长江下游岸线资源利用中的政府角色定位分析

张慧君，马玉铭

（河海大学 商学院,南京 210098）

0 引言

在人类文明不断传承的历史演化过程中，流域岸线在区域经济和国家总体战略目标中都有着举足轻重的地位。长江岸线，作为特殊的国土资源，是一种不可再生的重要资源，在利用上具有特殊的目的性、重要性和综合性。它不仅是沿江生产力布局的主要载体，也是发展港口经济的巨大潜力所在，而且是沿江各市加快经济发展的地缘优势之一。长江岸线资源的开发利用程度与沿江经济发展状况密切相关。随着新一轮沿江开发战略的实施，长江下游沿江岸线开发和保护的矛盾越显突出，面对新的机遇与挑战，合理开发、优化配置、有效保护，实现长江下游岸线资源的可持续利用迫在眉睫。

1 长江下游岸线利用现状分析

长江岸线资源的开发利用程度与沿江经济发展状况密切相关。随着经济的不断增长，长江沿岸开发活动与临水建筑物日益增多，长江下游地区经济较长江中上游地区发达，岸线资源开发速度较快，多种岸线使用情况并存，总体而言，长江下游岸线开发利用程度高于中上游地区，城镇高于乡村，地级以上城市高于县级及其以下城镇。故本文选取研究的是岸线需求和利用率较高的长江下游，不包括湖口以上的上游和中游流域，并以在整个流域中占多数岸线的安徽和江苏两省作为重点研究对象，江苏和安徽两个地区的岸线使用方式和利用中出现的问题在长江下游以及整个流域都具有一定的代表性。

1.1 长江岸线江苏段利用概况

长江岸线江苏段长1175km，其中主江岸线861km，分属南京、镇江、常州、无锡、苏州、南通、泰州和扬州8市所有。江苏省沿长江地区区位优势明显、水资源和岸线资源丰富，工业基础好、基础设施较为完善，是全省经济最活跃的区域，以占全省约1/3的人口、1/4的土地，创造了江苏约1/2的国民生产总值。由于拥有通江达海的交通区位和发达的腹地经济支撑，长江下游岸线开发利用程度远远高于中上游地区。长江岸线资源的开发在江苏沿江各市的经济发展中都起到重要作用，但总体看来各市的岸线利用水平和开发程度高低不一。江苏沿江八市的岸线开发过程中，城市附近和交通便利的深水岸线开发利用率最高，如无锡江阴段深水和中深水岸线利用率高达42.7%。在江苏各市的沿江开发战略中，深水和中深水岸线资源的短缺成为一些沿江城市发展的瓶颈。

江苏沿江八市的岸线利用以工业和港口占用为主，占岸线利用总量的76%，沿江港口布局框架已初步形成。从利用类型来看，主要分为港口、仓储、工业、生活、过江通道和特殊用途(如军用和过江电缆保护等)占用六大类。江苏沿江港口共有码头557个，其中生产性泊位481个，包括万吨级以上泊位94个，总吞吐能力19047万吨；生活岸线过少，很多滨江城市港口、工厂、仓库密布，城市的大江风貌受到了一定的影响。

1.2 长江岸线安徽段资源利用概况

安徽省沿江地区包括马鞍山、芜湖、铜陵、池州、巢湖和安庆等六个城市，全省境内长江岸线全长777.3km，沿江区域是安徽省经济最为发达的地区，依靠长江这条天然的黄金水道，出江达海，承东接西，地理位置优越。其中安庆、巢湖、池州、铜陵、芜湖和马鞍山沿江六市各拥有岸线247km、168km、162km、59.9km、86.4km、54km，分别占全安徽省岸线总长的31.78%、21.61%、20.84%、6.95%、7.70%、11.12%。目前，安徽段沿江已开发利用的长江岸线长约86.9公里，只占长江岸线总长的11.2%。安徽长江沿岸的港口群共有38个主要港区，详细如表1所示。安徽沿江各市的岸线开发以工业和港口占用为主，码头布点分散，同样存在着各区域之间岸线开发水平和利用发展不平衡情况。

表1 安徽各市拥有港区情况

从岸线开发的总体情况来看，江苏、安徽两省的沿江岸线资源的开发利用，都在地区发展和区域经济一体化进程中起到了举足轻重的作用，但可以看出两省的岸线综合开发利用程度不高，局部地区没有得到应有的重视，也存在一些不容忽视的矛盾和问题。这些问题在长江下游岸线资源的开发利用过程中具有一定的代表性。

1.3 长江下游岸线资源开发利用存在的主要问题

针对长江下游岸线资源开发利用存在的不合理利用现象，突显出的问题可以总结为规划利用和资源管理两个方面：①岸线资源配置不合理，缺乏统一的规划，综合开发利用程度不高；②岸线开发利用管理比较薄弱，矛盾比较突出。

2 长江下游岸线资源的世代交迭模型

2.1 基本思想

在长江下游岸线资源价值的世代转移过程中，不同时期不同的岸线资源开发量会发挥各不相同的效用。同时，长江下游岸线资源可持续利用的目标，具有这样两个层次：首先第一个目标就是代内岸线资源合理开发，也就是说，每一规划期内开发一定量的岸线资源以满足当期的开发需求时，需充分发挥其应有的效用；同时第二目标是，代际岸线资源的均衡转移，这同样要求下一代的开发需求也被满足，因此在这一对于岸线资源世代交迭的过程中，当代的开发同时考虑当期和下期的需求，才能达到持续利用的目标。于是，在这两个具体目标的指导思想下，考虑以长江下游岸线资源跨期配置的效用最大化为总体目标建立世代交迭模型。

2.2 基本假设

以上述的思想为基础，结合彼得·戴蒙德的家庭消费世代交迭模型，建立简单的长江下游岸线资源世代交迭模型则须有以下几个基本假设：

①假设时间是间断的而非连续的。模型的变量按照t=0，1，2…被定义。

②以地区为单位进行分析，并设长江中下游岸线资源某一地区最初配置为M0，并以Mt表示某个时期的岸线资源存量。

③假设一定时期内岸线资源的固有价值不变。

④政府在各规划期间对于岸线资源进行规划，由于人的理性和寿命是有限的，对于岸线资源的可持续利用，只考虑跨两个连续规划时期的岸线资源配置，并用C1和C2表示两个规划期间（一前一后）人们所开发并利用的岸线资源量。

2.3 长江下游岸线资源世代交迭模型的建立

图1 跨两期岸线资源配置示意图

2.3.1 效用函数的定义

为使岸线资源的开发效用收敛于平衡增长的需要，引用著名的相对风险厌恶不变的效用函数，定义t时刻的瞬时效用函数如（1）表示：

长江下游岸线资源开发与利用的风险θ，表现在不同的岸线资源利用形式给经济社会以及生态造成的影响不同，同时这种外部性影响是不可避免的，因此θ＞0，且θ越大，长江下游岸线资源开发与利用活动外部不经济性越明显，对于经济、社会以及生态系统造成的影响越大。

2.3.2 跨期的长江下游岸线资源开发效用

根据假设4，人们在考虑跨t和t+1期两个时期的岸线资源开发利用效用的时候，这两期（t和t+1期）的岸线资源开发的效用依存于岸线资源需求量，可以分别表示为C1t和C2t+1，因此，人们所考虑的两期开发岸线资源的效用函数可以表示为：

其中ρ为贴现率，当Ut趋向于最大的时候，人们所考虑的t和t+1期两期岸线资源开发利用活动才能够取得最大效用。

2.3.3 考虑有资源约束的岸线开发效用

式（2）中仅简单考虑了t和t+1期两期岸线资源开发行为本身的效用最大化，并未考虑在岸线开发过程中对岸线资源的消耗，所以，要达到岸线资源可持续利用的目的，必须考虑后代人对于岸线资源的需求以及开发过程中资源的消耗对后代人在利用过程中造成的资源约束。于是，在上述效用函数中引入岸线开发过程中的资源约束，建立如下公式：

其中，Mt+1，为t+1期开发时的岸线资源约束情况，表示t+1期的资源存量；ϕ是表示对岸线资源约束情况的重视程度系数。

用Ht表示岸线资源开发利用过程中导致的岸线资源损耗，这种损耗不一定仅仅表现在数量上，而且是价值上的损耗。这种损耗的造成是由各种岸线开发与利用活动所造成的，是关于岸线资源开发量的一个函数，Ht=ηC1t，η为外部性消耗指数，由岸线开发行为本身决定，η越大，表示岸线开发活动的外部性越大，对岸线资源的消耗越大，则在t时期的岸线资源开发约束可以表示为：

同时，第t+1期开发的岸线资源与第t期的岸线资源存量有如下这样的关系，可以表示为：

其中At+1为第t+1期的岸线资源开发利用活动的技术水平的提高，表示开发技术的提高使得单位岸线资源开发效率提高的比率，ϕMt则为t时期对于t+1时期岸线资源需求量的预测值。所以，在资源需求量预测和岸线资源开发量中有这样的比例关系。

2.3.4 岸线资源可持续利用的最优模型建立

根据长江下游岸线资源可持续利用的两层次目标，不仅考虑岸线开发活动本身的效用最大化，同时考虑资源约束的岸线资源开发效用，从而岸线资源可持续利用的最优化目标函数可以表示为如下的最优化模型:

其中，Mt+1=Mt-Ht=Mt-ηC1t，且，C2t+1(1+At+1)=ϕMt+1。

在最优的岸线资源可持续利用状态下，不仅仅在人们所处的两期规划期内取得最优的开发效用，而且还考虑了当期岸线资源的使用造成的一定损耗与占用给下一期的开发利用造成的岸线资源约束。从以上建立的模型可以看出，ρ一定程度反应了岸线资源开发过程中在两个不同时期的转移意愿。

2.3.5 模型推导

根据可持续利用思想建立的长江下游岸线资源利用的世代交迭模型，通过建立拉格朗日函数等数学处理手段，可以得到一个如下的最优化关系式：

这个等式说明，在考虑岸线资源的可持续利用目标的最优化条件下，连续两期的岸线资源开发与利用存在相互影响、相互制约的关系。

相对开发风险θ，政府贴现率政策ρ以及岸线资源开发技术水平A影响着每一期的岸线资源利用量。在风险既定以及政府贴现率一定的情况下，随着岸线资源开发利用技术水平的提高，后期开发的较少的岸线资源便能满足岸线利用的需求。也就是说，相关政策以及技术水平的提高可以一定程度上减少资源的约束影响。所以，在长江下游岸线资源的开发利用过程中，提高岸线资源的开发利用技术水平，有利于促进岸线资源的可持续利用。由于风险的不可控性，政府宁愿从政策水平以及开发水平两个方面入手实现岸线资源的可持续利用目标。

2.4 长江下游岸线资源利用过程中的政府角色

从长江下游岸线资源世代交迭模型的建立过程可以看出，在岸线资源利用过程中，政府部门扮演着持续利用的倡导者、政策实施的组织者和技术水平提高的推动者这三种角色。

2.4.1 倡导者

2.4.2 组织者

岸线资源开发贴现率是长江下游沿岸各级政府相关政策的体现，科学合理的岸线资源开发政策是制定可持续贴现率的基础。政府部门通过制定合理的岸线开发代际政策可以保证岸线资源开发的代内以及代际的效用，实现可持续发展目标，因此，可以说，政府是促进岸线资源可持续利用过程的组织者。

2.4.3 推动者

政策对岸线资源的可持续利用具有一定程度的促进作用，然而仅仅依靠政策是不行的，政府部门在长江下游岸线资源开发利用过程中还需要推动岸线开发技术的提高，用技术与政策结合的办法减少后期开发受资源约束的影响。所以，政府部门是实现可持续利用的推动者。

在长江下游岸线资源的开发利用过程中，政府行为应是政府角色的体现，政府行为是否与其应有的角色相对应，是能否实现岸线可持续利用的关键。

综上所述，长江下游沿岸城市各级政府是否能够在岸线资源跨期配置过程中充分发挥其倡导者、组织者、推动者的作用，在岸线开发利用过程中表现出何种行为直接关系到是否能够实现区域岸线资源的可持续利用。

3 长江下游岸线资源利用过程中的政府行为分析

3.1 政府行为

政府行为是政府制度或政府体制与政府各级官员之间交互作用的表现，因此政府行为的状况和特征主要取决于政府体制的合理与否和政府官员素质的高低这两方面的因素。在长江下游的岸线资源实际开发过程中，政府组织和管理岸线资源的相关事务过程中，由于政府官员主观因素和非理性等原因，使其政府行为受到开发者行为的一些影响而表现出与可持续利用目标相悖的情况。

3.2 开发者行为

长江下游沿岸各市的各级政府对于岸线资源的开发利用起指导规划以及审批监督的作用，多数情况并不直接参与岸线资源的开发利用。而岸线资源的开发者是独立于政府部门，具一定的投资获利意愿的。假设在长江下游岸线资源开发过程中，开发者以利率水平租用资本和提供工资方式雇佣劳动力来进行岸线资源的开发利用。为了简化研究，利用古典生产函数Yt表示开发者的开发收入，开发者在岸线资源开发的过程中，以投入的资本Kt、税费Tt、应付工资ωt以及岸线资源使用成本Xt等成本费用的约束下最大化其利润为目标，则岸线资源开发利润为：由利润函数可以得知，有如下两种情况存在：

第一种情况，当 πt=Yt-rtKt-ωt-Tt-Xt≥0时，岸线开发者能够从岸线资源的开发过程中获得一定的利益收入，此时开发者表现出投资开发的意愿，并形成一定的市场竞争。

第二中情况，当 πt=Yt-rtKt-ωt-Tt-Xt＜0时，岸线开发者不能够从岸线资源的开发过程中获得一定的利益收入，这种开发利用反而会使开发者贴本，此时开发者投资热情不高，鲜有开发的意愿。

作为岸线资源开发利用者，主要关心的还是获利。在岸线资源持续利用研究中，利率和工资水平被考虑成外生变量，此时对于岸线开发者的获利影响最大的为岸线资源使用成本Xt。这一岸线资源使用成本Xt是政府对于岸线资源这种特殊资源的开发利用征收的一种费用，反应政府岸线资源开发的相关政策，这种费用目前的收取是由长江沿岸各市政府部门自行制定的。政府部门各种岸线政策以及征收的使用费的高低水平直接影响了开发者的开发与利用热情。

3.3 长江下游岸线资源利用过程中的政府失范行为

在长江下游岸线资源利用过程中，由于政府层面缺乏科学发展观和岸线资源保护意识、政府利益的扩张和寻租行为的滋长、对政府行为的监督不力，以及体制机制的弊端或缺失等原因，当政府面对开发者在两种不同情况下的投资开发利用的兴趣不同时，多数情况下会有表现出如下的一些具体失范行为如表2。

表2 政府失范行为分析

长江下游岸线资源开发过程中，政府失范行为具体可以这样解释：

第一种，在 πt=Yt-rtKt-ωt-Tt-Xt＜0的情况下，长江下游岸线资源的潜在开发者由于开发成本过高，不能够从岸线资源的开发过程中获得一定的利益收入，此时，这些潜在开发者并没有强烈的开发意愿。此时，一些政府为了片面追求经济利益或者所谓的“政绩”，会表现出的诸如政府短期行为、失误性决策或者片面化行为等的政府失范行为。例如，政府以降低或者免征岸线使用费为“优惠”政策吸引投资开发，使得很多岸线资源占而不用，或者多占少用，造成岸线资源的严重浪费。有些政府单纯地追求经济效益最大化的开发行为，造成码头分散分布，集约利用程度低，导致重复建设、盲目建设，这样的岸线资源的开发效用表现出不可持续性。

第二种，在 πt=Yt-rtKt-ωt-Tt-Xt≥0的情况下，岸线开发者可以从岸线资源的开发过程中获得一定的利益收入，此时开发者表现出投资开发的意愿，并形成一定程度的市场竞争。在市场竞争过程中，由于政府体制不完善，监督力度不够，存在寻租与政府腐败的现象。有些地方政府存在本地保护行为和对岸线资源开发过程中资源浪费、污染严重危害行为等执法不严的现象，这些都严重阻碍了实现岸线资源的可持续利用目标。

无论是在第一种情况下，还是第二种情况，这些政府的失范行为，都在长江下游岸线资源的利用过程中造成严重影响，造成了一定程度的岸线资源浪费。这些情况下岸线资源的开发利用行为，对经济、社会以及生态等系统都带来了不良的后果，这些都是与岸线资源可持续利用的初衷相违背的。

4 结论

实现长江下游岸线资源的可持续利用，必须强化和优化政府行为。通过前文对政府角色和政府失范行为的相关分析，以及长江下游岸线资源的持续利用过程中政府行为重要性的阐述，可以看出，长江下游沿岸地区各级政府的政府行为在所属地区的岸线资源开发利用的过程中起着主导作用以岸线资源可持续利用为目标的政府行为，具体可以从以下五个方面的政策进行体现：

（1）强化思想，明确长江下游岸线开发利用总体要求；

（2）统一管理，建立岸线开发利用综合协调管理机构；

（3）科学决策，合理利用长江港口岸线资源；

（4）价值评估，推进岸线资源使用市场化；

（5）代际政策，存量岸线资源的整合利用。

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