从“共同纲领”到“八二宪法”

/申欣旺 林 龙

从《共同纲领》到“五四宪法”再到“八二宪法”，中华人民共和国的宪法经历坎坷，深深地烙上了时代的印记。

宪法，国之重器。从100年前，第一部《中华民国临时约法》颁布实施开始，无数仁人志士孜孜不倦地探寻宪政治国之路。然而自1908年到1949年，真真假假的宪法先后有10部之多，却从未给国人带来真正的宪政。新中国成立后，人民曾经拥有真正属于自己的宪法，但专制主义幽灵的复活，却使共和国宪法成了一张废纸……直到“八二宪法”诞生后，中国的宪政建设才真正踏上希望之路，从此改变了历史宿命。

历经曲折之路

中华人民共和国成立前夕，中国革命进入根本性的历史转折时期，随着辽沈、平津、淮海三大战役的胜利，国民党政权的灭亡已成定局。革命胜利后将建立什么样的国家，如何将革命成果以法律的形式确认巩固下来，并将制定哪些大政方针作为全国人民的共同行为准则等，这些都迫切需要制定出一部具有根本法律效力的文件。

1949年9月29日，凝聚了中国共产党人和同盟者建国理想的伟大文本《共同纲领》在中国人民政治协商会议第一届全体会议上正式通过。《共同纲领》是新中国历史上的建国大纲，是具有根本法性质的临时宪法，“充分反映了一个新政府建立之初的民主、蓬勃向上，富有包容性精神”。

“1949年，胜利来临之快令人目瞪口呆。”《剑桥中华人民共和国史》叙述了中华人民共和国让人振奋的开局。而更令人目不暇接的胜利，则是与开国齐头并进的民主架构。《共同纲领》规定的机构、组织，无不在名称上冠以“人民”二字，诸如人民共和国、人民政协、人民代表大会、人民政府、人民广播、人民出版事业等等，“这是中国数千年历史上从来没有过的”。

1953年，中国共产党取得了政治、经济、军事和思想文化各方面的胜利，国内形势发生了巨大变化。这时，新的发展形势客观上要求新中国制定一部比《共同纲领》更完备的宪法。1954年，新中国第一部宪法应运而生。

1954年9月召开的第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，是为新中国的第一部正式宪法。它的主要内容包括：规定国家的性质，国家的组织形式和政治制度的原则；过渡时期的经济制度以及改造非社会主义经济的方法和步骤；公民广泛的权利和自由。

然而好景不长。1966年的“文化大革命”，严重破坏了正常的法律秩序和社会秩序，践踏了公民的基本权利和自由，宪法实质上已形同虚设。在“文革”背景下制定的“七五宪法”自然成了一部“左”的政治宣言，许多规定都违背了宪政的基本精神。

谈及这部宪法制定的背景，许崇德认为：“‘文革’使得民主与法制荡然无存，这样的乱局，即使是对于“文革”的发动者来说，恐怕在主观上也是始料不及的。”当时提出召开四届人大和修改宪法的意见，以便把局势重新纳入正常秩序的轨道。但事与愿违，这部宪法却将“文革”的产物固定下来。

1976年，“四人帮”倒台，“文革”结束。痛定思痛，人们普遍认识到法制建设的重要以及“七五宪法”的荒唐。为清除“七五宪法”的流毒，恢复被破坏的民主法制原则，1978年3月，第五届全国人民代表大会第一次会议通过了第三部宪法。

“七八宪法”一定程度上纠正了“七五宪法”的极左倾向，继承了“五四宪法”规定的公民基本权利等原则。但受到当时政治环境的影响，“七八宪法”尚带有“左”的痕迹，肯定了“无产阶级文化大革命”，是一部具有鲜明过渡性特色的宪法。

经过1979年和1980年的两次部分修改，“七八宪法”依然未能摆脱“左”的影响，越来越不能适应改革开放和社会主义现代化建设的需要，其全面修改势在必行。

“五四宪法”所蕴含的宪法理念和国家基本制度，成为之后历次制宪的蓝本。图为毛泽东在杭州起草、修改“五四宪法”草案。

宪法“拨乱反正”

1978年12月28日，受迫害13年的彭真携家人从陕西回到北京，被任命为全国人大常委会法制委员会主任，全面主持新时期立法工作，他和其他老同志形成共识：一定要确立宪法和法律的最高权威，以防止个人专断。

这种共识在1978年12月召开的中共十一届三中全会上上升为执政党的意志。在会前召开的中央工作会议上，邓小平发表讲话：“为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”不久，彭真受命主持宪法修改。

QIN Sheng, XU Kai-hang, ZHANG Hao, JI Fang, TANG Hao

1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，明确指出：要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权利，享有充分的公民权利，要使各民族真正实行民族区域自治，要改善各级人民代表大会制度。从这一刻开始，宪法的“拨乱反正”之路正式开启。

1980年9月，五届全国人大三次会议决定全面修改1978年宪法，并成立宪法修改委员会。全国人大常委会委员长叶剑英为主任委员，副委员长宋庆龄和彭真为副主任委员，委员共103名。

时任中国人民大学法律系宪法教研室主任的许崇德就是在这个时候进入秘书处的，全程参与了长达27个月的修宪工作。30年后，82岁高龄、白发苍苍的许崇德回忆起当年修宪工作，仍记得很多细节。“那个时候，思想氛围空前活跃。宪法要不要写序言、实行什么样的民族区域自治、要不要搞司法独立和法官终身制、要不要取消检察机关等重大问题，都被提了出来。”

经过两年的努力，1982年4月21日，宪法修改委员会第三次全体会议通过了宪法修改草案，将之提交全国人大常委会审议。4月26日，全国人大常委会决定：公布宪法修改草案，交付全国各族人民讨论。

这次全民讨论，有几亿人参加，持续的时间比“五四宪法”草案的全民讨论还长了1个月，达4个月之久，规模之大、群众参与热情之高，前所未有。据许崇德回忆，仅在西南边陲的贵州省，就组织了2286次讨论。

其中有一个小插曲，许崇德印象很深。呼和浩特制锁厂有位叫王银祥的工人给全国人大写信，提出了有关土地利用问题的4点建议。信寄出之后，他又怕邮递行程太慢，错过时间，第二天便赶到邮局，用月工资的四分之一发了一封近200字的电报阐述自己的建议。

全国人大宪法工作小组收到王银祥的建议后，决定采纳他意见中的一点，把宪法草案的“国家保障自然资源的合理利用”修改为“国家保障自然资源和土地的合理利用”。

经过充分审议，1982年12月4日，五届全国人大五次会议听取了彭真所作的宪法修改草案的报告，并以无记名投票方式表决通过了宪法。到会代表3040人，赞成票3037张，弃权票3张，反对票0张。当天，这一表决结果即向社会公布。据悉，这是全国人大会议第一次公布通过宪法和法律的票数。这一天，后来成为全国普法日。

“八二宪法”的颁布，标志着我国开始正式迈入建设社会主义法治国家的轨道。

国家是手段，公民是目的

“八二宪法”在国家体制的设计上，首先否定了西方国家的“三权分立”模式，规定我国是人民民主专政的社会主义国家，这一根本性质决定了国家的一切权力属于人民，而人民行使权力的最高机关是全国人民代表大会。

许崇德认为，这次宪法修改，一个重要的成果就是规定国家主席、副主席等重要职务连续任职不得超过两届，史无前例地废除了领导人终身制。

人大常委会本身也得到了改革。彭真主张，人大常委会组成人员不能兼职。过去人大常委会委员大都是兼职，所以不可能把全部精力集中到人大常委会的工作上来。因此，宪法做出规定：“全国人民代表大会常务委员会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。”

全国人大常委会法制委员会原秘书长岳祥曾回忆：“彭真强调宪法是根本大法，任何人不能超越。宪法草案写完后，他又加进去了这方面的内容。”这一规定实际上就是中国的宪政原则，奠定了中国的宪政基础。在党要守法的问题上，彭真讲得非常透彻，大体上就是三句话：党领导人民制定宪法和法律，党也领导人民遵守宪法和法律，党自己也在宪法和法律范围之内活动。

一言以蔽之，就是法律面前人人平等。

“法律面前人人平等”这一原则曾被写入“五四宪法”，但在“七五宪法”和“七八宪法”中都被去除了。“文化大革命”的惨痛教训，让人们重新认识到了公民权利的重要性。1982年修改宪法时，公民在法律面前一律平等的原则又被重新写入宪法。

“八二宪法”的颁布，标志着我国开始正式迈入建设社会主义法治国家的轨道。

“八二宪法”还有一个重大修改，即在文本结构上作了调整，把公民的基本权利和义务这一章调到国家机构一章之前。宪法学者郭道晖说，当时主要考虑有两点：一是国家的一切权力属于人民。先有公民权利，如选举权，才产生和授予国家机构权力，公民权是国家权力的渊源；二是这样调整可以更好地体现国家尊重和保障公民权利。

“这虽然只是章节前后顺序的调整，却体现了一个重要理念：国家是手段，公民是目的，权力是公民赋予的，国家机关要为公民权利服务。”郭道晖说。

“八二宪法”通过之后，彭真主持全国人大常委会会议时，作为开场白，常常翻开宪法，郑重宣读第57条和第5条：

“全国人民代表大会是最高国家权力机关……一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律……任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”

总之，“八二宪法”是新中国宪法史上一个重要的里程碑，它在继承“五四宪法”精神和原则的基础上，结合改革开放初期的社会实际，进行了重大改革，是一部公认的比较好的、具有中国特色社会主义的宪法，为中国30年来发展的良好局面奠定了坚实的宪政基石。