谈 信访 与 依法行政 的关系

温州市国土资源局 陈矫健

谈 信访 与 依法行政 的关系

温州市国土资源局 陈矫健

依法治国是我们国家的基本方略，全面推进依法行政，建设法治政府是各级政府及其部门共同奋斗的目标。然而，当前的“非访”事件，却闹的各级政府将“非访”与信访等同起来，使得信访工作思路偏离了法制轨道。

最典型的是我们经常听到领导常讲的一句话：“信访总量仍在高位上运行，我们要努力把信访的总量降下来”。看似一句平常话，但用信访的法律制度去衡量却大有问题。“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系”（《信访条例》第一条规定）作为信访的立法目的之一，努力将信访的总量降下又怎么能够实现保持各级人民政府同人民群众的密切联系。纵观信访的历史演变，虽然在不同时代信访有其不同的表现形式和内容，但是我们国家坚持走群众路线这一宗旨始终没有改变，而信访工作就是坚持这一宗旨的具体体现，同时也是各级政府了解民情的重要途径。信访的总量增加了，与群众联系密切了原本是件好事，怎么可以下降呢？另外，对行政机关而言信访人检举他人从事国土资源违法行为、向行政机关提出改进工作的意见和建议等在很多方面都是非法好的事情，怎么可以因个别“非访”事件而全盘否定信访工作呢？

另外，我们还经常听到：信访要履职到位，信访问题（事项）一定要解决，要做到“案结事了”，听起来似乎完美，但却经不起法律的推敲。

首先，信访要履职到位，履行的是哪一个职责，是信访的办理职责，还是信访所反映的事项的职责。如果指信访的办理职责，那么依法作出信访答复就是履职到位；如果是指信访所反映事项的职责，那么履职到位就很难了，因为这样的职责不是信访所能解决的，要通过其它法定途径才能解决，甚至还存在着错误的履职行为是否要纠正的问题。但实践中常常把信访履职和信访反映的事项履职行为混为一谈，从而造成了信访行为的越位或不作为。如：对举报国土违法的，在行政处罚决定书还没有对违法事实作出认定，信访行为却对其作出违法事实的认定；还有就是因取证困难行政处罚决定书一时无法作出时，就认为不能作出信访答复，造成了信访行为因超期而构成不作为。再如反映的具体行政行为确实存在着违法行为要求撤销的，信访是无法撤销具体行政行为的，否则信访就成为行政救济行为，这与信访的法律制度不符；另外，依法行政是长期的发展过程，行政机关的行为不可能做到全部正确，对行政相对人不依法寻求救济的无需主动纠正，并且也不是所有的违法行政行为都必须要纠正，行政机关纠正违法行为主要取决于是否有利于依法行政，促进社会和谐；是否能够充分保障行政相对人和利害关系人的合法权益。实践中对历史问题一般不主动纠正，但对正在进行的必须依法予以纠正。

其次，信访行为能力有限，无法做到“案结事了”。信访所反映的问题都是我们的职务行为，而我们的职务行为多数为具体行政行为，信访是不能直接作出或更改所反映的具体行政行为，所以信访的行为能力是有限的，信访问题只能通过其它法定途径或行为解决，否则就是越位或越权，但信访可以起到正确引导或帮助所反映的问题得到更好的解决。如：举报违法行为，信访工作就是要把举报信息及时反馈给相关单位或部门，并督促其依法查处，而不是直接通过信访认定或查处违法行为。有时相关单位或部门可能还会遇到因取证难而无法作出行政处罚决定的情况，对信访案件（工作）而言，已经办结，但信访反映的“事”仍然没有解决（查处工作还在继续），两者并不矛盾。

第三，依法解决信访问题，很难做到“案结事了”。信“访”不信“法”、大闹大解决，小闹小解决，不闹解决解决，其实这些问题多数是因信访工作不依法而造成的。当“维稳”工作成为政治任务时，“非访”问题就成为了当地政府无原则妥协的理由，成为政府不依法行政的借口，而在解决这些“非访”问题的同时却又制造了更大的问题，最终使得信访人因“非访”而得利，从而造就了很多的“信访专业户”。如果从政府的行为角度去反思这些“非访”问题的原因时就会发现，多数是因行政机关不依法行政和行政救济制度出现的问题所致，当然也有信访人个人原因造成的，通过信访反映出的这些问题又因行政机关不依法办理信访，无原则妥协从而造成更大的问题。

依法行政和行政救济所出现的问题，应当通过加强法治政府建设和不断完善行政救济制度予以解决，而不是另辟蹊径，用信访去代替解决这些不应当由信访解决的问题，或是将信访作为行政救济制度的补充。如果将信访作为行政救济制度的补充，那么信访行为就变成为了具体行政行为或准司法行为，这与现行的法律制度不符。所以，信访所反映的问题必须要依法解决，否则就会造成信访秩序的混乱。如：永嘉季翠英举报他人从事土地违法行为案，永嘉县国土局调查后发现举报的事项1990年已经原金源乡政府批准，并答复信访人所反映的事项与事实不符合而不予支持；信访人不服申请复查，复查机关作出维持原答复的意见；信访人仍不服并申请复核，但复核机关却以信访答复、复查的事实不清，审批用地有问题而作出“退回”，并要求复查机关重新办理。首先，复核机关作出“退回”没有法律依据。其次，即使原金源乡政府的批准行为有问题也应当依法通过法定途径予以纠正，而不是信访所能解决的。第三，要求复查机关重新办理，如何办理？对原金源乡政府的批准行为进行审查（或撤销）。最后，复查机关因无法执行复核意见而请示复核机关（复核机关迟迟没有批复），而信访人却不断上访。

综上，信访工作本身就是行政机关应当依法履责的行为，信访人可以向行政机关反映其所有的职务行为。信访的办理要依法进行，信访所反映的问题应当依法予以解决，否则行政机关就会因失去依法行政的基本行为规范而造成更大的社会问题。所以，信访本身就是行政机关依法行政的重要组成部分，而信访工作又可以不断促进行政机关依法行政，两者相互相成。因此，信访工作的优劣和重点就是：是否能够正确引导或帮助信访人所反映的问题得到更有效的解决，是否能够促进行政机关依法行政。