确权只是基础赋能才是关键——从促进农村土地流转角度探析保护农民土地财产权

江苏省新沂市国土资源局 胡传景

确权只是基础赋能才是关键
——从促进农村土地流转角度探析保护农民土地财产权

江苏省新沂市国土资源局 胡传景

自改革开放以来，城市化进程快速推进，土地资产价值逐渐上升，却并没有改变农业种植比较效益长期低下的现实，促使越来越多的农民“洗脚上田”成为非农产业从业者或“城里人”。这造成大量宅基地闲置浪费、耕地粗犷经营遍布农村，然而进城务工农民的生活工作状况相对于市民来讲还有很大的差距，农民可以说是“捧着金饭碗要饭”。为了实现让广大农民共享改革开放成果，十七大报告首次提出要“创造条件让更多群众拥有财产性收入”。农民最大的财产莫过于辛苦一辈子在宅基地上所盖的房子以及目前仅仅作为生产资料之一的耕地，“创造条件”必须从这两方面入手。

一、农村土地流转及农民土地财产权益现状

目前，农村土地流转包括建设用地使用权流转和农用地使用权流转两个方面，出于粮食安全和社会稳定两方面考虑，国家实行土地用途管制及农村土地承包经营制度。但这两种制度对农民土地财产权益的保护都产生一定程度影响。

1、法律规定模糊，征地范围失控

《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这就是说因“建设”使用农民集体所有土地的任何单位和个人，即使使用土地的目的并非为公共利益，也“必须依法申请使用国有土地”，法律上的不完备使得地方政府有机可乘，所有用地项目全部打着“公共利益”的旗号走先征用后出让的路子，导致征地范围失控，大量良田被占用，农民土地财产权益在“合法”的保护伞下受到侵害，这显然违背了《宪法》规定的精神。

2、补偿显失公平，影响社会稳定

《土地管理法》第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条：“……各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”这直接导致征地前后差价巨大，显然有失公平，但地方政府却对这项只赚不赔的独门生意情有独钟。不仅想方设法大量圈占土地，而且压低征地补偿价格。根据温铁军一项研究表明，在土地征用出让的过程中，“如果以成本价为100，则农民只得5%-10%，村集体经济组织得25%-30%，60%-70%为政府及各部门所得”，而“村集体经济所得的25%-30%往往也由村干部掌控”。这不仅损害了农民土地财产权益，而且影响社会稳定。根据官方公布的数据：2002年上半年群众反映土地纠纷、违法占地等问题的，占信访接待部门受理总量的73%，其中有40%的上访人次诉说的是征地纠纷问题，其中反映的有87%是征地补偿安置问题。

3、征地程序瑕疵，权益难以保障

《土地管理法实施细则》第25条规定：“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这在实践中往往置被征用方于不平等地位。农民即使明知地方政府违法征地，但也无可奈何。大量失地农民只能进行旷日持久的上访，等上访引起上级部门关注的时候，被占用的土地早已经面目全非，不适宜耕种，只能给补办手续，否则违法用地就要超15%的问责红线了。这种程序瑕疵不仅不利于耕地保护，损害农民利益，而且助长了地方政府违法用地气焰，欺下瞒上，大量圈地。国土资源部执法监察局前局长张新宝曾指出，“地方政府违法占地问题相当突出。凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及地方政府部门或相关领导。”

4、城乡二元结构，殃及农民房产

《土地管理法》规定，“城市的土地属于国家所有”，“宅基地属于集体所有”。建设在国有土地上的房屋是商品房，购买人不仅可以自住消费、继承，而且通过自由买卖，实现资本保值增值，同时还能抵押贷款。建设在宅基地上房屋，权利却受到很大限制。不仅《土地管理法》规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，而且“禁止城镇居民在农村购置宅基地”（国发〔2004〕28号），农民房产因宅基地流转受限“有价无市”，成为“死产”。同时农民死亡后，如果继承人虽为本集体成员，但已有一处宅基地或者不是本集体成员，那么根据现行法律，依照“房随地走”的原则，享有继承权的公民也不能继承房屋。最后《担保法》第37条规定：宅基地使用权不得抵押。根据“房地一致”原则，显然，农民的房屋不能抵押。

5、限制流转条件，实现权益困难

《农村土地承包法》第33条规定：“土地承包经营权流转应当遵循以下原则：不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；流转的期限不得超过承包期的剩余期限。”同时《物权法》第128条规定：“土地承包经营权……流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”《民法通则意见》第95条进一步规定：“未经发包方同意的擅自转包行为无效。”为此，许多进城务工青年基于成本效益考虑，很少再回乡从事农业生产，家里的田地多由留守农村的老人实行粗犷耕种，实在种植不了就干脆任其荒芜，农民发展权受到严重阻碍，导致农村土地改革进程缓慢。

二、土地流转与土地财产之间关系

目前农村集体土地流转绝大部分是被动的流转。地方政府为了发展经济，先将农民集体所有的土地依照农作物产值倍数补偿标准征用为国有，然后再办理相关用地手续后通过招拍挂方式将使用权出让给用地者。在这一过程中，作为集体土地所有者的农民只有被动接受的义务，没有表达意见的权利，征地前后地价上涨也就与农民无关了，其被动土地流转收益之低也就是意料之中的事。

现行征地制度不但使农民没有享受到城市化进程中土地增值收益，反而使其加快陷入无地种、无房住、无工做的“三无”困境。这种情况已经引起高层的关注，温家宝总理在岁末年初的农村工作会议上明确指出“推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。要精心设计征地制度改革方案，加快开展相关工作，明年一定要出台相应法规。”一直以来，农民基本上被排除在农地非农化的进程之外，或者对农地非农使用的决策权受到很大的限制，收益权也无法得到保障。农民最大的财产莫过于作为生产要素之一的农地、宅基地以及宅基地上的房屋。因此“让更多群众拥有财产性收入”，最可行的就是创造条件让农民拥有的土地使用权直接进入市场自由流转交易，实现土地财产权益。

三、促进农村土地流转保护农民土地财产权面临的问题

1、土地财政难以割舍

现在的干部任期只有几年，要想短时间内做出成绩，离开钱是不行的。前几年，房地产一片火热，土地价格扶摇直上。为了在短时间内筹集到城建资金，地方政府自然将视角转向了土地，土地出让金逐渐成为地方政府财政收入中主要来源。土地财政的形成以及土地出让卖方市场的环境，导致近年来地方政府投资热情高涨，城建摊子越铺越大。一锤子买卖的土地出让制度，一下子将以后几十年的使用权出让了，后任干部为了保持经济增长，多出政绩，只好再多征地、多卖地。根据2011年中国国土资源公报显示：全年出让国有建设用地面积33.39万公顷，出让合同价款3.15万亿元，同比分别增长13.7%和14.6%。但从去年开始，因为国家宏观调控，房地产市场萎缩导致土地交易量价齐跌，土地出让金锐减。政府财力受限，致使一些开工项目停工，计划项目暂缓，一时间好像离开了土地，地方政府各方面都受到影响，甚至在一些基层政府，年终要拿一块地卖了以后才能发工资。这种低价征地高价卖地“涸泽而渔”的制度，不仅严重侵害了农民土地财产权益，而且是典型的不可持续发展方式，因为无地可卖的一天迟早会到来。

2、产权不明保护乏力

一方面，《宪法》虽然明确规定农村土地属集体所有，但集体的内涵到底有多大？没有人能回答。事实上随着计划经济时代的终结，农村集体经济组织早已经名存实亡，所谓土地集体成员共同所有，实际上变成了无人所有或乡、村干部小团体所有。村委会和农村集体经济组织，处于“政府职能代表”和“群众自治代表”的冲突之中，一些农村的村民自治组织并不是民意的代表，而是沦为乡一级政府的附属机构，这在土地征用的时候表现最为明显，不少村干部常拿“国家政策”、“法律”的规定与基层政府合谋侵害农民土地财产权益，谋取私利。另一方面，受“均田制”思想影响，现行的土地承包经营权随着家庭人口的变化，还将进行不定期的调整，所以没有将具体地块及土地数量确定到户。这种使用权人不确定的集体土地制度安排，不仅使得长久以来有着“普天之下，莫非王土”思想的农民很难与打着“公共利益”旗号征地的强势地方政府相抗衡，致使农民难以保护自己的土地使用权、占有权，更无法维护应有的土地收益权，而且促使农民掠夺性生产，造成耕地质量下降、土壤污染、生态环境恶化、农业投入不足等短期行为，严重影响了农业的可持续发展。

3、农民进城双重占地

现行土地管理法律法规规定农民房屋只能卖给本集体内部符合宅基地申请条件的成员，然而符合宅基地申请条件的农户完全可以直按申请新宅基地，不会购买旧宅基地。本集体经济组织人员不愿意买、非本集体经济组织人员禁止买，导致宅基地流转渠道不畅。农村宅基地及房产是农村居民最为重要的一项资产，其私产性非常明显，但在现行制度规定下，即使农民进城定居生活，也很难将其变卖为财产带走，同时又缺乏退出激励机制，最终只能闲置。然而数额巨大的宅基地资源得不到资产变现，无法实现资产收益权的同时，城市可供地资源随着城市化进程的推进日见紧张，导致城市地价房价一路攀升。随着城市化进程的推进，每年数千万进城务工农民，在占用城市日渐紧缺的土地资源的同时，家里的宅基地由于“只进不出、缺乏流动”的管理机制闲置浪费，数量越积越多，形成双重占地。

4、兼业经营阻碍流转

《土地承包法》规定“承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方”。这种要求农民进城时必须无偿地放弃承包地制度安排，使进城农民以往在土地上的投资无法通过土地买卖收回，也使尚未进城的农民失去在土地上投资的兴趣。这就形成目前状况：多数农民农闲时外出打工，农忙时回乡务农；壮年劳力常年在外，老人小孩等非劳力留守农村这样一种兼业状态。农业税取消后，农业生产不但不要交钱，而且还发放种粮补贴，这导致已经在城市定居生活的农民更不愿意放弃土地承包经营权。但正规的大型企业可能不愿意雇佣兼业劳动力，兼业农民本身也会丧失很多加薪或升职的机会。在很难获得稳定而体面的就业岗位的情况下，兼业农民对土地的心理依赖不但没有减弱，反而加强了。可见农户兼业经营已成为进一步推动农地流转的绊脚石，使土地规模经营难以推进。

四、促进农村土地流转保护农民财产权的具体对策

土地产权只有在市场交易流转中，才能实现优化配置和利益最大化。农民土地财产权的交易流转主要包括三个方面：一是农用土地向非农建设用地的流转；二是农业生产用地内部之间的交易流转；三是农村存量建设用地内部之间的交易流转。所以，农民的土地财产权益也主要通过这三个方面来实现。

1、确定农地所有权，赋予农民财产权

随着城乡一体化的深入推进，农地不再是农民负担的象征，不仅是能够给农民带来实在收益的生产资料，而且农地资产效益不断显现。“创造条件让更多群众拥有财产性收入”最可行的办法就是盘活农民手中沉睡多年的土地资产，使沉积的土地资产在流动中焕发新的活力，成为农民增加财富的重要渠道。“率土之滨，莫非王臣”，在现代法制文明社会，无论是城市居民，还是农村农民，它们拥有的土地都应具有同等的财产属性。农村土地的所有权属于国家，农民从国家分配获得土地使用权，而不是从村集体承包土地使用。将农户的土地使用权确定到具体的地块，颁布土地使用权证，同时赋予农民土地使用权转让、出租、抵押、继承、赠送等目前国有土地使用权所具有的一切处置权利。土地确权到户后，从此“生不增、死不减”，不再调整。农民有了土地财产权的处置权，不仅能促使农民增加对土地固定资产投资，使土地保值增值，而且增加基层政府征用农村土地的难度，依靠集体经济组织“代民做主”的工作方式将成为历史，最后还能提高土地资源配置效益与效率，显化土地资源价值。

2、改革征地制度，破除土地财政

制定公益性征地目录，改革现行的土地征用制度。公益性征地目录范围外符合规划需要占用农用地进行建设的，由农民与开发商直接谈判市场化交易，土地交易价格和土地利用形态主要由土地市场供求或竞争地租来决定；公益性征地目录范围内由农民与政府有关部门直接谈判，其征地补偿费，参照市场价格补偿，征用土地与土地自由交易的区别，主要在于弥补市场的失灵而有效地向公众提供土地公共产品服务，而不在于不合理的价格差别。政府不再参与土地收益的直接分配，而是作为第三方负责制定及维持土地交易规则，见证土地交易，依法课税，以达到杜绝地方政府与民争利、破除“土地财政”的目的，实现市场对土地资源配置基础性作用的目标。农民的土地财产权益依靠土地市场机制得以实现。同时开通不动产年增值税，使地方政府能够从级差收益的上涨中获得长期稳定的收入，促使地方政府维护生态，保护投资环境。

3、盘活闲置宅基地，拓展城市化空间

随着城市化进程的推进，大量农村劳动力向城市转移，农村宅基地的保障功能逐渐弱化，资产价值不断强化。当前宅基地非法地下交易暗流涌动，与其一味“堵截”，不如“疏导”，促使宅基地合法流转。首先，充分利用现有“二调”成果资料，为农村宅基地及房屋确权颁证，颁发土地使用证与房屋所有权证合一的房地产权证书，同时规定自确权登记后不再受理新宅基地申请，“堵住增量宅基地渠道，促进存量宅基地流转”。其次，对符合规划的宅基地允许城市居民购买，促使宅基地充分利用，显化宅基地使用价值，不仅消化了一部分闲置的宅基地，为农民进城发展换取了“第一桶金”，而且分流了一部分城市人口，一定程度上缓解了城市日渐紧张的用地形势。再次，对不符合规划的宅基地，一方面建立农村宅基地置换城镇住房制度，农民可用房地产权证自愿置换城镇住房券，用于购买城市商品房和经济适用房；另一方面加强管理禁止翻建、流转，促使不符合规划宅基地上的农民向城镇集中；同时对退出的不符合规划宅基地进行土地整理，通过城乡建设用地增减挂钩这个平台将腾出的建设用地指标调剂到城镇使用，拓展城市化空间，加快城市化进程。

4、解除农民后顾之忧，扫清规模经营障碍

首先，既要加快城镇化和新型工业化建设，为农村劳动力转移提供广泛的就业机会，又要加大培训力度，提高农村劳动力整体素质，增强农村劳动力就业竞争力，同时还要深化户籍制度的改革，创造城乡居民平等就业机会，使更多的农民转变为不以土地为生存依赖的市民，为土地流转市场提供更多的土地。

其次，不但要扩大符合规划的宅基地市场交易空间，而且要为不符合规划的宅基地创造出路，双轮驱动，彻底盘活宅基地及农民房产，解决农民进城住房资金来源。同时建立农地耕作退出机制，不但允许农民将耕地转让给其他农户，筹集进城发展资金，而且鼓励农民将耕地折股量化后，交给土地股份合作社统一经营，这样“平时务工赚工资，年底按股分红利”，双份收入双重保障，有利于推进土地流转。

最后，弱化土地保障功能，逐步建立和完善农村社会保障制度，为农民提供最低生活保障、医疗保障和养老保障，并为居民设立国内统一的、可以流动的个人账户，将农民的生活和就业保障由依靠土地转向依靠社会保障。

五、结束语

要实现“创造条件让更多群众拥有财产性收入”的目标，不但要求各级政府领导要有站在时代发展高度高屋建瓴、与时俱进的眼光，而且要有排除既得利益集团干扰、践行“三个代表”的决心。通过完善法律，制定规章，在确定农村土地产权的基础上，赋予农民土地财产处置权。最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，彻底实现农民梦寐以求的“同地同价同权”，为农村经济社会发展注入活力、实现城乡经济发展一体化的目标。