拉美土地和农民问题的教训及启示

李学清，刘雨

（陕西师范大学a.政治经济学院；b.国际商学院，西安710062）

拉美土地和农民问题的教训及启示

李学清a，刘雨b

（陕西师范大学a.政治经济学院；b.国际商学院，西安710062）

拉美国家历史上大规模的土地兼并迫使农民因失地而向城市迁移。这一方面导致该地区农业生产效率低下；另一方面又造成城市失业率上升，收入差距扩大。拉美国家利益冲突加剧、社会长期动荡、工业化和现代化进程受阻的主要原因正在于此。本文着力探讨拉美土地和农民问题的深刻教训，同时，也对中国当前脱离实体经济，即制造业和服务业发展的城市化所带来的土地及农民问题进行分析，并提出相应的对策建议。

拉美国家；土地；农民；教训；启示

一、引言

1825年,拉美国家就已摆脱了西班牙、葡萄牙的殖民统治而获得独立。自独立之日起这些国家就开始致力于本国的经济发展，但其速度却相当缓慢。到20世纪五六十年代，拉美国家也曾试图通过计划化，倾国家之力并大量举借外债推动工业化和现代化。但收入和财产差距的进一步扩大所导致的尖锐的利益冲突和动荡不安的国内环境，却使上述计划在1980年代夭折。自独立起180多年后的今天，拉美国家仍然属于发展中国家，依旧是世界上比较贫穷的地区。而在此期间，欧洲大陆、北美和大洋洲的很多国家都已进入发达国家的行列。一些东亚国家也先后在较短的时间内实现了工业化和现代化。拉美国家经济和社会长期发展缓慢，并遭遇严重挫折的原因可能是多方面的，但集中垄断的大土地所有制和失地农民大规模向城市迁移无疑是其中最重要的原因之一。当前我国正处于工业化的中期，1990年代以来出现了“去工业化”和脱离实体经济的城市化倾向，房地产业的急速膨胀使农民失地成为影响经济发展和社会稳定的最重要的问题之一。温家宝总理今年初在中央农村工作会议上强调，要积极推进集体土地征收制度的改革，切实保障农民的土地财产权，分配好土地城镇化和非农化产生的收益。在这种背景下，分析拉美土地制度和农民失地所导致的经济和社会问题的教训，对于我们深刻理解并认真贯彻中央经济工作会议和农村工作会议精神，有着重要的意义。

表1 拉丁美洲部分发展中国家可耕地、农田的分布及相应的土地制度

二、拉美土地兼并给其经济和社会发展带来的危害

长期的土地兼并使拉丁美洲成为世界上土地占有方面最不平等的地区。根据联合国粮农组织统计，在拉丁美洲，占全国人口1.3%的大土地所有者占有的耕地达到全国耕地面积71.6%，控制大部分肥沃的或埋藏着极具经济价值的矿藏的土地；而大量的小庄园主则被排挤到分散的贫瘠的小块土地上，艰难地维持生计。表1显示了拉美国家的土地分配状况。这些国家土地分配的基尼系数都在0.82以上，秘鲁和委内瑞拉甚至高达0.91。在秘鲁，占农户总数78%的农户户均耕地8.9公顷，而仅占农户总数1.9%的大地主户均耕地多达79.1公顷，是小农户的9倍。在委内瑞拉，占人口总数43.8%的小农户均土地仅0.9公顷，而占农户总数13.6%的大地主户均土地则高达92.5公顷，是小农的10倍多。

土地集中和兼并所形成的大土地所有制，是拉丁美洲国家经济和社会发展中所遇到的一切困难和问题的最主要的根源。

（一）导致了农业生产的低效率

理论界的一种传统理念认为，建立在大土地所有制基础上的大庄园和超大庄园经营，便于实现农业机械化，从而提高农业生产效率。但是，拉丁美洲国家大土地制度实践中所产生的另外一些负面效应却颠覆了上述的传统理念。因为，拉丁美洲的大土地所有者并不把土地看成是农业生产最重要最基本的生产资源，并没有也不想利用大面积连片土地的优势提高土地的生产效率和农业产量；而是把占有的大面积和超大面积的土地看成是炫耀自己显赫权势和社会声望的资产。与农业产量和农业收入相比较，大土地所有者们更看重的是土地资产的市场价值。他们期望看到城市化进程中非农用地需求迅速扩张所带来的土地资产的大幅升值。在这种情况下，大土地所有者不会把主要的注意力和精力集中于如何利用上述有利条件提高农业生产效率、增加农业产量和收入上。因而，在拉丁美洲的不少国家中，与小庄园相比较，大庄园的大部分耕地更多的是被撂荒或疏于耕作。另外，大庄园中农业工人受雇于人的被剥削的地位严重地压抑了他们作的积极性，消极怠工成了一种普遍现象。这一方面降低大庄园的农业生产效率，减少了农业产量，同时又提高了农业的监督和管理成本。因而拉丁美洲国家的大土地所有制和大庄园经营模式，并未有效地促进农业生产效率的提高和农业产量的增长。1980—2000年的20年间，自耕农所有制和家庭农场模式下的东亚和太平洋地区的粮食产量增长了150%，年均增长7.5%；而实行大土地所有制和大庄园模式的拉丁美洲和加勒比地区粮食产量仅增长了60%，年均增长3%左右。[1]

图1 哈里斯-托达罗模型

（二）农民失地加剧了城市失业

加剧城市失业，是土地兼并所导致的一个更为严重的不良后果。发展中国家在工业生产规模扩大和劳动需求增加的基础上，把农业中的剩余劳动力转移到边际生产力较高的工业生产领域，有利于提高整个社会的劳动资源配置效率。这既能有效地增加工业产出量、国内生产总值和国民收入的总量，又可以保证足够的粮食供给，增加农民的销售收入；同时还能稳定居民消费价格指数，提高全民的消费水平。但是我们应当注意到，农业剩余劳动力的转移，必须适应工业化的进程，而不能违背，更不能脱离和超越工业化的进程。也就是说，当工业产品的实际需求增加时，工业品的相对价格上升，工业的实际产量增加，对劳动的需求自然会扩大。在这种情况下，工业产量的实际扩张就会提供更多就业岗位的空缺；农村中的剩余劳动力转移到城市中很容易寻求就业岗位，从而顺利地实现劳动转移。这时，成功实现非农就业，已转变为工业员工的农民，会自愿将原来耕种的土地转让给继续经营农业的农户。这将扩大在村农户的土地经营面积，提高他们的劳动生产率和农业收入，缩小城乡的收入差距。

但是，为建立大土地制度而进行的土地兼并却在城市工业和服务业远未发展起来之前迫使农民失地失业，大规模向城市迁移。农民向城市迁移，是拉美国家城市失业增加的最重要的因素。阿根廷城市人口增长的35%来自农村移民；哥伦比亚城市人口增长的43%来自农村移民；巴西的城市人口增长中，也有36%来自农村移民。拉丁美洲的不少国家的城市中，劳动的供给早已超过了对劳动的需求，因失地而迁移到城市的农民必然导致城市失业率的进一步上升。表2中的6个拉丁美洲国家中，巴巴多斯和尼加拉瓜1994和1995年的失业率超过了20%，阿根廷1994年的失业率也高达18.6%，乌拉圭、委内瑞拉和巴拿马1994或1995年的失业率都超过了10%。而这一时期正是互联网推动美国经济和全球经济的繁荣时期，美国的失业率降到了4%，欧洲的失业率也大多降到6%左右。而作为美国近邻的拉丁美洲国家的经济也有较好的表现，劳动力的需求有所增加，但失业率却如此之高。这种情况大概也只能用较长时期以来农业人口迁移所导致的城市劳动力的大量过剩来解释。需要说明的是，表2中所显示的失业率仅仅是这几个拉丁美洲国家的显性失业率，这里并没有把这些国家非正式部门中未充分就业的人口包括进去。若把这种情况包括进去，这些国家事实上的失业率可能更高。

表2 1994—1995年拉美部分国家的显性失业率

（三）农民迁移扩大了城市的收入差距，造成了大面积的贫民区

在城市失业恶化的情况下，就业方面的激烈竞争将降低非正式部门的工资。这会扩大城市劳动者之间的收入差距和城市人口的消费水平差距，从而使城市贫穷人口大幅增加，贫民区的面积不断扩大。

哈里斯—托达罗恰模型说明了在城市失业已经存在的情况下，农村移民进城给城市劳动市场均衡和工资水平变动所带来的影响。图1解释了哈里斯—托达罗的理论。[2]图中假定一国的经济只有两个部门：农业部门和制造业部门。农业对劳动力的需求由向右下方倾斜的曲A A′线表示，制造业对劳动力的需求由向左下方倾斜的M M′曲线表示，劳动力总人数QAQM由表示。

在新古典模型中，工资是有弹性的，市场就业是充分的，均衡工资处在WA*-WM*的水平，有OALA*的劳动力从事农业，OMLM*的工人从事制造业，所有可用的劳动力都被雇佣，实现了充分就业。

但是，在最低工资制度下，城市正式部门的工资不可能向下浮动，哈里斯—托达罗假定这种最低工资处于WM的水平，比城乡均衡工资高出了一大截，这会产生什么样的影响?如果要实现充分就业，OMLM数量的工人在城市正式部门得到工作，剩下的OALM量的劳动力就要以OAWA*的工资水平被农村部门全部雇佣。这时，城市与乡村的真实工资差额为WM-WA**。如果农村工人可以自由移民，即使城市中只有OMLM个工作岗位，他们都愿意试一下运气。图1中的q q′为就业无差异曲线，它表示在农村与在城市就业没有什么区别，或向城市迁移与不迁移无差异。当农村劳动力向城市转移时，新均衡点向左移，例如处于图中Z点的位置。在该点，OALA的人仍在农村工作，其工资为WA，与城市正式部门的工资差距WM-WA，比以前缩小了。另外，在新的就业均衡点Z上，想到城市工作的人为OMLA，其中只有OMLM的人能到正式部门工作，其工资为W；而剩下的OM-LA-OMLM进城者，或者失业或者进入非正式部门工作，如果全部在非正式部门工作，工资将降到WM***的水平。

哈里斯—托达罗模型表明，因失地而失业造成的乡村—城市移民，使城市的失业状况进一步恶化，同时扩大了城市中的收入差距，产生了大批的城市贫民。如图1所示，在没有乡村—城市移民时，劳动资源在城乡之间的配置达到均衡状态，城乡工资都处于WA*WM*的水平，同时实现了充分就业。当大量农民失地失业流入城市时，城市制造业的正式部门仅可提供OMLM的就业岗位，其余LALM量的劳动力如果全部到非正式部门工作，工资只能达到WM***这样微薄的水平；或者干脆失业，没有收入。城市收入差距起码在WM-WM***的水平。在拉美不少国家，失地失业所导致的乡村—城市移民潮造成大量的城市贫民，贫民区的面积不断扩大。在巴西的里约热内卢，贫民窟的面积每5-10年就翻一番；哥伦比亚的波哥大贫民区的人口已占到该城市人口的60%；墨西哥的墨西哥城，贫民区的人口占到46%；委内瑞拉的加拉加斯，贫民区的人口占到了54%。[3]拉美国家的土地兼并给这些国家经济和社会发展所带来的深刻危害可见一斑。

三、基于拉美教训的政策建议

拉丁美洲国家在工业化和现代化进程中所产生的各种经济问题和严重的社会冲突，对所有的发展中国家来说，都是值得吸取的教训。我国当前正处于工业化和现代化的中期，拉美国家的教训亦为我们提供了有益启示。本文以中央2012年1号文件的精神为指导，提出若干建议。

（一）进一步稳固和完善农村土地承包制度

工业化以前，发展中国家都是以农业为主的国家，劳动力和人口大多分布于农村。工业化初期，工业和服务业的生产规模很小，能提供的就业岗位极其有限。在这种情况下，首先应当满足广大农户对土地权利的要求，才能保证农民在农业中普遍就业，解决他们的生计，甚至还会增加他们的收入，从而避免农民盲目向城市流动。这一方面保证了农民的利益，同时又不会导致城市失业状况的恶化。

上世纪80年代初期我国实行的土地家庭承包制，在新的工业化进程中发挥了重大的作用。一是化解了当时城市就业危机。十一届三中全会以后，我国的工业化和现代化建设再一次起步。这意味着很快将有一批农村剩余劳动力和人口向城市迁移。但正好在这时，还有3000多万下乡知青急切地要求和等待回城。在这种情况下，如果没有别的途径增加农民的利益，把他们暂时稳定在农村，那么他们中的一部分人会千方百计地流入城市，这势必给当时的城市就业带来更大的压力。家庭土地承包制的推行，使广大农民对土地有了较为充分的权利，生产生活都有了奔头。从而暂时稳定了大部分农民，避免在城市就业最紧张的情况下流入城市，缓解了当时的就业压力。二是有效地增加了农民的收入，缩小了城乡收入差距。农民同样是理性的经济主体，如果留在农村的收入长期不增加，他们就会设法进入城市。而土地承包制给他们创造了增加收入的机会。家庭土地承包制推行以后，农民对自己所承包的土地享有了较为充分的权利。一部分具有经营头脑和经营才能的农民，在自己承包的土地、水塘、山坡或庭院中采用专业化、规模化的方式进行家畜家禽和鱼类的养殖，或种植蔬菜水果；大量生产和供给肉蛋奶鱼和蔬菜水果等产品。这些从事专门养殖和种植的农户当时被称为“专业户”。他们的生产和供给，一方面改善了中国城市居民的食品结构，提高了人们的消费水平；同时也大幅度增加了自己的收入。“专业户”成了1980年代中后期中国最富裕的两种人之一（另一种是个体工商户，当时这两种人都被称为“万元户”）。

但是，90年代以来，房地产业的急剧膨胀使农民的土地权利受到侵害。现代城市是现代工业和商业贸易等服务业发展的产物，并且随着工业和服务业的发展而扩大，它根本不可能离开工业和服务业而孤立地存在和发展。但是，90年代初期以来出现了一种“去工业化”和脱离实体经济的城市化倾向。在这种倾向的推动下，货币资本大规模进入房地产交易和城市房屋建筑领域，推动了房屋价格奔腾式上涨，带动城市周边地价上涨。在这种情况下，由于关闭乡镇企业而失去财政来源的县乡政府便把卖地作为解决财政问题的最重要的途径。地方政府大规模地征地导致了大量的失地农民。2011年3月，全国政协委员、吉林省长春市政协主席张元富在全国政协十一届四次会议第三次会议上发言指出，目前中国失地农民累计不少于4000万人，据抽样调查，有60%的农民生活困难，没有因失地影响基本生活的只占30%。由于城市化使社会资本从制造业和服务业大规模逃离，进入房地产、黄金、古玩字画，甚至大蒜、大白菜炒买炒卖等虚拟经济领域，使实体经济处于衰退之中。因而失地农民中的务工者不可能进入工资较高的正式部门，而只会进入收入微薄的非正式部门。在制造业和服务业衰退的情况下，经营二三产业的失地农民的收入也好不到哪里去。更何况还有部分失地者空闲在家，生活的艰辛不难想象。

为了纠正上述倾向，2012年中央1号文件中提出要“加快修改完善相关法律，落实现有土地承包关系保持稳定和长期不变的政策。按照依法自愿有偿原则，引导土地承包经营权的流转”，“加快推动地籍调查，2012年基本完成农村集体各类土地的所有权确权登记，稳步扩大农村土地承包经营权试点等。”温家宝总理在2011年中央农村工作会议上还特别强调，要积极推进集体土地征收制度的改革，切实保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。温总理进一步指出，无论农民留在农村还是进入城镇，无论是否以此来作为基本保障，任何人都无权剥夺农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等。[4]只要认真贯彻2011年12月的中央两个工作会议和2012年中央1号文件的精神，就能使农民公平地分享到工业化和现代化建设所带来的利益，从而实现社会的和谐稳定，促进国民经济长期健康发展。这就可以成功地避免拉美故事在中国的重演。

（二）大力提高农业生产效率，持续加强粮食供给能力，增加农民的兼业收入

发展中国家在工业化初期往往过分强调工业发展,而忽视农业发展，甚至还以牺牲农业为代价而片面追求工业发展。而各国工业化和现代化的实践证明，这种思路和倾向曾给经济和社会发展带来深刻的危害。拉尼斯—费景汉、乔根森和舒尔茨等著名的经济学家，都分析过这些国家工业化中的错误，进而强调提高农业生产率，在保证粮食供给、增加农民收入，以及工业化现代化建设中的重要作用。这种作用体现在以下几个方面：一是顺利推进工业化和现代化建设的基本条件。无论在工业化社会，还是在农业化社会，粮食都是人们生存和发展最基本的消费品。因此，提高农业生产效率，长期确保农产品的有效供给，就成为我国社会和谐稳定长治久安，以及各项经济和社会事业健康发展的基本条件。二是有利于加速工业化的进程。提高农业生产效率，长期确保农产品的供给能力，能有效稳定、甚至降低食品的价格，从而稳定或降低城市居民的生活费用和工业的工资成本。这一方面可以降低工业品的价格，扩大工业品的销售量；还可以增加工业利润和工业企业自身的资本积累。企业销售的扩大和利润的增加，还可以吸引更多的银行、股市等社会资本进入工业领域。这无疑会加快工业化的进程。三是有利于增加城市就业和农民的兼业收入。随着工业和服务业规模的不断扩大，对劳动的需求将日益增多。这不仅会为城市居民提供足够的就业岗位，而且还会为农民提供越来越多的非农兼业岗位。2012年中央1号文件的一个主要精神，就是要通过不断提高农业生产效率，来持续加强农产品供给的保障能力。而农业生产效率的提高，一方面能够增加农产品的产量，保障足够的粮食供给；另一方面则能够缩短农民投入到直接农业生产中的劳动时间。随着农业劳动时间的缩短，农民剩余时间相应增加。于是便可以利用大量的剩余劳动时间在工业或服务业中兼业，再获得一份非农兼业收入。

为了提高农业生产效率，持续加强农产品供给保障能力，2012年中央1号文件提出了加大投入强度和工作力度；依附科技创新驱动，引领支撑现代农业建设；提升农业技术推广能力，大力发展农业社会化服务；加强科技培训，全面培训新型农业人才队伍；改良设施设备条件，不断夯实农业发展物质基础；进一步提高市场流通效率，切实保障农产品稳固均衡供给等六个方面的政策措施。只要我们认真领会上述各方面政策，并努力贯彻落实各项措施，就一定能不断持续加强我国农产品供给保障能力；同时有效提高农民收入和全国居民的消费水平，促进经济健康增长以及社会的和谐稳定。

（三）促进县域微小型企业的发展，增加农民的非农兼业收入

上世纪90年代以后我国的各类农产品供求关系已基本达到均衡，再增加产量必然导致粮价降低，农民增产而不会增收。因此，仅依靠提高农业产量来增加农民的家庭收入，有很大的局限性。然而，80年代初期以后的中国乡镇企业（即2012年中央1号文件所说的“县域微型小型企业”，以下皆同）的发展却为增加农民收入开辟了另一条更为重要的途径。其作用表现在两个方面：首先，为广大农民提供了就近兼业的机会，增加了他们的非农收入。农业生产有很强的季节性，除在收获和播种期间需要家中的主要劳动力承担、安排和组织之外，平时的田间管理则完全可以由妇女和老人承担。这样农户家中的主要劳动力除了农忙季节之外，完全可以利用农闲时的剩余劳动时间在工商企业中兼业。对于广大农户来说，保留农地继续进行农业生产，可以使农户获得一份农业收入；同时利用农闲时间在乡镇企业就近兼业，又可以获得一份非农收入，二者之和，可以缩小与城市居民家庭的收入差距。其次，增加了县乡财政收入，从而减轻了农民负担，提高了农民的可支配收入。地方政府，尤其是县乡两级政府负担着提供公共物品，即农村义务教育、计划生育、维护地方公共秩序和增进公共福利等方面的社会责任。如果没有足够的财政支持，他们就不能进行正常的公务活动，难以履行提供公共产品的义务。上级政府要求县乡政府提供上述公共服务，但又不划拨足够的经费。这样一来，上述公共物品的庞大的费用开支就只能由县乡两级政府承担。若县乡政府管辖的地区没有工商企业，那么这笔公共支出最终只能来自低收入的农业和低收入的农民。经验表明，凡工业化、非农化水平较高的地区，县乡财政收入多，提供公共物品所需要的公共开支（或大部分由）县乡政府承担，农民负担就轻；反之，农民负担就重。我国一些工业化、非农化水平高的地区，如浙江、广东、江苏等省，对农业和农民取少予多，甚至不取反予。需要强调的是，日本、韩国、中国台湾等在二战后成功实现了工业化和现代化的东亚国家或地区，都是依靠发展乡村工商企业，增加农民非农兼业时间和兼业收入实现了城乡收入均衡（日本农民的收入甚至高于城市居民）。这些成功实践检验了这一模式的有效性，值得我们借鉴。

但在当前，乡镇企业的发展受到多方面的限制，尤其是在社会资本的配置上，仍受到严重的歧视。由于它们不能从银行和资本市场得到必要的资本支持，于是不得不从民间非法的高利贷市场去借贷。这不仅要支付高额的利息成本，而且要承担更大的经营风险。在这种艰难的背景下，一些乡镇企业，便把资本从工业、服务业等实体经济中转移到炒房、炒股、炒大蒜等虚拟经济中。在乡镇企业从工业和服务业等实体经济“大逃离”的过程中，很多农民失去了非农兼业岗位和兼业收入，地方政府失去了来自乡镇企业的财政收入。

为了解决当前县域微小型企业发展所遇到的这一难题，今年中央1号文件明确指出，要加大对县域微小型企业的信贷投放力度。加大农村金融政策的支持力度：确保银行金融机构涉农贷款增速超过全部信贷平均增速；完善涉农贷款税收勉励政策，健全金融机构县域金融服务考核评价措施，领导县域机构强化农业信贷服务；勉励民间资本进入农村金融服务领域，支持商业银行到中西部农村地区设立村镇银行等政策措施。只要我们认真贯彻落实中央1号文件的上述各项政策，县域微小型企业的发展就可得到必要的资本支持，从而恢复和发展壮大起来。这就能够为广大农民提供更多的就近兼业的机会。这对农村社会的和谐稳定，有重要的作用。

[1]世界银行.2003年世界发展指标（英文版）[M].华盛顿：世界银行，2004：131.

[2]Harris,John,and Michael P.Todaro..Migration unemployment,and development:A. two sector analysis[J].American Economic Review，1969，（59）:138-148.

[3]Population Crisis Committee.World Population Growth and Global Security,Report No.13:2; Daniel Litvin.“Dirt poor:A survey of development and the environment[J].Economist,March 21,1998:8.

[4]温家宝.农村工作会议：保障农民权益推动集体土地立法[N].21世纪经济报道，2011-12-29（2）.

[责任编辑：陈合营]

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1002-7408（2012）-06-0109-04

李学清（1955-），男，西安人，陕西师范大学政治经济学院副教授，研究方向：经济增长理论；刘雨（1977-），男，西安人，陕西师范大学国际商学院硕士，研究方向：不动产金融。