清洁发展机制的地方法律政策支持

谢舟

【摘要】2005年至今,清洁发展机制(CDM)项目在我国获得了很大发展,但目前的國家管理体制也存在一定弊端:一方面地方难于参加到CDM项目的管理和实施机制当中,另一方面地方对CDM项目的发展又有合理需求。有必要改革这种中央管理机制,提供政策和法律制度支持,让地方参与到CDM的管理和运行机制中来,实现CDM项目的健康良性发展。

【关键词】CDM项目 国家管理体制 地方权限 地方参与

清洁发展机制(简称CDM)是1997年《京都议定书》规定的三种减排机制之一。自2005年以来CDM在中国发展迅速,截止2011年1月,中国的CDM项目数量几乎占全球CDM项目总量的一半,而中国CDM项目产生的CERs(核证减排量)也占据了全球CERs总量的绝大部分。①但我国围绕这一机制所构建的国内CDM政策和法律体系主要以中央层面为主,地方缺乏配套扶持体系和机制,导致我国CDM项目和市场的发展缺乏广泛性和普遍性,成功项目的运营还主要集中在少数大型企业,影响了CDM项目对我国经济和节能减排的整体效用。

目前的法律机制忽视地方层面的效用

目前我国规定CDM机制的法律文件主要有两个:《清洁发展机制项目运行管理办法》(以下简称《运行管理办法》)和《清洁发展机制基金管理办法》(以下简称《基金管理办法》)。②《清洁发展机制项目运行管理办法》为CDM项目在中国开展提供了法律依据,而《基金管理办法》则主要是规定从CDM项目中收取的核证减排量的管理和使用以促进CDM项目发展的一个文件。

《运行管理办法》规定CDM管理部门为中央机构。国家发展和改革委员会是中国CDM主管机关(DNA),其具体执行机构为国家发改委气候办。发改委下设CDM项目管理中心,主要负责审批、执行监督CDM项目。《运行管理办法》虽然规定企业可以向地方发改委报送CDM项目申请,但是地方发改委却没有权限来进行审批,按其十八条的规定,地方发改委仅接受项目申报材料和向国家发改委递送。最终的决定权还掌控在中央层面。

CDM项目的管理权限也在于中央。《运行管理办法》第二十三条规定,国家发展改革委负责对清洁发展机制项目的实施进行监督。若项目实施机构仅仅只是附件所列的那些中央企业,那么由国家发改委实施项目监督是可行的。但是若地方的其他企业进行CDM项目建设和运营,让中央发改委进行全国每个项目的监督就力有所不及了。这也就造成了我国CDM项目监督实际空缺的现状。

《基金管理办法》是中央层面的基金制度。作为和《项目管理办法》配套的《基金管理办法》对CDM项目的收益从收到支都掌握在中央层面,无论是基金审核理事会还是基金管理中心都是由国家机构组成,而减排量的收取,货币价值的折算,基金的使用都是由这些国家机构来进行。《基金管理办法》并未明文规定地方政府是否可以申请获得基金来从事本地项目的宣传和推广。这也造成了我国CDM项目强杆弱枝的状况。

地方可用清洁减排政策无法直接涉及CDM。目前我国法律政策中也存在有很多区域及行业性规定与财政工具,其中一些与CDM密切相关。地方政府围绕着这些目标和安排,也纷纷制定了符合本地区实际的一些节能减排的政策和行政措施。但主要以指标安排和产业行政布局和规划为主。以完成中央的节能减排目标为出发点,欠缺对CDM项目的关注与具体筹划。

这种中央管理模式,固然可以提升CDM项目的质量和国际注册的成功性。但也造成了CDM项目地方机制不畅。地方政府尤其是省级以下对CDM没有认识,也不重视,造成我国CDM项目种类过分集中在大型项目和有限的几种方法学项目上,尤其是对有利于农村发展的小型再生能源项目和农林项目极为忽视的局面。

地方CDM项目的状况分析

CDM项目与传统节能减排的最大不同就在于它在实现减排的同时,又实现了先进技术和资金的获得,发展当地经济,扭转传统节能减排下减排和经济发展相矛盾的局面。我国绝大多数省份都可以结合本地实际选择适合的CDM项目来进行发展以达成环境和经济的双赢。

CDM项目发展地域东西有别。目前的CDM项目西部多于东部。然而中国的经济发达地区集中在东部,这些地区对于能源需求量大,具有较高的技术优势,对于CDM项目的需求和先进技术的吸收能力要强于西部地区。所以出现了西部项目数量多,东部项目总量大的情形。项目最多的5个省份CDM项目总数达1057个,占全国批准项目总数的39%。③我国已批准CDM项目减排量最多的5个省份依次是四川、江苏、浙江、山西和山东。尤其江苏和浙江,数量少,减排总量却是很大的。

项目发展不能满足地方经济和减排的总要求。以浙江为例,其电力和其他能源供应一直紧张,在推进城乡一体化进程中对农村环境改善和资源要素整合也有相当的需求。但浙江省几乎没有生物发电的CDM项目。而在农村改造过程中,却不会利用CDM项目的条件来因地制宜发展农林垃圾转化或是沼气发电等小型项目及其他既有利于生态改变又解决能源紧张状况的项目。地方各省渴望着在自己发展的薄弱方面能获得资金和技术的支持,同时也不愿意再去重蹈高耗能、高发展之路。由于不了解,或者畏于CDM项目或小型CDM项目的复杂和繁琐,往往不会想到通过这个途径来达成地方经济和环境协调发展的目的,白白错失了机会。

有利地方的PCDM项目模式未能得以推广。规划方案下的 CDM(Programmatic CDM/PCDM)是指将为执行相关政策或者为达到某一目标而采取的一系列减排措施作为一项规划方案,整体注册成为一个CDM项目,在这一规划方案下项目活动产生的减排量在经过核证后可签发相应CERs。④东道国制定的国家或地方强制性政策或法规也可以作为规划方案,但前提是至少满足以下两个条件中的一个:即证明相关政策或规范的执行情况较差,违规情况普遍存在;或者,如果相关政策或规范执行情况尚可,则需将其执行力度提高到强制要求水平之上。PCDM项目鼓励地方政府减排政策的推行,尤其适宜于将一些投资时间长、成本效益相对较低,规模细碎的小型便民的项目集中统筹起来,打包作为一个整体来进行申报。这一项目模式可以充分帮助地方实现整体减排布局,而不会再仅仅局限于某个企业、某个项目,尤其对农村清洁项目和农林CDM项目在我国地方的推广和实施提供了很好的发展模式。但我国目前对PCDM项目的认识还十分不足,更遑论在地方实施这一机制了。

提升地方主动意识,构建地方政策激励和法律机制

从以上分析可见,我国CDM项目管理机制过于集中在国家层面,影响了CDM项目发展的广度和实际效用,而地方由于不能享受到CDM项目的参与和受益,没有积极性发展项目。但地方环境和经济建设其实对CDM项目有相当大的需求,且适当利用CDM项目机制也是可行的:

培育地方政府对CDM机制的充分认识。国家投入项目发展基金,首先就要对地方行政机构进行CDM项目和运行机制的培训和教育。应该使地方充分认识到CDM项目对地方社会和经济发展的益处,并把CDM项目结合进本地环境建设和经济发展的宏观指导方案当中来。尤其是推动利用PCDM项目模式,鼓励地方政策整合小型CDM项目。成功的PCDM项目将使地方政府能从项目中获得益处,从而提高地方环境建设和节能减排工作的积极性。同时也减轻了地方对中央节能减排资金的需求,节约工作成本,提升效益。

给予地方一定权能发展CDM项目。可以在条件成熟的地方试行CDM项目地方申报审批制度。一方面,可以简化CDM项目申报手续的繁琐性,减少项目审批的时间,让申报项目业主可以把工作重心放在應对国际申报流程上来。而给予地方政府权限审批项目,则意味着赋予了地方政府对所在地CDM项目常态化监管的责任。这样既提升了管理效能,对CDM项目管理和业主的项目实施来说,都有莫大好处。

充分发展CDM机制的地方社会参与。《基金管理办法》中项目基金一个很重要的任务就是通过宣传和培育,发展我国多层次的社会力量参与到CDM机制当中来。这种全社会参与,单单靠国家层面的培育和推广是不够的。只有把各个地方政府的机制参与积极性调动起来,让它们有制度、有资金、有动力来发展CDM机制的地方社会参与,CDM项目在我国才能够获得广泛、深入、健康地发展。

(作者单位:湖州师范学院;本文受“湖州师范学院商学院科研扶持项目(2009)”资助)

注释

①高海然:“我国清洁发展机制(CDM)项目实施现状和政策建议”,《能源与环境》,2008年第6期,第33~34页。

②何云云:《清洁发展机制法律问题研究》,中国政法大学硕士学位论文,2011年3月,第30页。

③赵盟,康艳兵等:“我国CDM项目的发展动态、问题与建议“,《中国能源》,2011年第4期,第18页。

④王谋,潘家华等:“规划方案下CDM(PCDM)实施问题及前景”,《经济地理》,2010年第2期,第204页。