省管县改革并不是把所有的县都交给省管

■吴金群

省管县改革并不是把所有的县都交给省管

■吴金群

古今中外的历史表明，纵向政府间关系的调整在很大程度上影响了国家发展战略和地方治理目标的实现。在当前的理论研究和实践探索中，人们对市管县体制的弊端、省管县体制的意义都有了较为充分的认识。然而，省管县体制改革依然面临一些认识上的误区。其中之一，就是以为省管县改革是要把所有的县（市）都交给省（自治区）直接管理，从而产生了省级政府管不过来的担忧。这一担忧虽可以促使改革的顶层设计更加系统，但不应成为阻挠改革的充分理由。

省管县改革的实践探索

省管县改革主要涉及财政省管县、经济管理权下放、社会管理权下放、人事省直管等四个维度。财政省管县是当前省管县改革的重要内容，也是大部分地区省管县改革的主要形态。事权下放，扩大县级政府的经济社会管理权限，是省管县改革在事权维度的体现。人事省直管则是省管县改革的重要组成部分。从四个维度来考察我国的省管县改革，可以简单地分为纯粹财政维度的省管县改革（用A表示）、纯粹经济管理权维度的省管县改革（用B表示）、纯粹社会管理权维度的省管县改革（用C表示）、纯粹人事权维度的省管县改革（用D表示）这四种基本形态。根据对24个省区相关政策文件和改革实践的系统考察，当前全国各地的省管县改革可分为以下4种实践形态：（1）A：江西、青海、贵州、宁夏、广西；（2）A+B：辽宁、陕西、四川、山西、甘肃、云南；（3）A+B+C：福建、河北、河南、广东、黑龙江、安徽、湖北、山东、湖南、江苏；（4）A+B+C+D：浙江、海南、吉林。

在不同的省区，省管县改革四个维度的进展次序有所不同：（1）在已有财政省直管和人事省直管的基础上，下放事权，扩大县（市）政府的经济社会管理权。该路径的主要特征是以财政权和人事权的双管并行为改革先导，具体表现为：（A+D）→B→C：浙江；（A+D）→B+C：海南。（2）首先进行财政省管县改革，再扩大县（市）政府的经济社会管理权。该路径的基本特点是先财权、后事权，财政省管县是进一步省管县改革的先导，具体表现为：A→B+C：湖南、安徽、广东；A→B：江苏、陕西；A：江西、青海、贵州、宁夏、广西。（3）首先进行事权改革，扩大县（市）的经济社会管理权，再进行财政体制改革。与前两种路径“财政先行”不同的是，该路径的主要特点体现为“事权先导”，即将扩大县（市）的经济管理权作为省管县改革的切入口，具体表现为：B→C→A：黑龙江；B+C→A→B+C：湖北；B→A：甘肃、山西、云南；B+C→A：山东。（4）同时推行财权、事权，甚至人事权改革。该路径的主要特点是财权改革与事权改革齐头并进，同时进行财政省直管和经济社会管理权下放，具体表现为：A+B：辽宁、四川；A+（B+C）：福建、河南、河北；A+（B+C）+D：吉林。

全国各地实践形态和发展路径的不同，既跟省管县改革的客观条件和主观意识有关，又跟省级领导权威、县域经济地位以及市县之间的力量博弈有关。所以在实践中，还没有（实际上也不可能）出现适合全国各省区的所谓“最优”选择。或许，适合各自省区改革生态的方案才是最好的方案。

管理幅度问题的浮现

《圣经》中《出埃及记》一章里记载着这样一个情节：摩西的岳父杰斯罗当时注意到，摩西花费过多的时间去监督太多的人。于是他建议摩西从全体以色列人中挑选出有能力的人来，使他们成为千人之长、百人之长、十人之长，重大事情由摩西做决定，小事情由他们自己处理。经过这一转变，摩西的时间得到极大的解放，同时组织效率也得到极大的提高。这一描述在管理学中就被称为关于管理层次与管理幅度的“摩西现象”。与摩西增加管理层次、缩小管理幅度的做法不同，近几年的趋势则是向减少管理层次、扩大管理幅度的方向演进。从多数国家的情况来看，减少行政层级、实现扁平化管理已经成了行政改革的共同趋势。我国的省管县改革也是一场顺应世界潮流的政府扁平化变革。

当一个组织的规模一定而且其他条件保持不变时，管理层次与管理幅度之间呈现反比例关系，即：管理层次越少，管理幅度越大；管理层次越多，管理幅度越小。要压缩行政层次实行省管县，在省、市、县数量既定的情况下，势必会增加省级政府的管理幅度。根据《中国统计年鉴》2011），我国除港、澳、台和直辖市外的27个省和自治区中，有83个地级市、2003个县（县级市、自治县、旗、特区、林区）。也就是说，如果完全实行省管县的体制，27个省区政府将直管286个下级政府，平均管理幅度为84.7个。省级政府管理幅度超过100的有四川（156）、河北（147）、河南（126）、云南（125）、山东（108）、山西（107）、湖南（101）等7个省；管理幅度在80～100之间的有陕西（93）、江西（91）、内蒙古（89）、广西（89）、新疆（89）、广东（88）、贵州（82）、甘肃（81）等8个省区；管理幅度在60～80之间的有安徽（78）、湖北（77）、黑龙江（76）、西藏（73）、浙江（69）、福建（68）、江苏（64）等7个省区；管理幅度在40～60之间的有辽宁（58）、吉林（48）、青海（40）等3个省；管理幅度在40以下的只有海南（18）和宁夏（18）两个省区。

常有人说，省级管理幅度最大的是四川，达到181个，其次是河北，达到172个。这是把市辖区也算成省级政府直管的下一级政府了。实际上，无论是市管县还是省管县，市辖区都是市政府而不是省政府直接管理的。另外，我们在统计正在进行省管县改革的省级政府以及改革后省级政府的平均管理幅度时，都没有包括直辖市。把直辖市“硬生生”地拽进省管县改革的队伍中来没有任何实际意义。还有必要指出的是，上述计算的省级政府管理幅度，既包括地级市，又包括县、自治县、县级市、林区和特区，但不包括地区、盟和自治州，也暂不考虑“较大的市”可依法管县的情况。这一管理幅度的计算只是在“纯粹”意义上的，实际情况比这要复杂得多。

并非把所有的县都交给省管

任何改革都要“切一刀”，但绝不应该“一刀切”。这不仅是指不能在全国各个省区，不论条件成熟与否，一刀切地进行省管县改革，而且是指在省管县改革时，不能一刀切地把所有的县都交给省级政府直接管理。

第一，“较大的市”可以依法管县。我国宪法第三十条明确规定：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。问题的关键在于：什么是“较大的市”？对此，宪法虽然没有明确，但《立法法》第六十三条给出了一个说明：较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。如果按照这个口径，全国（不含港、澳、台）较大的市总共有49个，即27个省、自治区的人民政府所在地的市、4个经济特区所在地的市和18个经国务院批准的较大的市。也就是说，即使在全国大范围地推进省管县的行政体制改革（这是对宪法精神的回归），根据我国宪法和法律较大的市依然可以管县。

第二，县级政区可以进行有效整合。县是我国行政区划中作用显著、历史最长，也最为稳定的一个层级。但是，因为没有明确统一的标准，不同省区之间县的数量、县域面积、人口规模、经济实力等方面存在巨大的差别。一般认为，省直接管理县市的数量以不超过50个为宜。因此，有必要在增设直辖市、划小规模过大省区、增加省级政府数量后，进一步整合县级政区。总体思路是：一部分发达县（市）可以遵照相关条件升格为地级市，并划入周边个别县（市）作为市辖区；通过定量计算，适当合并规模过小的县（市），扩大县域管理规模；为给大中城市的发展留下足够的空间，部分与市联系紧密的郊县可调整为市辖区。当然，这项改革比较敏感，应科学论证，渐进展开。

第三，省管县和市管县可以协调并举。改革不怕慢，就怕站，更怕瞎折腾，不能两眼紧盯着省管县改革，随意地阔步前行，简单地把上次改革的成果又当成这次改革的对象。所以，省、市、县府际关系的调整必须有明确的战略愿景。省管县改革的战略愿景就是：减少层级，强化县政，市县协调，人民满意。因此，在推进省管县改革的同时，需要从制度上保证中心城市的正常发展，并构建以都市为中心、县域为依托的协同发展网络，做到“强市活县”。在少部分具有较强辐射能力和经济社会扩散效应的中心城市，不应人为地阻断大都市圈的自然形成及其在城乡统筹中的作用发挥，可以在充分尊重周边县（市）意愿的基础上，继续保持并完善市管县体制。

综上所述，省管县改革并不是要把所有的县都交给省管，通过“较大的市”依法管县、省管县与市管县的协调并举以及行政区划的配套改革，省级政府的管理幅度并没有人们想象得那么大，过度担忧是没有必要的。

（本文为国家社科基金项目［10CZZ024］、教育部项目［09Y JC810040］的阶段性成果）

作者单位：浙江大学公共管理学院

（责编/朱艳秋）