畜牧兽医部门如何正确行使行政执法自由裁量权

文│庄桂玉（山东省胶南市畜牧兽医局）

在畜牧兽医行政执法中，自由裁量权每时都在行使之中，它有效增强了执法办案的准确性和灵活性。但是，也存在着很多问题。探讨如何合法、公正、准确地行使自由裁量权，具有极大的必要性、现实性和重要性。

一、自由裁量权的涵义及意义

畜牧兽医行政执法中的自由裁量权，具体地讲，就是畜牧兽医主管部门作为法律授权的组织，依据相关法律、法规和规章，在畜牧兽医行政管理的各个环节进行监督管理的过程中，可以根据具体情况，在法定权限内自行判断、自行确定检查与管理的时机、时限、方式、是否处罚、处罚种类、处罚幅度、执行的方式方法等。畜牧兽医行政自由裁量权的基本涵义主要包括以下几点：一是自由裁量应当依法行使，行政行为不能违背立法目的、法条本意和公共利益；二是畜牧兽医主管部门可以根据客观情势权衡轻重，在案件定性、行政措施、处罚种类、处罚幅度作为或不作为等方面，自行评判、抉择，灵活掌握；三是自由裁量行政行为一般不发生违法问题，一般不能作为行政诉讼的缘由；四是自由裁量权贯穿于行政执法的每一个环节。

立法的稳定性和普遍性与管理内容的个别性之矛盾是自由裁量权存在的一个决定因素。相对的法律条文只是对总的原则、程序作稳定性、概括性、纲领性、指导性的规定，对某些细节的规定上或者未有明确规定，或者留有余地，而只有这样才能适应不断变化的现实情况，促使畜牧兽医主管部门充分发挥主观能动性，灵活机动地做出富有成效的行政管理。这就要求畜牧兽医主管部门根据立法本意，合法、合理地作出自主的评判。

效率赋予畜牧兽医畜牧兽医主管部门自由裁量的权力，能使其迅速、及时处理问题，节约行政成本，体现效率行政原则。自由裁量权是有效实施行政行为的催化剂，可以说，没有自由裁量，就没有行政效率，自由裁量权的正确运用正是行政权的生命力所在。

二、自由裁量权的“自由”是相对的

行政自由裁量权与一般的法定行政权相比，灵活性大，畜牧兽医主管部门享有自我判断、选择决定的权力，但这种“自由”是相对的，作为行政权力具有国家意志性、法律强制性的特点，必须受到合法性的限制、合理性的羁束。自由裁量权的行使必须秉承合法、公平、合理的原则，行政执法必须也必然最终受到司法就合法、合理两方面的审查。从以上看，自由裁量权的“自由”是相对的。

三、正确行使自由裁量权行使的基本原则

1.是否符合立法目的。畜牧兽医主管部门在行使自由裁量权时，必须正确理解立法机关的立法意图和精神实质。反之，即构成滥用自由裁量权。如为罚款而罚款，畜牧兽医主管部门规定罚款任务，执法人员为完成罚款任务而执法，即属此种情形。

2.是否考虑相关因素。在行使自由裁量权时，必须考虑到一切应当考虑的因素，进而作出综合判断。未正确考虑相关因素的表现为两个方面：其一是考虑了不相关因素。如人情、执法人员个人情绪等因素实施处罚或者加重和减轻处罚。其二是忽略了相关因素。如超范围经营，其产品是否是经营者无过错进行的。

3.是否基于正当的考虑。如具体的行政执法行为不是经过慎重的理性思考与衡量的过程，而是凭着主观直觉或臆断做出自由裁量决定；又如当事人违法事实轻微，却被处以最高额的处罚等，这显然是对自由裁量权的滥用。

4.是否违反行政执法程序规定。包括不正当的迟延和不正当的步骤、方式等。如在法律没有明确规定具体执法行为期限的情况下，无故拖延或置之不理。如查封扣押权在一些法律法规中无期限规定。实际操作中应根据《农业部行政处罚程序规定》关于期间的规定，以不超过办案期限为限，同时尽量在最短的时间内作出处理决定。

5.是否符合情理。包括对当事人是否平等对待，对相似的违法行为的处罚运用自由裁量权是否保持一定的连续性等。

四、不正确行使自由裁量权的具体表现形式及其危害

从辩证的观点看，行政自由裁量权的自身属性存在“自由”的特点，就存在了被滥用的可能，相对模糊或抽象的法条有被误解、曲解的可能。滥用自由裁量权从有无权限可分为越权滥用和权力内滥用；从其结果和动因可分为主观滥用职权和客观滥用（表现为处罚显失公正）。

滥用自由裁量权，处理案件随意性很大，畸轻畸重，反复无常，会引起群众对畜牧兽医行政执法的怀疑和不信任，从而产生对立情绪，不配合执法工作，不利于畜牧兽医行政执法的健康发展，还可能助长畜牧兽医主管部门及其执法人员的特权思想，滋生腐败，影响党和政府的形象，阻碍和谐社会的构建。

五、增强法制意识，正确行使自由裁量权

1.加强队伍建设，努力提高执法水平。建立高素质的执法队伍，是正确行使自由裁量权的关键。首先要把好行政执法人员入口关；其次是调整不胜任行政执法工作的人员；再次是建立执法人员定期培训机制，努力改变执法理念，摈弃特权思想，不能为了罚款而罚款；最后是树立和维护诚信行政、责任行政、效率行政、规则行政的大局观念。

2.完善对执法活动的监督检查制度。应完善监督检查制度，如案件讨论研究制度、汇报制度、审批制度、错案责任追究制度、罚缴分离制度等。做到防微杜渐，发现问题，立即整改，绝不能姑息迁就。

3.严格执法办案程序。程序是控制自由裁量权最有效的利器。各种制度从不同的角度、不同的环节对具体行政行为中的自由裁量权进行有效地制约和善意地束缚，但控制自由裁量权的程序机制应是一个有机统一的整体，各种制度应互相配合，方能达到目的。

畜牧兽医行政执法中，依法行政和自由裁量是矛盾的统一。应从程序上对行政自由裁量权加以控制，增强畜牧兽医主管部门和行政执法人员的依法行政意识，合法、合理、恰当地运用好畜牧兽医执法活动中的自由裁量权，促进畜牧兽医综合执法健康发展。