城市化进程视角下的“土地财政”问题研究——基于新疆数据的实证分析

邢绪文

(新疆财经大学金融学院，乌鲁木齐830012)

一、引言及文献综述

随着改革开放以来中国经济的迅猛发展，城市扩张程度的不断加大，以及分税制改革导致地方政府初次分配财力的急剧下降，地方政府对土地出让收入的依赖程度日益明显。截至2010年年底，我国的土地出让金收入已超过2.9万亿元，同比增加超过70%。尤其对中东部的大城市和沿海城市来说，土地财政收入占财政一般预算收入份额达到40%以上，甚至某些地区超过70%。地方政府对土地财政收入的依存度不断加大，土地财政成为名副其实的“第二财政”。

近几年来，大中城市的扩张力度逐年加大，这在很大程度上推动了建筑业和房地产业的蓬勃发展。房价的节节攀升又反过来刺激着地方政府通过大搞土地财政来获得土地为之带来的丰厚收益，进而加速土地财政不断向前迈进。然而，在造就城市扩建进展的同时，对土地财政批判的声音却从未停止，土地财政成了助推城镇房价居高不下的幕后黑手。虽然它带动了城市设施的完善和更新，但却在一定程度上忽视了“民生”建设，忽视了城乡居民对日益增长的物质和文化需求，使得居民的幸福感程度普遍下降。因此，正视土地财政与城市发展的深层次原因，化解两者之间的矛盾冲突是本文分析的重点。

土地财政在发达资本主义国家的改革实践或多或少可以给我国以启示和借鉴，但由于社会制度的差异以及政治经济体制的不同，我国的土地财政更多地具有自身的背景和特殊性。现有文献大部分是针对我国的具体国情加以研究，大致从以下几个方面入手:陶然、徐志刚(2005)［1］认为，土地征用问题的严重化与1994年中央政府集中收入但未配套设置相应转移支付的财政体制密切相关。蒋震、邢军(2011)［2］认为，当前我国地方政府以经济内容为主的政绩考核机制及其引发的地方政府竞争是引起土地财政的重要原因。顾乃华等(2011)［3］基于我国省际面板数据发现土地财政强度差别较大，土地财政强度呈现“东高西低”格局，正是发展条件不同的各地区围绕GDP增长展开锦标赛，将土地作为招商引资筹码，以及推动城市扩张和大力发展房地产业的载体，从而导致了土地财政的区域差异。安体富、窦欣(2011)［4］认为土地财政规模的扩大，在一定程度上助推了房价的上扬，房地产市场的冷暖与地方政府利益息息相关，增强房地产市场调控效果，必须首先处理好地方土地财政问题。贺禄飞等(2011)［5］认为，“土地财政”形成的原因多种多样，有内因也有外因，其中现行土地制度存在的缺陷是产生“土地财政”的内在根源。贺蕊莉(2009)［6］指出，后土地财政时代地方政府财政收入行为中最具风险的行为是扩大拆迁规模、过度举债和滥用税收排斥，在维系租金型收入制度的同时，滥用公债型收入制度、损害税收型制度。鲍宗豪(2011)［7］分析了“土地财政”驱动城市化的四大悖论，提出分离政府经营土地的职能，允许农民的集体土地进入城市土地市场，才可从源头上抑制土地财政的片面增长，化解社会矛盾，促进可持续的城市化。余丽生(2011)［8］分析了土地财政的利弊，提出了如何从规范中央和地方的收入分配、培养地方税体系、开辟地方新财源等方面着手来规避地方政府对土地财政的依赖。梁云凤(2011)［9］更指出“土地财政”不可持续，发行市政公债势在必行的论断。

由于国内文献大都从理论、政策层面上对土地财政进行剖析，并提出了相应的对策，但某种程度上缺乏论据，没有很强的说服力，缺乏创新点。然而一部分学者能从实证方面进行研究，但分析过程存在某种程度的偏误，所得结论也没有抓住土地财政的本质。本文通过土地财政的发展背景，给出了土地财政之所以产生的深层次原因，并结合新疆维吾尔自治区1996—2009年的相关数据，运用计量经济学模型进行了深入细致的分析，结合当前我国土地财政发展的最新情况，从正反两个方面权衡对比指出了中国土地财政改革的方向。

二、“土地财政”的成因

(一)分税制改革造成了地方财政巨大的收支缺口

计划经济时期，中国的财政体系具有高度的集中性，中央基于“统收统支”的模式，使得地方政府没有自己独立的预算。在这种体制下，由于在税收征集和财力支配上没有自主权，地方政府的利益和中央政府高度一致，地方政府没有利益空间可言，也就没有追求利益的内在冲动。1980年开始的“划分收支，分级包干”的财政承包制，打破了“吃大锅饭”的传统财政格局，承认了中央和地方政府各自的利益和地位(刘锦，2010)［10］。地方政府开始了自己独有的财政道路。这种分权财政体制的形成，使得地方政府有了追逐地区发展及其带来的经济上的利益，进而推动了政绩形象工程建设，促进地方领导政治地位上的快速提升。地方政府在享有自身利益追求的同时，对中央财政的依赖程度明显减弱，脱离中央政府束缚的地方政府开始了追求利益最大化的进程，有了自己独立的财政收支计划和目标，这种内在的动力确实使地方财政收入不断增加，同时也带动了地方城市发展和居民生活水准的提高。

面对地方政府财政实力的不断膨胀，中央对财政收入的支配变得相对被动，为了进一步稳固中央对地方财政的统筹和掌控经济发展的程度，在1994年，中央政府实施了分税制改革。作为明显集权化的分税制改革，是地方政府的财政初次分配急剧下降，进而造成地方政府大约30%的巨大财政缺口，地方财政收入的主要部分被中央所占据，在支出责任不变的情形下，地方政府面临赤字的境遇。在预算内收入不能保证地方财政支出的时候，地方政府开始了寻求财政预算外收入的途径。在我国人口众多、人均资源匮乏的情况下，土地资源变成了一项宝贵的财富。地方政府开始向土地伸手，在土地的潜在价值被不断开发的同时，土地财政被当做地方政府的法宝被不断地运用和完善，土地财政由此兴起。

2002年中央政府将企业所得税和个人所得税列为共享税后，地方财政收入的增长方式发生了明显的变化，在现行分税制的安排下，主体税种增值税和所得税为共享税，且中央所占比重较大，消费税完全归中央所有，地方政府难以通过发展工业带动所得税和增值税来增加自身的收入，于是通过发展包括建筑业在内的第三产业，扩大完全由地方支配的营业税收入成为地方政府的理性选择，土地财政再次被提升到一定高度。

(二)现行土地制度的缺陷助长了土地财政

土地财政的顺利进行必须依靠地方政府对土地资源强大的控制力和配置权。我国目前实行的是国家所有和集体所有的二元土地所有制，即城市土地国家所有，农村土地集体所有，但国家基于基础建设和公共利益的需要，可以对集体所有的土地进行补偿划归为国有。然而，法律上的漏洞使其对公共利益需求的规定陷于模糊状态，无具体标准可行。这反过来增加了地方政府对法律解释的话语权，地方政府以公共利益需求为目的肆意进行征地，并从对土地的招标、拍卖、挂牌转让的过程中获取巨大的利润差额。农民因为没有话语权，任由政府将土地所有权划走，只获得少量的征地补偿，失去了所拥有的土地未来可能存在的全部可观收益，这些收益却被地方独享。地方政府在巨大土地财政收入的利益诱惑下，利用现行土地制度的缺陷，反复以公共建设名义不断收缴集体土地，扩充自己的土地资源。

另外，土地收益分配机制的不完善助长了土地财政的发展。首先，中央不参与土地出让收益分配，土地出让收入全部归地方所有。其次，在土地收益分配中，农民所占的份额极低，《土地管理法》关于“征地补偿费不超过征用前三年平均产值的30倍的标准”的规定只考虑农用地的生产功能，而未考虑农民潜在的利用能力和发展权利。在土地转变用途的收益分配中，政府可得60%以上，而农民所得却低于10%。再次，各届政府分配不平衡。本届政府往往由于短期利益的需要将本属于未来政府的那部分收益一次性提取并归为己有，形成了对土地未来收益分配的一种“透支”。

土地储备中心的建立，使地方政府热衷于土地占有，大力拓展自身的土地拥有能力，增加土地财政带来的丰厚收益。这种盲目的储备行为使得政府一方面极力降低征地成本，给予少量征地补偿;另一方面完善土地“招拍挂”制度，尽可能以高价格出售储备土地，获取巨额的价差收入;更进一步，通过土储中心控制土地供应，操纵抬高土地价格，使得土地资源越来越珍贵。在众多居民对土地巨大需求的推动下，土地价格被不断抬升，政府的土地财政收入随之提升。这是对“杭州土储模式”的扭曲，地方政府面临巨大利益下，不愿去搞基础建设以及民生建设等低效益甚至负效益投资，转而成为市场经济下的“理性人”。土地资源作为地方政府可控的“编外”资源，其典型特征是土地出让金一直没有纳入正式的财政预算监督体系，中央政府对其监管力度仍然较弱。

(三)地方政府间的竞争格局形成了“经营城市”的强大激励

地方政府处于对各自地区经济发展的考虑，在竞争机制的作用下地区间相互追赶，导致了中国地方经济发展的繁荣局面。高度集中的政治体制使中央有任命地方官员的绝对人事权，这种与经济分权相结合的政治集权，产生了“向上负责”的治理和激励模式。地方政府竞争的“绩效标尺”明确化就是追求地方GDP和财政收入增长以及城市发展。

1.随着“国退民进”步伐的加快，民营企业逐步代替国有企业成为市场经济的中坚力量，地方政府由原来的“经营企业”转向“经营城市”。经济模式的转轨使地方政府不得不寻求新的生财途径。地方政府掌握着城市土地供给和其他重要资源，对推动城市化进程发挥着巨大作用。一方面，城市基础设施和面貌的改善就是地方政府的“政绩”;另一方面，城市化进程又能吸引本地及外来投资，加速地方经济的发展，进一步提升土地价值，地方政府成为其中的最大受益者。

2.地区间为了自身利益最大化而进行各种博弈。就地方政府而言，在对地方国有企业控制权大幅削减的背景下，其必然要引入大量外来资本来带动当地经济的发展，招商引资便成为地方政府间最为典型的竞争方式，这些外来资本对各地区政府进行“用脚投票”。地方拿着稀缺的土地资源，为企业提供更优惠的待遇，来安顿各个企业，既能带动GDP的增长，又能增加城市居民的就业。从长远利益来看，企业未来产生的各种税收上缴也是地方政府获得财政收入的一种手段。

3.城市化进展程度的如何往往代表着地方政府的“功绩”。伴随着城市面积的扩大、知名企业的增多以及城镇人口的增加，地方的经济增长才会越迅速，地方领导的功绩越大，其政治晋升也越快。正是地方政府的土地储备使得他们对土地这种稀缺资源拥有垄断经营权。地方政府既可以抬高土地价格获得高额的土地出让回报，也可以通过低价以及无偿出让等优惠政策来迅速招商引资，加速城市化速度，而且可以间接地增加其他税收收入。然而，地方政府作为“经济人”也追求自身利益最大化，也不免会搞盲目城市扩张，大搞政绩形象工程，随意乱批土地，使得三年就用去十年的指标，不利于民生建设以及城市的可持续发展。

三、实证分析

本文在对土地财政形成的成因作了理论分析之后，拟采用计量经济学模型进行定量分析，来验证与土地财政相关联变量之间的关系，指出土地财政的利弊所在。

1.数据选取。本文选用土地财政为因变量，一般预算收入、经济增长率、城市化率为自变量来建立模型。土地财政指标用lf表示，包括土地出让金、土地直接税和土地间接税三部分。一般预算收入用br表示，用来衡量政府预算内财政收支状况。地区经济增长率用Rgdp表示，代表实际GDP的增长程度，其中Rgdpt=gdpt/gdpt-1-1。城市化率用Ru表示，代表地区城市化水平总体状况的指标，其中Ru=市镇人口 /总人口(包括农业和非农业)。

本文的样本数据一般预算收入br、经济增长率Rgdp、以及城市化率 Ru均来源于1995—2009《中国统计年鉴》和《新疆财政年鉴》;土地财政lf的可得性较差，其数据由笔者《新疆统计年鉴》、《新疆财政年鉴》、《新疆税务年鉴》和《国土资源年鉴》等整理而得，其中lf由国有土地使用权出让金收入、地方新增建设用地土地有偿使用费收入、国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入等组成。

本文用的是1995—2009年的时间序列数据，为了避免序列中可能存在的异方差的影响，保持原序列中的协整关系，故采用取自然对数的方法，用 lnlf、lnbr、lnRgdp、lnRu 来代替原来各变量。建立土地财政与其他各变量的时间序列模型，解析表达式为:

其中，εt为方程残差，满足 E(εt)=0和var(εt)=σ2的随机扰动项。

2.平稳性检验。本文所选取数据为时间序列数据，因此需要进行单位根检验。对各变量的平稳性进行ADF检验，检验结果见表2。

由表2的ADF检验结果可得到如下结论:(1)对lnlf、lnbr、lnRgdp、lnRu原变量进行ADF检验，其检验值值均大于10% 显著性水平的临界值，说明原序列都存在单位根，为非平稳变量。(2)对lnlf的一阶差分Δlnlf进行ADF检验，检验值为-4.990，小于1% 显著性水平下的临界值-4.122，因此该序列含有一个单位根，即为一阶单整;同理，对 lnbr、lnRgdp、lnRu的一阶差分Δlnbr、ΔlnRgdp、Δln Ru进行 ADF 检验，其结果在5%的显著性水平下均显示为一阶单整序列。因此，lnlf、lnbr、lnRgdp、lnRu 为非平稳序列，但其一阶差分序列均为平稳序列，即一阶单整，可进一步进行协整分析。

3.协整分析。运用EG两步法对变量进行协整检验。首先，对方程 ① 进行回归估计，结果如下:

再对回归方程的残差εt进行ADF检验，其检验值为-3.953，小于1%显著性水平下的ADF临界值-2.755，表明残差序列是平稳的。同时，回归模型的结果表明，模型中各变量系数的t统计值值均显著，通过了t检验;R2和Adj.R2都接近于1，说明方程中各变量拟合程度较好;DW为2.165，位于2的附近，说明该序列不存在自相关;F值为457.812，表明方程线性关系非常显著。综上可知，变量 lnlf、lnbr、lnRgdp、lnRu 时多元协整的，方程的长期均衡关系存在，从而避免了伪回归，方程具有现实意义。

表1 新疆土地财政、经济状况和城市化水平(1995—2009年)

表2 模型中各变量ADF检验结果

该方程的含义是:在其他变量保持不变的前提下，一般预算收入每较上一年提高1%，土地财政收入相应提高2.3%;经济增长率每较上一年提高1%，土地财政收入相应提高0.5%;城市化率每较上一年提高1%，土地财政收入反而相应减少0.05%。方程解释了短期内地方政府的相关措施和博弈对土地财政收入是具有激励作用的，地方政府追求经济增长相对来说更能驱动土地财政的扩大，但是地方政府对城市建设和扩张的强烈追求从长远来分析并不能带动土地财政收入的增加，反而呈现出一定抑制作用。尤其是2010年以来城市化进程带来的高房价和高物价，普遍降低了人们的幸福感水平，可见城市化的推进，并不能带来土地财政收入的持续稳定增长。

4.误差修正模型(ECM)。模型②揭示了新疆土地财政与财政预算收入、经济增长率、城市化率的长期均衡关系。在长期均衡关系成立的基础上，进一步对变量间的短期波动影响进行分析。为此，本文通过引入长期关系模型产生的残差序列ECMt，建立以下基于式②的一阶差分误差修正模型:

其中的误差修正项为:

进行回归估计，得:

由③式的误差修正结果可知，误差ECMt-1的t值显著，均衡误差系数为-1.354，符合反向修正机制，表明上一期均衡误差对土地财政收入变化的短期变动由显著影响，若上期土地财政变化过大，本期就相应减小，若上期变化偏小则本期就会调高，从而保证土地财政收入与预算收入、经济增长、城市化等指标保持长期均衡状态。三项指标系数均为正数，说明短期三者变动对土地财政收入的变动具有正向影响作用，但短期内地方政府追求一般预算收入的影响作用要大于追求经济增长和城市化建设对土地财政收入规模的影响。其中ΔlnRgdp和ΔlnRu系数为正，说明了两者的短期变化对土地财政收入的短期变化的正向影响，与前面所说的地方政府之间的竞争除了追求财政收入增长，同时也追求地方GDP以及城市发展的短期行为相符合。

四、结论及政策建议

本文从地方政府土地财政的现状及其产生的原因出发，运用计量经济学模型对相关各因素进行了实证分析，并根据经验数据提供了土地财政该何去何从的指向判断。根据目前土地财政发展的形势和分析结果，本文得出如下主要结论:(1)土地财政确实增加了地方政府的财力。地方政府卖地生财的行为以及地方政府间的竞争是其维护自身利益的理性选择。地方政府之所以积极投入城市扩张，建“科技园”、“工业园”，主要目的就是要保证充足的财政收入可以共用。在经济较为发达的大中城市，城市化进程确实存在着产业税收效应，增加财政预算收入。(2)土地财政推动了城市化进程。地方政府出让的土地可分为三类:经营性用地、工业性用地和公益性用地。其中，经营性用地和工业性用地都需要地方政府对其进行基本建设投入，以利于招商引资。事实上，政府的很大一部分资金是用于投资和建设城市公益性基础设施。从地方政府对城市建设的角度，土地财政确定在短期内为推动城市化进程做出了重要贡献。第三，土地财政的真正弊端不仅在于市场和财政风险，更主要的是它导致致力于我国经济发展和社会和谐的城市化进程不可持续。由于城市化率存在上限，土地财政也不可能维持城市的无限扩张，从长期来说，二者之间并不如短期内那样相辅相成，而是相互排斥、相互抑制，这个矛盾也正是土地财政的症结所在。

“土地财政”的形成，既反映出现行征地制度引发的政府逐利动机，也彰显了现行财税体制的弊端，对地方政府行为造成的影响不容忽视。为了从根本上化解各种风险和隐患，处理好土地财政与城市发展、民生建设的关系，保证地方经济甚至全国经济长期稳定地增长，本文提出以下政策建议:

(1)要深化财税体制改革。对当前地方政府“事权无限，财权上收”的现实，要削弱地方政府谋求预算外收入的动机，应转换政府的职能，即由“投资型政府”向“服务型政府”过渡。形成多元化的城市公共投资机制，地方政府主要投资和提供公共产品服务，而不是主导城市投资。

(2)完善土地制度及相关分配机制。首先，要在立法上打破土地制度的二元结构，实行城市建设用地和村镇集体土地享受同等价格和同等权利，将政府对集体土地的处分权交由农民把持，遏制地方政府的趋利行为，做到真正“还权于民”。其次，健全土地收益分配机制，打破地方政府对土地的垄断性出让权和征用权的格局，建立城乡统一的土地使用权市场;同时，由于分税制改革过多抽离了地方税源，要重新考虑开征一些地方税种，如“物业税”等，合理搭配地方政府的财权和事权。土地增值的利益应首先满足失地农民的发展需求，保障他们的正常生活，进而给他们公平的机会参与社会发展和分享社会发展的利益。

(3)规范地方政府的政绩考核机制，抑制房价的过快上涨，促进地方经济与社会的和谐发展。对地方官员的政绩进行客观和公正的评价，既要看经济指标，又要看社会指标和环境指标，既要看当前的利益，又要看长远的发展，既要看成绩，又要看所付出的成本代价，包括经济成本、社会成本、环境成本等。再者，要缓和城市化推进的速度，采取各种有力措施平抑房价和物价的上涨，控制通货膨胀水平在合理的范围，并改经济适用房政策为廉租房政策，满足城乡居民对住房的需求。设立满足政府和公众激励相容性的财政体制，有助于给地方政府提供工作激励和行为约束，使地方政府在追求自身目标利益的同时，最大程度地履行其“民生建设”的职责，从而促进社会利益。

［1］陶 然，徐志刚.城市化、农地制度与迁移人口社会保障——一个转轨中发展的大国视角与政策选择［J］.经济研究，2005，(12).

［2］蒋 震，邢 军.地方政府“土地财政”是如何产生的［J］.宏观经济研究，2011，(1).

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［4］安体富，窦 欣.论土地财政与房地产市场调控［J］.地方财政研究，2011，(2).

［5］贺禄飞，李小斌，刘显洪，李文杰.健全我国土地制度是破解“土地财政”的治本之策［J］.西部财会，2011，(4).

［6］贺蕊莉.后“土地财政”时代地方财政收入行为风险研究——基于财政社会学的视角［J］.农业经济问题，2011，(1).

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［8］余丽生.“土地财政”的财政学思考［J］.财政研究，2011，(3).

［9］梁云凤.“土地财政”不可持续市政公债势在必行［J］.宏观经济研究，2011，(4).

［10］刘 锦.“土地财政”问题研究:成因与治理——基于地方政府行为的视角［J］.广东金融学院学报，2010，(6).

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