我国高校与行政关系的百年回眸

胡永菊

摘要：我国高校降19世纪末成立的百年来，与行政的关系大体上经历了合二为一期、行政无暇期、行政干涉期、行政强化期四个时期。笔者从对这百年的关系研究发现，为了使高校与行政之间的关系趋于和谐状态，必须坚持学术自由的理念和去行政化的管理，实行教育家办学和教授治校这两种民主管理方式。

关键词：高校；行政权力；行政化；自主权

中图分类号：G640文献标识码：A文章编号：1671-0568（2012）11-0005-03

从1989年京师大学堂的建立到现在，我国高等教育的发展历经了一百多年的历史。在这一发展过程中，行政权力与高校的自主权经历了分分合合的不同阶段。在京师大学堂成立之初，主要是由清末政府管理指挥着高校的发展。蔡元培担任北京大学校长后，对北京大学进行了一系列改革，北京大学的管理者和领导者却真正变成教授了，从此，高校的自主权从政府的行政管理中剥离出来，为高校的自主发展提供了较好的环境。新中国成立之后，我国高校又开始慢慢地转化为由政府掌握控制权。尤其是在1952年的时候，为满足当时计划经济发展的需要，高校进行的大规模的调整，从此，我国高校便丧失了自主管理的权利。到今天，甚至出现了行政管理严重泛化的现象。因此，温家宝总理在2009年提出要教育家办学，大学要去“行政化”。

当前，我国高校的行政泛化已经是不争的事实，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》提出，高等学校要“推进政校分开，管办分离”、“逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。“行政化主要是指把大学当成行政机构来管理，把学术事务当行政事务来管理，表现为政府对大学的管理和大学内部管理两个层面的行政化。”[1]

应该指出，行政化不是今天的高校特有的，只是在不同阶段行政化的程度不同而已。

一、高校与行政合二为一时期

伴随着清末“新政”改革而成立的京师大学堂是我国的第一所正规的大学。京师大学堂旨在成为全国的最高学府，也是国家的教育行政机关。《京师大学堂章程》的《总则》规定“京师大学堂主持教育宜合通国之精神脉络而统筹之现奉谕旨一切条规即以颁行各省将来全国学校事宜请由京师大学堂将应调查各项拟定格式簿分门罗列颁发各处学堂于每岁散学后将该学堂各项情形照格填注通报京师大学堂俟汇齐后每年编订成书恭呈御覧”，掌管着全国各省辖区的学堂。即此时的高校与行政是合二为一的，高校就等同于教育行政机关。

即使在1905年清政府废除科举制度、设立学部（专门的教育行政机构）管理全国的教育后，由于当时的政治体制等原因，也没有改变京师大学堂的功能和作用，它自国子监、科举制度取消后，更是起着指挥棒的作用，统辖着各省的学堂。对它自身来说，京师大学堂仍旧是一个官僚化气息严重的高等教育机构。大部分人来京师大学堂，就是把它当成科举考试替代品，来这里就是为了走仕途的捷径，就是为了当官。这里的学生都是“小老爷”，教师对学生都得点头哈腰、毕恭毕敬的。

辛亥革命爆发之后，孙中山领导的资产阶级革命党人于1912年1月在南京成立了中华民国临时政府。这一年，京师大学堂更名为北京大学。但是，当时京师大学堂是只改其名不改其实。正如董宝良先生说的，“京师大学堂虽经过辛亥革命的洗礼，名称改为北京大学，加之严复任校长，有所整顿和改进，但因受清朝科举制度的影响过深，学生为求取功名的恶习难改”。[2]所以，来这里的人基本上都是官僚子弟，他们不是为了学术而来。而且，学校的权力仅仅掌握在以校长为中心的少数人手中。正如蔡元培后来所说：“我初到北京大学，就知道以前的办法是一切校务都由校长与学监主任、庶务主任少数人总理。并学长也没有与闻的。”资产阶级临时共和国成立后，与这种民主政治相适应的文化教育改革也体现为民主，官僚成风的北京大学不再能满足当时的政治体制的需要了，是亟须改革的。

二、行政对高校无暇顾及时期

20世纪初到新中国成立这段时期，由于是一个军阀混战、战乱纷争的时期，民国政府对大学的管理虽然颁布一些条令，但是他们无暇顾及。这给大学的自由发展带了机会，让我国旧时的高校得到了迅猛发展，培养了一批大师级的人物。

如北京大学经过严复、蔡元培等几任校长的改革，其官气味十足的办学状况得到改良和发展。中华民国的第一任教育总长蔡元培先生任北京大学校长后，主持制定了一系列的文化教育改革新措施。早在1912年，蔡元培主持起草的《大学令》中，就规定大学要建立评议会，各科设立教授会组织，并对它们的权限作了明确的规定：“大学设评议会，以各科学长及各科教授互选若干人为会员，大学校长可以随时齐集评议会，自以为议长。”“大学各科设教授会，以教授为会员，学长可随时召集教授会，自为议长。”[3]1917年，蔡元培任北京大学校长，开始对北大进行了一系列的改革。在行政管理体制方面，则可以概括为学术自由、兼容并包和教授治校、民主管理两大方面。

北京大学的改革，为民国的高等教育模式提供了典范。加之时值战乱年代，政府对高校的发展鞭长莫及。因此，民国时期的高等教育独立出来，走上了自由发展之路。高等教育的运行管理模式，不再是政府像管理行政机构那样的模式；高校不是政治的附属体，而是有着自己生命的存在形式——本着自治与自由的精神不断地超越自己。

在后来的军阀混战和抗日战争时期，这种大学的存在精神也得到了保持和发扬。清华大学校长梅贻琦先生曾说：“所谓大学者，非谓有大楼之谓也，有大师之谓也。”大学交由这些大师级的教授来发展学术，正是因为他们懂得教育的规律，大师云集的高校才会培养出下一批大师级的学者。八年抗战期间的西南联大也是一个很好的例子。这里不仅集中了一大批著名教授和学者，做出了大量的研究成果，就像当初蔡元培北大改革之后让北京成为当时最重要的教育文化中心一样，西南联大使昆明成为当时中国最重要的教育文化中心之一。诚然，西南联大也为国家培养、造就了相当可观的一大批优秀人才。战时的西南联大被学术界公认为是中国当时办得最成功的大学。西南联大的办学成就为什么会如此斐然？就在于它能顶住来自外部的种种压力，不管战乱的压力，维护了大学教授的正当需求，真正做到坚持“大学自治”、“学术自由”、“教授治校”，使真正的学术探究成为可能。西南联大的贺麟教授1941年写过一篇《学术与政治》的文章，他说，“学术在本质上必然是独立自由的，不能独立自由的学术，根本不能算是学术。学术是一个自主的王国，她有她的大经大法，她有她神圣的使命，她有她特殊的广大的范围和领域，别人不能侵犯。”这与蔡元培先生的《教育独立议》的精髓相差无几。

在这样的一个战乱年代，当政者们都无暇顾及高校的发展的年代，高校却在这个喘息的机会中得到了发展。没有了行政的干涉，高校在教授们的带领下走着独立自主的发展学术的道路。正因为这样，一大批大师级的学者的产生，不得不令今天的我们深思！

三、行政对高校干涉时期

新中国成立到20世纪50、60年代，我国行政逐步涉入高校的发展。1949年，新中国成立后，随着工业化建设的大规模推进，中国亟需大量专业人才，尤其是工业建设的专门人才。“特别要借助苏联教育建设的先进经验”，[4]要求“应该特别着重于政治教育和技术教育”。[5]1950年1月5日，政务院公布第八次会议通过的《政务院关于任免工作人员暂行办法》中规定：大学校长、副校长由政务院提请中央人民政府任免，高等专门学校的校长、副校长由政务院任免。1950年6月1日，教育部部長马叙伦在第一次全国高等教育会议上首次明确提出：“我们要在统一的方针下，按照必要和可能，初步调整全国公私立高等学校或其某些院系，以便更好地配合国家建设的需要。”[6]1952年6月至9月，中国政府大规模调整了高等学校的院系设置，把民国时代的现代高等院校系统改造成了服务于集权体制的“苏联模式”高等教育体系。院系调整一直持续到20世纪60年代。

这次高校院系调整的特点是：除保留少数文理科综合性大学外，按行业归口建立单科性高校；大力发展独立建制的工科院校，相继新设钢铁、地质、航空、矿业、水利等专门学院和专业。另外，还根据计划经济和工业建设的需要设置了新专业。后来的很多专科学校就是这次院系调整的产物。

伴随着政权更迭而进行的这场教育体制改革，在總体上是符合我国当时的计划经济体制和建国初期面临的国际国内环境的。这种统一招生、统一分配、按统一的专业需要培养人才的模式，满足了我国当时的计划经济发展。但与此同时，中国政府的行政权力开始涉入高校，对高校的招生、分配、培养方式都要进行全面的监控和指导，高校的发展不再具有独立自主的权利。此次院系调整涉及全国四分之三的高校，形成了20世纪后半叶中国高等教育系统的基本格局。

四、行政权力在高校的强化时期

到20世纪90年代的时候，政府的行政权力在高校中又一次的强化。1992年，中央指定北京大学、清华大学等14所高校为副部级大学，1998年又增加了7所，截止到2009年1月全国总共有31所高校是副部级。这些副部级高校的党委书记、校长职务由中央直接任命，书记和校长享受副部级待遇。而其他的一般省级高校为厅级或副厅级高校，学校的党委书记和校长则为厅级或副厅级干部。这些政府对高校管理人员的宏观调控，在某一程度上直接干涉到了高校的自主发展。

1998年颁布的《高等教育法》明文规定了学校拥有招生、学科设置、教学、学术研究等自主权，但是现实中高校的自主权并没有这么理想，法律的规定在某些时候也没有得到应有的贯彻执行。政府主管部门在很多时候直接干预大学办学，审批高校的招生计划和高校的专业设置，管理高校的学术研究，分发并落实高校的经费。

在高校的内部管理上，也是基本遵循行政管理那一套体系，完全是科层制的运营模式。学术管理也与此相对应。“学术权力”让位于行政权力的现象屡见不鲜。比如，“官”（学校级别）大的比“官”小的申请相关课题或项目总是要容易。虽然1998年颁布的《高等教育法》规定了高校内部要成立学术委员会，对高校的学术进行管理，但在实际运行中，高校的学术自主权却让步于行政权力。因此，鉴于高校中的学术自主权向行政权力“低头”，一些教授也不得不“削尖”了脑袋向行政权力靠拢，尽量能谋个一官半职的。因此，申请课题、项目机会多的教授，在很多时候也就是学校的领导们。这样，一些有学术科研能力却没有权利的人，得到资源的机会就少了很多。总之，到今天，我国高校的行政化不管在外部管理层面还是高校内部的管理层面，都已经形成了完全“政府化”模式的行政化管理。

参考文献：

[1]钟秉林.关于大学“去行政化”几个重要问题的探析[J].中国高等教育,2010,(9).

[2]董宝良.蔡元培整顿与改革北京大学的历史经验[J].高等教育研究,2005,(9).

[3]高平叔.蔡元培教育论集[M].长沙:湖南教育出版社,1987.

[4]中国教育年鉴编辑部.中国教育年鉴(1949~1981)[M].北京:国大百科全书出版社,1984.

[5]瞿葆奎.教育学文集(第17卷)[M].北京:人民教育出版社,1991.

[6]毛礼锐,沈灌群.中国教育通史(第6卷)[M].济南:山东教育出版社,1989.