资源枯竭型城市财源建设的探讨——以七台河市为例

邵延学，周丽俭

(哈尔滨商业大学，哈尔滨150028)

黑龙江省的资源型城市包括大庆、七台河、鹤岗、鸡西、双鸭山，这些城市曾为中国的经济建设做出过巨大的贡献，但由于过度的开采，资源逐步面临枯竭。另外，由于国家的政策，这些资源型城市并没有为经济的可持续发展积累过多的财政收入，对此面临的问题是一旦资源枯竭，经济将如何转型及财源从何而来?本文拟以七台河市为例来说明这一问题。

一、资源枯竭型城市财源建设的概念界定

1.资源枯竭型城市的界定。对于资源型城市的界定是比较容易的，有一些公认的标准，但资源枯竭型城市的概念界定非常困难。如何理解枯竭?有两种基本的理解:第一种是自然枯竭，这是指矿产开采达到一定的程度，剩余的很少了。第二种枯竭是经济上的不合理。比如，一些矿产浅处挖完了，但深处还有，然而，由于当时的技术水平的限制，深处的矿产开采成本高，没有市场竞争力，企业宁可停产也不愿开采。还有一些是因为其他城市出现了更加容易开采的矿产，导致该城市的矿产开采不再有效益。这两种理解各有特色，总之，可以认为资源枯竭型城市是指矿产资源开发进入衰退或枯竭阶段，一般可使用当累计采出储量已达当初测定总量的70%以上或以当前技术水平及开采能力仅能维持开采时间五年之内的城市就可将其称为资源枯竭型城市。

2.财源建设的界定。财源建设在我国经济发展过程中的重要性不言而喻，其重要性及复杂性也决定了人们对财源建设有不同的理解。有人从广义和狭义两个角度来理解财源建设，认为广义的财源建设包括很多方面，除了财政收入因素外，还要考虑与经济发展因素有密切联系的财力资源、财政资金的合理支出和分配并使其充分发挥经济效益，从而扩大财力。狭义的财源建设仅仅研究在特定的条件下如何增加财政收入。有人从动态和静态两个角度来理解财源建设，认为静态的财源建设就是在特定的财税体制下，通过发展经济以寻求增加财政收入的一种经济活动。动态的财源建设就是随着财税体制的调整和完善，财源结构也随之不断协调，通过发展经济以求得财政收入增加的一种经济活动。当然，还有其他的一些理解，这些理论从不同视角对财源建设内涵进行了诠释，均有其可取性。但综合考虑，把财源建设理解为政府为了实现宏观经济的特定目标，以增加财力为基础而实施的一系列政策措施的总称。但财源建设和经济建设是不同的，两者是包含和被包含的关系。

二、七台河市的财源建设现状

七台河位于黑龙江省东部，是一座典型的资源型城市，辖一县三区，17个乡镇。作为全国三个保护性开采的稀有煤田之一，东北地区最大的焦煤生产基地和黑龙江省唯一的无烟煤生产基地，七台河市年产原煤2 200万吨，煤炭资源是其最重要的经济支柱和财政收入来源，近五年随着经济的不断转型，财源建设也出现了一些新的特点。

(1)经济总量快速提升。2010年七台河市GDP总量实现305.2亿元，按可比价格计算，比上年增长25.1%，增幅在黑龙江省13个地市中居第一位，连续四年增幅居全省第一，连续九年保持两位数增长，三年年均增长26.0%。

(2)财政收入连年保持大幅增长。财政全口径收入由2005年的150 630万元增长到2009年的384 815万元，年均递增26.43%，比全省年均增幅高4.1个百分点;一般预算收入由2005年的58 828万元增长到2009年的167 846万元，年均递增29.97%，比全省平均增幅高12.4个百分点。

(3)财政支出规模进一步扩大。2009年全市财政一般预算支出 42.7亿元，比上年增长36.5%，教育、社会保障和就业、医疗卫生等重点支出分别增长6.2% 、200.7%和85.7%。财政支出的稳步增长，使各项民生支出、重点项目建设支出得到有效保障。

三、七台河市财源建设现实存在的难题

1.经济发展总体环境不容乐观

近五年，七台河市在改善经济发展软、硬件环境方面出台了一系列优惠政策，经济发展环境有了明显改观，但离适应经济快速发展的要求尚有较大距离，特别表现在吸引外来企业投资方面，力度明显不够，各部门为招商引资项目开设的绿色通道不畅，手续烦琐，行政服务职能发挥不全面，办事效率不高等问题尚未真正解决，导致难以吸引规模较大的企业入驻。七台河市对外联络欠缺，信息不通畅，各县区招商各自为战，信息互动不够，相互之间信息共享不足，不仅影响了服务支撑体系的培育和发展，也导致招商引资的成功率较低。另外，城市生态环境面临重大危机，由于历史与现实的相关原因，七台河传统工业中规模相对较大的行业基本是和煤炭相关的污染较严重工业，再加上相关部门对污染问题重视程度不够、治理投入不足等原因，城市生态环境不断恶化。环境已成为直接影响到七台河招商引资，影响到社会发展、经济发展的一个严重的现实问题。

2.财源结构不合理

按照经济发展的一般规律，从财源的产业结构来看，第三产业理应成为财源增长的重要动力，但就目前来看，七台河发展三产业任重而道远。如表1所示，七台河经济发展过度依赖第二产业，第一、第三产业发展严重滞后。第一产业多为粗放经营的传统农业，第二产业多为采掘业及其配套产业，产业链条短，附加值低。第三产业层次普遍较低，多数是为资源开采企业服务的商业和餐饮业，其他像旅游、金融、保险信息和物流等现代服务业仍处于初级阶段，增长缓慢，没有形成支柱产业。从三次产业的产值上可以清楚的反映七台河市在产业构成上以第二产业为主，第一产业与第三产业所占比重较低的状况。虽然从总量上看，第三产业增加值在增长，但其增长率却逐年下降，从2007年的18.8%下降到2009年的10.6%，对经济的贡献率也从2007年的36.0%下降到2009年的13.0%。这说明七台河的经济结构向第二产业集中的趋势越来越严重。通过图1可以明显地看到这一变化趋势。这为七台河财源建设的长期稳定发展带来了不利影响。

从第二产业来看，也存在内部结构不合理问题，主要表现就是煤炭及其相关工业占工业产值的比重过高，而非煤产业的比重较低(如表2所示)。从表中可以看出七台河市煤炭及其相关工业在工业总产值中的比重非常高，从2005年的46.7%上升到2009年的79.9%，而非煤工业却从53.3%下降到了20.1%。这说明七台河工业经济的发展越来越依赖煤炭。

表1 2005—2009年七台河市三大产业发展状况 单位:亿元 %

图1 2005—2009年七台河市三大产业变化状况

表2 2005—2009年七台河市第二产业状况 单位:亿元%

从税源结构看，总体上讲，2007年到2009年七台河市的非税收入与税收收入、GDP之间在增长趋势上表现了大体同步的特征，但非税收入的增长速度要明显快于一般预算收入的增长速度，以至所占比重越来越高，如表3所示，非税收入的年均增长速度在50%以上，远远高于一般预算收入的年均增长速度，非税收入和一般预算收入的比例由2007年的17.7%上升到了2009年的25%。非税收入大幅超常规增长的确可以弥补税收收入的增长不足，在一定程度上增加政府的财力，但可能降低财政收入的质量，并对企业发展和税收带来负面影响。非税收入的大量存在以及快速增长，在很大程度上肢解了政府财力资源，降低了政府可支配收入，而且非税收入具有不可持续性和不稳定性，企业的资金是有限的，此消彼长，超常征收非税收入必将影响到税收收入的征收，使企业产生失血效应，对企业健康发展和税收都带来不利影响。

从税种的结构来看，增值税、企业所得税的所占比重较低，而资源税占比重大，增长快，如表4所示，资源税是七台河最主要的税收来源，而且除了2008年外，其增长率高达80%，而增值税除了2008年，只增长了8%左右。这说明税源的单一性和高度集中是制约当前七台河财源建设的重要问题。

表3 2007—2009年七台河市非税收入情况 单位:亿元 %

表4 2007—2009年七台河市主要税种的分布情况 单位:亿元 %

3.资源型财源效益没有形成优势，风险较大

发展壮大煤炭资源型产业是七台河各县区工作的重中之重，同时也是财政收入的主要来源。但是，这些煤炭资源型产业，涉及的往往是初级产品，深加工能力有限。一方面，这些产品附加值比较低;另一方面价格受国际市场和国内宏观政策影响较大，煤炭相关企业营业收入和税收的不确定性很大。这些不确定因素给财政收入的稳定增长带来了许多风险。

4.工业园区建设质量低，对财源建设贡献有限

七台河工业园区基础设施投入比较大，开发成本高，财政借款垫资较多，而七台河市又严重依靠转移支付，财政面临的风险就更大。各工业园区之间为吸引投资，恶性竞争，不是提高硬件和服务水平等，而是比拼优惠政策，让不少外来企业有机可乘，导致税收流失严重，有名义税收但没有财力可用的现象非常普遍。另外，在建设工业园区过程中，往往只重视引资数量、入园企业个数、园区生产总值等显性的经济指标，而忽视潜在竞争力、可持续发展、企业创新能力等内在指标，走粗放型管理体制的路子，必然导致各个园区产业结构趋同，重复建设严重，园区之间没有互补性，进一步加剧了园区之间的恶性竞争。园区内不少招商引资项目质量不高，规模偏小，占地较多，而且产品科技含量低。对七台河市工业园区的产业进行分析后发现，大多数工业园区建设以食品加工、建材、能源为主，重点行业并不突出，工业园区内更缺乏支柱性的企业，对财税贡献少，税收零(负)申报和低申报户所占比例高。更有一部分企业财务制度不健全，信用缺失，存在避税逃税欠税现象。

四、七台河市财源建设的新措施

(一)充分利用国家有利的政策环境

支持东北老工业基地调整改造与资源型城市经济转型是党中央今后一段时期实现国民经济协调发展的宏伟战略，七台河应该抓住这一千载难逢的历史机遇，利用好资源型城市经济转型这张“名片”，改善经济发展环境。对资源型城市而言，良好的经济环境要求各级政府对特定地区、特定行业、特定经济行为给予更多的优惠、鼓励和倾斜政策，同时也要求资源型城市能够调整自己的产业结构，使经济步入良性发展的快车道。只有这样，才能保证财源建设的可持续性。

(二)优化产业结构，发展替代产业，保证财源建设可持续发展

1.延伸煤炭产业链，形成新的主导产业。作为国家第二批认定的资源枯竭型城市，七台河市虽然已经步入资源开采的末期，但其资源优势仍然存在，煤炭成本对于当地加工企业而言仍然较低，基于此，七台河市应该延伸其产业链条，在煤炭产业链的下游产业中选取主导产业，走“煤—电—建材”、“煤—焦—化工”、“煤—焦—冶铸”等煤炭产业链延伸的道路。七台河市应该通过发展电力、煤化工、冶铸等煤炭产业的下游产业，通过精加工、深加工，提高产品的附加值和资源转化能力，将煤炭产业链做大做强，在继续强化其财源主导地位的基础上，为新兴产业的形成提供充裕的时间和奠定良好的资金基础。

2.应该发展产业梯队，促进财源建设可持续发展。七台河市地域特点明显，具有发展农牧业的自然条件和资源基础。充分发挥农村合作经济组织的积极作用，加快农业的产业化，发展特色农业，拓展财源。近几年，七台河的特色农产品，如白瓜籽、水飞蓟等已经有了较高的知名度，出现了白瓜协会等合作组织，并有一批农产品深加工企业涌现出来，如林泓米业有限责任公司、三江浸油厂、沪勃利泰粮油饲料有限责任公司、大自然粮油集团公司、万霖玉米有限责任公司等都是其中的典型代表。应该以农村合作经济组织为依托，依靠龙头企业拉动特色产品基地，不断培育和壮大真正有本地特色的品牌产品，充分利用品牌效应，努力开拓国内外市场，实行农业产业化经营，拉长农产品储运加工“短板”，生产、加工、销售三个环节，多延伸一个环节便多拥有一个创税的机会，调整产业链，实现财源从短线到长线、从生产型到流通型的转变。同时，通过参加、举办大型农产品展销会及网上推介，加大对农产品的品牌、形象宣传，创立省内、国内乃至国际上知名的农产品品牌，提高市场声誉和知名度，进而提高市场占有率，变弱势财源为优势财源，加强财源基础建设。

3.要围绕接续产业发展定位，加快发展第三产业，整合城市资源。提高服务意识，用现代技术改造商贸流通、交通运输、市政服务等传统行业，加快发展现代物流、信息咨询、法律服务、科技服务等新兴产业，推动七台河市经济向现代化、高水平转型，开辟新的财源增长点。

(三)多元化筹资，完善财源建设资金投入机制

财源建设需要资金的投入，因此，必须建立多元资金投入机制，要建立、健全财源建设投入机制，加大对财源建设的投入力度，以财养财，为财源建设提供财力保障。(1)要发挥政府财政投融资的作用，根据市财政的实际情况，必须每年从预算内新增财力中安排一定数量的专项资金进行财源建设贴息;(2)利用商业银行进行融资，商业银行融资包括:融资租赁、商业银行贷款、信托和授信额度。随着国家十二五规划产业政策的调整和市场的变化，商业银行对资源型城市的建设项目，特别是有较高收益的建设项目和有财政担保还款的建设项目十分看好，因此七台河市要充分利用银行的积极性增加信贷投入，但不可盲目，要做好承担较高利息和担保的准备，并通过各种形式积极归还贷款;(3)也要充分利用民间资本，民间资本在很大程度上是经济转型的重要力量。近五年来，七台河市金融机构存款余额不断增加，2009年已达到221.5亿元，其中居民储蓄存款余额162.4亿元，再加上居民手中的国债、外汇等，实际的民间资本存量会更大。这些资本具有巨大的投资潜力。而且民间资本的运作基本上是按市场经济规律进行的，受政府干预较小，其资金的流动比较灵活、方便、决策迅速，效率更高。因此，七台河市应采取切实措施，吸引民间资本流入。

(四)充分运用财政政策，加强财源建设

一方面，财政优惠政策要实现从土地出让金减免和税率优惠等向鼓励企业自主创新能力、促进产业升级换代方向发展。现代经济是知识经济，不但各行业的发展越来越依赖技术进步和创新，越来越依赖教育和培训带来的人力资本的提高，整个国民经济的发展亦是如此，因此建立现代产业体系，必须优先发展教育和研发，提高研发和自主创新的能力，建立创新型产业集群，转变为新型政府，这样才能建立可持续的财源体系。另一方面，要合理运用财政贴息、担保、税收、以奖代补等手段，加大对重点产业项目的扶持力度。制定支持经济发展和产业项目贷款贴息政策:一是要促进县域经济的发展，加快工业化、城镇化和农业现代化的进程;二是调整产业项目贷款贴息政策，由于银行对固定资产贷款控制越来越严格，很多企业，尤其是中小企业很难达到财政规定的贴息条件，因此要根据实际情况适当放宽产业项目贷款贴息的条件，使更多的企业能享受到优惠政策，加快产业发展，提高企业纳税能力，开辟更广阔的财源。

五、加大招商引资力度，发展特色工业园区，提高财源质量

1.依靠煤炭资源优势，发展生态煤炭工业园区。煤炭资源是七台河最大的资源优势，七台河应充分利用这一优势，然而煤炭工业污染较大，为了实现经济可持续发展，七台河应大力发展煤炭生态工业园区。在这一方面七台河市新兴红鲜焦化工业园区已经迈出了第一步。七台河市新兴红鲜焦化工业园区被黑龙江省环保局确定为省级生态工业园区试点，已初具循环经济雏形。园区内以宝泰隆煤化工集团公司为龙头，正在规划建设集中收集脱硫处理净化区域内煤气、集中处理区域内焦化废水、综合利用煤气生产甲醇、综合利用区域煤矸石、煤泥发电，并配套建设粉煤灰水泥和砖块项目，初步构建了煤—焦—化、煤—电—建材循环经济产业链。

2.促进农业产业化，发展农产品加工特色工业园区。从整体上看，七台河在农业方面也有独特的优势，有不少有特色的农产品，但基本上都是初级产品。随着农业产业化的加强，农产品的加工、深加工都有待于发展，迫切需要发展工业。工业化要与农业产业化相结合，工业园区可以成为农产品加工、深加工的载体。因此，七台河应该把发展农产品加工作为园区的重点之一。推进农业产业化经营，不但要提高加工比重，还要提高加工深度，依托农产品资源优势发展精加工、深加工，并不断延长深加工的产业链。把生产同类产品的企业相对集中在园区内，实现规模经营，树立特色品牌。

3.还应该适应国际竞争，增加农产品特色工业园区的出口，提高经济效益。在这一方面勃利县出口加工园区已经开始着手实践，园区内引入三个出口型的在建项目:宏泰松果项目、500吨甜菊糖项目、森鑫橡木桶项目，项目建成后可大大提高园区的出口能力，带来新的财源增长点。

［1］刘海涛、朱晓丹，黑龙江省县市财源建设机制的思考［J］，北方经贸，2010，(12).

［2］沈阳市财政科学研究所课题组，沈阳市县乡财源建设问题研究［J］，经济研究参考，2010，(50).

［3］丛文有，乡镇财源建设的调查与思考［J］，农村财政与财务，2011，(1).

［4］晏露荣、黄素英，关于地方财源结构的分析思考［J］，金融发展评论，2010，(12).

［5］江西省财政决策咨询研究中心课题组，江西省县域财源建设研究［J］，经济研究参考，2010，(50).