公共政策制定过程中公民参与的困境及改革对策

■赵宇峰

公共政策制定过程中公民参与的困境及改革对策

■赵宇峰

一、公共政策制定过程中公民参与的必要性与现实意义

随着民主政治建设的推进，我国公民的参政议政意识逐步增强，人们越来越多地关注与切身利益相关的公共性问题，如社会治安、环境污染以及住房、就业等。对这些问题的关注，让人们对政府公共管理能力，尤其是对公共政策的科学制定等环节产生了极高的期望。

从政策科学的角度判断政府能力的强弱，关键是看政府能否在其职责范围内正确制定并有效实施公共政策。公民参与公共政策制定过程,是提高政府治理能力的必要条件。

利益多元化是公民参与政府公共决策的动力来源。我国在从计划经济体制到市场经济体制的转变过程中，呈现出利益结构多元化趋势，这需要政府提高公共管理效能，协调各方利益，让公共政策更能体现公共利益。而公民参与公共政策制定过程，让各方利益主体表达自己的利益诉求，互相协调并达到利益平衡,正是提高政府管理效能的方式之一。

公民参与公共政策制定具有重要的现实意义，主要体现在以下几个方面：

第一，有利于维护公共政策的公共性。公共政策发挥作用的对象是公共问题，其目标是在解决公共问题过程中实现公共利益的最大化。政府是公共政策制定的最重要主体，是实现公共目标的主要实施者。公民参与公共政策制定过程，有利于表达利益诉求，维护自己的利益，增强公民对政府运用公共权力的制约，避免公共价值取向的扭曲，保障公共政策的公共性。

第二，有利于提高公共政策的合法性和有效性。公共政策合法性是政府获得公民认可和支持的标志。合法性是公共政策的基础，一项政策得到公民普遍拥护和有效执行,才能具有实际上的合法性，才能更好地作为调节公共利益、引导和约束公民行为的准则，确保政策执行获得较高的政策效能。公民参与使政府能够充分考虑各方利益诉求，更好地制定出最符合社会需求和最能被公民接受的政策。这样既有利于提高政策的合法性，又有利于提高政策的有效性。

第三，有利于提高公共政策的科学性。实现公共政策的科学性，受多方面因素的影响，如今的社会问题日趋复杂化、多样化，政府制定公共政策需要大量而全面的信息，但政府掌握的信息却是有限的。公民参与公共政策制定过程，为政策制定提供广泛的信息来源和智力支持，有利于提高政策制定程序和政策方案的科学性。

第四，有利于推进社会主义民主政治建设。随着我国各项改革的不断深化，服务型政府建设逐步推进，社会主义民主政治制度不断发展和完善。公民参与公共政策制定，既为各种利益主体提供多种渠道和途径来表达自己的利益诉求，同时也为实现政府和公民互动提供了前提和保证,保障了公民的知情权、参与权和监督权，有利于推进社会主义民主政治建设。

二、公共政策制定过程中公民参与的现状分析

在我国，公民参与公共政策制定过程的途径主要有以下几种：其一，参加选举。公民有选举权和被选举权，可以直接以投票的方式来行使个人的权利。参加选举是我国公民参与公共政策制定过程的重要途径；其二，参与政党和社会团体活动。通过参加各种政治党派或社会团体，借助团体的力量去影响政策；其三，信访制度。信访反映的通常是一些比较典型的、具有较大影响力的某种社会矛盾，是一定范围内的矛盾已经激化的信号，信访让政府了解大量的、具体的、典型的社会问题信息，有利于解决社会问题，提高公共政策的有效性和科学性；其四，听证制度。中央和地方的很多政府部门制定了专门的听证程序或规则、办法，听证制度的逐步建立和发展，为公民参与公共政策制定过程提供了一个制度化途径，让公民可以通过这一途径了解和参与政府决策；其五，民意调查。民意调查是指政府通过较大规模的问卷调查或直接访谈的途径来了解公民对有关政策议题的态度与看法，民意调查是政府与公民最直接的沟通途径，它可以让政府获得大量的社会背景资料，为作出正确决策提供参考信息。

本课题组成员曾采取随机问卷调查的方式，向深圳市民共发出问卷300份，收回问卷300份，其中有效问卷289份。通过对问卷进行统计分析，笔者发现，公民参与公共政策制定还存在一些尴尬状况：

第一，政府的信息公开制度不完善。在公民参与政策建议的过程中，政策信息的完整性和透明度是公民建言献策的前提条件。据笔者的问卷调查数据和现实情况分析，公民了解的公共政策信息与政府不对称，政策信息不全面，政府透明度不高，公民参与发挥的积极作用较小。（图1）

第二，公民参与途径的畅通性不足。公民参与途径的有效性和畅通性是提升公民参与的必要条件。随着经济发展和政治体制改革的推进，我国公民参与的形式和途径逐渐多样化，但总体而言，能够真正让公民参与的渠道和途径的畅通性仍然较差。调查数据显示，有58%的被调查人员认为现有的公民参与途径不能满足公民的参与需求，参与途径不甚完善，畅通性不佳。（图2）

第三，公民参与成本较高。在我国，公民参与的效率低、成本较高。对于公民而言，参与公共决策的过程，尤其是通过非制度化的方式参与公共决策的过程，不仅要付出一定的成本，如搜集信息、提出方案要占用时间、付出金钱等，甚至有可能还要承担一定的风险，如遭受打击、报复等。公民很容易认为自己没有被重视、参与无实际意义，从而造成政治冷漠，甚至对民主制度产生抵触情绪。根据笔者的调查，有52%的被调查者认为，人们不关注或不参与公共政策制定过程的原因是公民参与没有被重视，往往流于形式，无实际作用。（图1）

第四，公民参与制度化水平较低，意见表达途径有限。在我国，公共政策制定过程中公民参与制度化水平较低，组织化程度不高，公民可以个体参与公共政策，但这样利益分散、力量弱小，很难对公共政策制定施加强有力的影响。公民参与的组织化程度不高，社团组织的发展水平参差不齐，规模大小不一，各自所代表的利益与目标不尽相同。目前虽然存在着大量的民间组织，但整体力量较弱，具有很强的依附性，严重影响了这些组织的政策参与水平，从而影响了公民参与公共政策制定的程度。

问卷调查显示，在参与的途径上，多数人选择的是属于非制度性质的、风险性最小的，同时也是最容易被政府忽略的途径。（图3）

三、公共政策制定过程中公民参与的困境分析

公民参与公共政策制定不仅有利于提升政府与民众的和谐关系，还能激发他们的主人翁意识，同时公民参与也为公共政策调整提供重要依据，有利于服务型政府的建设和完善。通过对上述现状的分析可以看出，目前公民参与的困境主要表现在：

第一，公民参与制度不健全。目前，我国公民参与公共政策制定还未形成健全的体制，还存在较多问题。听证会经常只是走一个形式，并没有起到实质性的作用，而且代表们有时不具备代表性。公民参与公共决策呈现出非制度化和无序性并存的状况，严重阻碍了公共决策科学化与民主化进程。

第二，公民参与的现有组织机构和渠道较为单一。目前，我国除了上述体制内部的参与机制外，也有属于体制外部的各种协会、学会、大众传媒等机构，它们与公民的联系密切，在公共决策过程中起到了表达、协调和综合公民意愿的重要作用，但他们都具有半官方性质。当前，需要建立非官方的第三部门和非政府组织，从而进一步拓宽公民参与途径，方便公民参与政策制定。

第三，传统政治思想对公民参与有制约作用。政治文化对公民参与公共政策制定具有较强的影响。由于两千多年的封建集权统治，目前仍然存在着臣民意识、官本位和等级制等传统的政治文化观念。这些传统文化影响了人民群众对自己角色的认知，容易形成服从甚至是盲从的角色意识，抑制了公民表达自己利益主张的主动性，制约了公民参与公共政策制定的积极性。

第四，公民参与具有不平衡性。由于每个公民自身接受教育程度不同，经济状况与社会地位也不相同，公民参与呈现出极大的不平衡性。一般而言，受教育程度越高、经济状况越好、社会地位越高，其参与意识越强，参与的肯定性也越大。与之相反，受教育程度较低、经济收入不是很好的民众，他们的表达途径和方式就很有限，对政策的影响力也有限，使得他们的利益诉求容易被忽略。

四、完善公共政策制定过程中公民参与的相关措施

第一，转变执政理念，积极引导公民参与。目前，应当转变全能型政府观念，向参与型执政理念转型。政府要明确职责定位，实现由“政府本位”向“公民本位”的转变。政府的职能不仅是为社会主义市场经济主体提供服务，同时，还要以实现公共利益为目标，让公民参与到和切身利益相关的公共政策中去，为公民参与提供体制性保障和服务，也促使公务员正确认识自己在政府管理中作为“服务者”的定位。

政府应当加强与公民的信息沟通，探讨多种形式的公民参与方式。政府还应当有意识地培植与保护公民自治组织的形成和发展，增强其经济上的独立性、政治上的自主性，完善民间自治组织的登记管理制度，以便公民以社团方式参与到公共政策的制定过程中，从而提高公民的参政水平，保障公民的合法权利，达成政府与公民的积极互动，建立公民与政府的和谐关系。

第二，完善公民参与的相关制度。有必要出台公民参与公共政策制定的专门法律文件，使公民参与公共政策制定的权利能够具有可操作性，使公民的政治权利真正落到实处。具体需要从以下几方面来完善我国的公民参与渠道：

其一，健全和完善我国的选举制度。选举属于国家政治制度的重要组成部分之一，应注重公民的提名权，通过竞选、演讲等方式保障公民的知情权，同时保障选举程序公正，防止暗箱操作。所有代表应定期向利益代表群体反馈工作，代表不能脱离群众，要加强与群众的联系，及时了解群众的最新利益诉求，并接受群众的监督。

其二，规范我国的信访制度。应建立全国统一的信访机构，防止相互推诿、责任不清，同时可将信访机构移交人大，充分发挥人大的监督作用，保障信访机构的相对独立性。关键还需要改革相应的评价体系，促使地方政府积极主动地解决信访问题。

其三，完善我国的听证制度。听证制度是一种重要的民主形式。通过听证，公民可以充分地向政府表达自己的利益诉求，同时又可以保障政府政策的科学性。应当通过法律规范的形式对听证制度进行完善。不仅应当扩大公共政策制定过程中举行听证会的范围，使听证会成为公共政策制定的常态流程，还应该完善听证代表的遴选制度，保障听证代表能够充分、有效地维护所代表利益团体的利益，同时规范听证程序，增强听证过程的透明度。

其四，健全公共政策制定的监督问责机制。在公共政策制定过程中，强势利益集团会对政府进行游说，使得制定政策过程中会出现违背公共利益的现象。完善监督和问责机制，对于政府认真履行职责具有重要的作用，同时引入公民对政府的监督，在一定程度上也是满足公民政治权利的有效方式，不仅可以维护公民的合法权益，也是约束政府行为、防止腐败的长效机制。因此，加强问责制建设，通过法律的形式明确规定公民参与，包括对政府的监督，政府及其行政人员需要对自己的行政行为负责，并承担相应的法律后果。

第三，大力推行电子政务。随着科学技术的进步，网络已经越来越深入到公民的日常生活当中。电子政务具有便捷、快速的特点，利用电子政务，政府可以有效地将公共政策制定的信息向社会进行公开，公民也可以节约成本，随时了解公共政策制定的相关信息，实现与政府的积极互动，更好地参与公共政策制定，对政府的行为进行有效监督。在大力推行电子政务的过程中，要充分提高电子政务的效率和性能，使政府政务能够更多地在网上进行办理，便于节省公民参与公共政策制定的成本，使公民及时了解公共政策制定的最新动态，加强公民的监督和信息反馈。

作者单位：深圳大学管理学院

（责编/朱艳秋）