态保护管理制度，对协调经济发展和资源保护起到积极的作用。

4.3.4 适时审查制度

每年有关主管部门应该对海岛进行定期和不定期审查，如发现非法利用无居民海岛及其周边海域或未按保护方案履行保护义务，对海岛生态环境造成损害的，由海洋行政主管部门依法处罚，责令限期改正和采取补救措施，甚至依法追究有关责任人的刑事责任。

4.3.5 建立无居民海岛开发奖励制度

贯彻鼓励原则，可对严格履行海岛保护利用义务、经济效益好或社会效益显著的投资项目进行经济奖励，以带动相关投资开发人员环境保护的积极性。

5 结束语

综上所述，无居民海岛的环境保护与合理开发利用，关系到维护国家权益和国防安全，关系到海洋经济能否更快更好可持续发展等诸多方面。但是，无居民海岛本身的生态系统十分脆弱，当前的开发利用存在着许多不足之处，无居民海岛的可持续发展道路还需要长期的探索、研究。在今后的无居民海岛的开发中，应以保护为前提，以发展为动力，科学有序地组织相关项目的建设，以期真正实现生态、社会和经济效益三者的有机统一和完美结合。

［1］ 李杨帆，朱晓东，刘青松.我国无人岛保护与持续利用途径研究：生境更新的方法及应用［J］.农村生态环境，2003，19（2）：20－23.

［2］ 王忠.规范海岛开发秩序保护海岛生态环境［J］.海洋开发与管理，2003，20（5）：41－43.

［3］ 利逸.广东省无居民海岛开发利用与可持续发展［J］.海洋与渔业，2010，31（5）：25－27.

［4］ 陈韧，洪禾，胡爽，等.浅析无人海岛的开发现状及发展矛盾：以舟山地区为例［J］.黑龙江科技信息，2009，12（34）：125－126.

［5］ 王琳.无居民海岛环境保护法律制度初探［J］.金卡工程·经济与法，2010，13（11）：35－36.

［6］ 李金克.开发无居民海岛也应走可持续发展之路［J］.海洋开发与管理，2004，21（1）：47－50.

［7］ 李峰.无居民海岛生态补偿机制初探［J］.海洋技术，2010，29（3）：125－127.

海洋公益性行业科研专项——基于生态系统的环渤海区域开发集约用海研究（201005009）.